Производство по делам об административных правонарушениях

Понятие и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, направленная на разрешение дел об административных правонарушениях, применение мер административного наказания.

Правовую базу данного производства в основном составляют нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях (разд. IV, V). В них сформулированы принципы производства, определены основные права и обязанности его участников, виды доказательств и порядок их использования, порядок рассмотрения дела, обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения. В нормативную основу производства входит также ряд норм Арбитражно-процессуального кодекса РФ, которые используются при рассмотрении дел в арбитражных судах.

Задачи рассматриваемого производства вытекают из общих задач законодательства об административных правонарушениях. Согласно ст. 24.1 КоАП РФ к их числу относятся всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельство каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Обобщение названных задач позволяет сделать вывод о том, что в рассматриваемом производстве исполняются две связанные между собой функции: справедливого разрешения дел о проступках и предупреждения новых правонарушений.

Различают два вида производства по делам об административных правонарушениях: упрощенное и обычное.

Упрощенное производство – одно из эффективных средств воздействия на нарушителя. Оно характеризуется минимумом процессуальных действий и требований, а также наибольшей оперативностью. При этом способе производства не составляется протокол о правонарушении. Здесь же, на месте нарушения, принимается соответствующее решение компетентным должностным лицом.

Такая процедура является исключением из общих правил и предназначается для наиболее простых, очевидных дел, если предусмотрено административное наказание в виде предупреждения либо штрафа. Единственным документом, который при этом составляется, является постановление о назначении административного наказания. Упрощенное производство возможно лишь при условии, что лицо, привлекаемое к ответственности, не оспаривает налагаемое наказание.

Обычное производство осуществляется по основной массе дел об административных правонарушениях, его атрибутами являются составление протокола о проступке, вынесение постановления компетентным органом, а также выполнение иных процессуальных действий.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе системы принципов, которые закреплены в правовых нормах и вытекают из задач юрисдикционной деятельности. Важнейшими из них являются принципы законности, объективной истины, права на защиту, презумпция невиновности, равенства всех перед законом, открытости.

Принцип законности означает неукоснительное исполнение требований закона всеми участниками административно-процессуальной деятельности.

Указанный принцип обусловливает защиту прав граждан, а также моральную и юридическую ответственность органа (должностного лица) за ненадлежащее ведение процесса.

Выяснение объективной истины по делу – важнейшая задача административного производства. Данный принцип обязывает орган, рассматривающий дело, исследовать все обстоятельства и их взаимосвязь в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.

Право на защиту реализуется посредством предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Согласно ст. 25.1 КоАП РФ названное лицо имеет право ознакомиться со всеми материалами дела, дать объяснения, представить доказательства, заявить ходатайства, обжаловать постановления и т. д. Это свидетельствует о демократизации производства по делам об административных правонарушениях.

Презумпция невиновности заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ). Данный принцип предполагает также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя имеет на это право. Из принципа презумпции невиновности вытекает и такое важное положение: всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности. Это относится к тем случаям, когда сомнения не были устранены в ходе разрешения дела. Указанное обстоятельство является одним из оснований вынесения оправдательных постановлений.

Принцип презумпции невиновности не применяется при рассмотрении дел о правонарушениях в сфере дорожного движения и в области благоустройства территории в случае их фиксации специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме.

Принцип равенства прямо закреплен в ст. 1.4 КоАП РФ, согласно которой все граждане равны перед законом независимо от происхождения, должностного и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, места жительства и других обстоятельств.

Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и др.

Производство по делам об административных проступках осуществляется открыто (ст. 24.3 КоАП РФ). Это обеспечивает гласность административно-процессуальных действий. Вместе с тем предусмотрена возможность закрытого рассмотрения дела, если в ходе производства могут быть разглашены сведения, относящиеся к государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне, либо если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, а также членов их семей и близких.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях взаимосвязаны, они реализуются в неразрывном единстве, образуя гармоничную систему начал производства. Только последовательная реализация всех принципов соответствует демократической природе производства и позволяет наилучшим образом достичь целей процесса.

Участники производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях как процессуальная деятельность складывается из действий различных органов и лиц.

Основными субъектами этой деятельности являются государственные и общественные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать все предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков. Помимо названных, в производстве участвуют и другие субъекты. Одни из них защищают свои интересы либо интересы других лиц.

Другие, не имея личных интересов, привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий. Поэтому в зависимости от выполняемых участниками производства процессуальных функций их можно подразделить на несколько групп.

1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные государственно-властными полномочиями. К ним относятся судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, сотрудники органов исполнительной власти, прокуроры, имеющие право принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела.

Полномочия лиц, осуществляющих властную деятельность, неодинаковы.

Они различаются по категориям дел (предметам ведения и содержанию властных прав по каждой подведомственной категории дел). Так, начальники органов внутренних дел и их заместители могут рассматривать по существу широкую категорию административных правонарушений (ст. 23.3 КоАП РФ), а работники органов стандартизации, метрологии и сертификации – лишь дела о правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 19.19 КоАП РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, осуществляя надзор за исполнением законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе возбуждать производство об административном проступке, проверять законность действий должностных лиц при производстве по делу, а также совершать другие предусмотренные законодательством действия.

В производстве по административным правонарушениям нет такого четкого размежевания процессуальных функций, как в уголовном процессе, поэтому нередко субъекты данной группы выполняют функции расследования, разрешения дела и исполнения наказания.

2. Участники, имеющие личный интерес в деле, – лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший и их представители. В отличие от субъектов первой группы никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями.

Основным участником административного производства является лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Им является физическое дееспособное лицо, достигшее 16-летнего возраста (гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства), либо юридическое лицо, совершившее правонарушение, предусмотренное Особенной частью КоАП РФ или законами субъектов РФ.

Согласно ст. 25.1 КоАП РФ правонарушитель наделен широкими правами, посредством осуществления которых он может активно защищаться от предъявленного обвинения, стремясь полностью или частично оспорить его либо смягчить свою ответственность.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять различного рода ходатайства: о назначении экспертизы, вызове и опросе свидетелей, истребовании дополнительных доказательств, имеющих значение для дела, и т. д. Ходатайство должно быть заявлено в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которого находится дело.

Если лицо, привлекаемое к ответственности, не владеет языком, на котором ведется производство, то ему обеспечивается право выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика.

Важной гарантией прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, является возможность пользоваться юридической помощью защитника, который допускается к участию в деле с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

Лицо, привлекаемое к ответственности, вправе обжаловать постановление о назначении наказания, применение мер обеспечительного характера, а также пользоваться иными процессуальными правами, предусмотренными КоАП РФ.

Правовое положение субъектов административного производства определяется не только предоставленными им правами, но и процессуальными обязанностями. Обязанности лица, в отношении которого ведется производство по делу, носят в основном пассивный характер, поскольку их содержанием является только воздержание от совершения определенных действий(например, не препятствовать установлению истины по делу). К числу обязанностей активного характера можно отнести обязанность являться по вызову органа, должностного лица и присутствовать при рассмотрении дела. При невыполнении этой обязанности лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в определенных законом случаях может быть подвергнуто приводу (ст. 27.15 КоАП РФ).

Потерпевший – это лицо, пострадавшее от неправомерных действий, лицо, которому причинен физический, моральный или имущественный вред. Физический и моральный вред может быть причинен только гражданину, имущественный – и гражданину, и предприятию, и учреждению, и организации. Поэтому в качестве потерпевшего может выступать как физическое, так и юридическое лицо.

Признание гражданина потерпевшим осуществляется на основании его письменного или устного заявления и при наличии достаточных данных, свидетельствующих о причинении ему ущерба; юридические лица могут признаваться потерпевшим и без заявления.

Процессуальное оформление этого акта производится записью в соответствующей графе административного протокола.

Потерпевший вправе ознакомиться со всеми материалами дела, дать объяснения, представить доказательства, заявить ходатайства и отводы, обжаловать постановление по данному делу, потребовать возмещения причиненного ущерба и т. п.

Потерпевший может быть опрошен в качестве свидетеля. В этом случае он обязан дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в протоколе правильность данных им показаний.

Представители потерпевшего и лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Административному праву известен институт представительства, сущность которого заключается в совершении одним лицом (представляемого) юридически значимых действий.

В производстве по делам об административных правонарушениях выделяется два вида представительства: договорное и представительство в силу закона.

Представительство в силу закона возможно в том случае, если лицо, привлекаемое к ответственности, или потерпевший не достигли совершеннолетия либо в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свои права. Законными представителями являются родители и лица, их заменяющие: усыновители, опекуны и попечители, чьи родственные связи удостоверяются соответствующими документами.

Законные представители совершают все процессуальные действия, право на которые имеют представляемые ими лица.

Законные представители юридического лица защищают его права и интересы, если в отношении юридического лица ведется производство по делу либо если оно является потерпевшим (ст. 25.4 КоАП РФ).Ими могут быть руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Представительство по договору предполагает участие в процессе защитника и представителя, которые призваны оказывать юридическую помощь соответственно лицу, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшему.

В качестве защитника или представителя допускается адвокат, полномочия которого удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием, или иное совершеннолетнее лицо, действующее на основе доверенности.

Они допускаются к участию в производстве с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Их полномочия аналогичны полномочиям лиц, чьи интересы они представляют (ст. 25.5 КоАП РФ).

3. Лица, оказывающие содействие осуществлению производства: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты) являются источниками получения доказательств, причем объектом исследования являются не сами свидетели или эксперты, а те данные, которые они сообщают полномочному должностному лицу. Другие (специалисты, переводчики, понятые) нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.

Свидетель – это лицо, призванное сообщить компетентному органу полученные им путем личного восприятия сведения о фактах, имеющих значение по делу. Свидетелем может быть любое лицо, которому известны какие-либо обстоятельства, относящиеся к рассматриваемому правонарушению.

Свидетель обязан явиться по вызову органа (должностного лица), в производстве которого находится дело, и дать правдивые показания. Он не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (ст. 25.6 КоАП РФ).

Свидетель вправе требовать точной записи его показаний и вносить в них поправки, а также имеет право на возмещение расходов, понесенных в связи с явкой в орган, в производстве которого находится дело об административном правонарушении.

Эксперт. В процессе разрешения некоторых административных правонарушений возникает необходимость в получении заключения лица, обладающего специальными познаниями в науке, технике, искусстве, ремесле, с помощью которого можно установить обстоятельства, относящиеся к совершению проступка. Такая необходимость может возникнуть, например, при наличии сомнений в психической полноценности нарушителя, а также по делам о нарушении правил дорожного движения, правил пожарной безопасности и др.

Эксперт вправе знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о представлении дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения, с разрешения судьи (должностного лица), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, задавать другим участникам процесса вопросы, относящиеся к предмету экспертизы, присутствовать при рассмотрении дела (ст. 25.9 КоАП РФ).

Основной обязанностью эксперта является дача объективного заключения по поставленным перед ним вопросам.

От эксперта необходимо отличать специалиста, которого также привлекают к участию в производстве по делам об административных правонарушениях, потому что он обладает специальными знаниями и может помочь найти ответы на вопросы, возникающие у лица, рассматривающего дело. В отличие от эксперта специалист не проводит экспертных исследований, не дает заключения по делу. Его роль заключается лишь в оказании помощи в производстве отдельных процессуальных действий, направленных на обнаружение, закрепление и изъятие доказательств, а также в применении технических средств, что способствует полному и всестороннему выяснению обстоятельств дела.

Специалист обязан явиться по вызову судьи, должностного лица, в производстве которых находится дело, участвовать в проведении действий, требующих специальных познаний, давать пояснения по поводу совершаемых им действий (ст. 25.8 КоАП РФ).

Привлечение специалиста к участию в производстве по делу – право, а не обязанность судьи, должностного лица. Закон не оговаривает право других участников производства привлекать специалиста. Однако лица, имеющие личный интерес, могут заявлять ходатайства, в том числе и о привлечении специалиста.

Переводчик. При рассмотрении административных правонарушений каждому лицу, участвующему в деле, должно быть предоставлено право пользоваться родным языком. Обеспечивая осуществление принципа национального языка, КоАП РФ предусматривает участие переводчика в административном производстве. Его присутствие необходимо также при участии в процессе глухого, немого, глухонемого.

Переводчиком может быть любое лицо, обладающее необходимыми познаниями в соответствующих языках. Он назначается должностным лицом, в производстве которого находится административное дело. Переводчик обязан явиться по вызову должностного лица и выполнить полно и точно порученный ему перевод.

Понятой – это постороннее лицо, которому ничего не известно об обстоятельствах дела. Основное назначение его состоит в том, чтобы, наблюдая за производством процессуальных действий, удостоверить правильность отражения этих действий и их результатов в соответствующем документе. Таким образом, присутствие понятого при выполнении того или иного действия является гарантией соблюдения законности должностным лицом.

Участие понятых фиксируется в протоколе об осуществлении соответствующего процессуального действия. Понятые вправе делать замечания по поводу совершаемых действий, которые подлежат занесению в протокол. При необходимости понятой может быть опрошен в качестве свидетеля.

За отказ или уклонение от исполнения обязанностей, предусмотренных КоАП РФ, свидетели, эксперты, понятые и переводчики могут быть привлечены к административной ответственности.

В соответствии с законодательством к участию в административном производстве в качестве защитника и представителя не допускаются лица, являющиеся сотрудниками государственных органов, осуществляющих надзор за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием возбуждения данного дела, или ранее выступавшие в качестве иных участников по данному делу.

В качестве специалиста, эксперта и переводчика не допускаются лица в случае, если они состоят в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к ответственности, потерпевшим, их представителями, прокурором, судьей, должностным лицом, в производстве которых находится дело, либо если они ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу, либо если есть основания считать этих лиц лично, прямо или косвенно заинтересованными в исходе дела.

Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях

Решение задач производства по делам об административных правонарушениях осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.

Основными обстоятельствами, подлежащими доказыванию, являются следующие: наличие события административного правонарушения (время, способ и другие обстоятельства, имеющие отношение к событию), виновность лица в его совершении, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, характер и размер ущерба, причиненного правонарушением, обстоятельства, исключающие производство по делу, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами являются любые фактические данные, на основе которых устанавливаются наличие и отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

От доказательств как фактических данных следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в сферу процессуального доказывания.

Носители (источники) информации ничего сами по себе не доказывают, если не выявлено их содержание – сведения о чем-либо (фактические данные). В то же время фактические данные не могут существовать без определенного носителя (источника). В этом проявляется единство доказательства и источника, т. е. содержания и формы.

Доказательства могут быть использованы в административном производстве, если они получены в порядке и из источников, предусмотренных законом, и имеют значение для всестороннего, объективного рассмотрения дела. Согласно ст. 26.1 КоАП РФ источниками доказательств являются: 1) показания различных лиц; 2) заключение эксперта; 3) материальные носители информации; 4) непосредственные наблюдения уполномоченных должностных лиц; 5) показания специальных технических средств.

Показания различных лиц: свидетелей, потерпевшего, правонарушителя.

Показания свидетелей – это сообщения об имеющих значение для дела фактах, сделанные лицами, воспринявшими эти факты непосредственно или получившими о них сведения из определенных источников.

Свидетель не проводит какого-либо исследования известных ему данных. Он сообщает сведения о фактах, которые сам наблюдал, об обстоятельствах, ему лично известных. Поэтому лица, неспособные из-за физических и психических недостатков правильно воспринимать факты и давать о них правильные показания, не могут привлекаться в качестве свидетелей, а их показания не могут служить доказательствами по делу, как и показания лиц о фактах, которых они непосредственно не воспринимали и наличие которых они лишь предполагают.

Восприятие фактов свидетелем может быть и опосредованным, т. е. сведения могут быть получены им от других лиц или из документов. При этом источники сообщаемых сведений должны быть точно выяснены и проверены. Если свидетель не в состоянии указать конкретный источник своей осведомленности, то его показания теряют значение источника доказательств.

Свидетельские показания могут быть получены различным образом, например, путем опроса во время составления протокола. В этом случае свидетель, подписывая протокол, подтверждает тем самым соответствие излагаемых в нем сведений объективной действительности. При необходимости от свидетеля могут быть получены подробные объяснения, в которых излагаются известные ему факты.

Показания потерпевшего как источник доказательств имеют некоторые особенности. Во-первых, они исходят от субъекта, которому правонарушением причинен ущерб и который лично заинтересован в исходе дела. Эту заинтересованность необходимо рассматривать в двух аспектах: как стимул к активному участию потерпевшего в установлении истины по делу и как причину возможной необъективности потерпевшего, тем более что он не несет никакой ответственности за заведомо ложные показания.

Во-вторых, в большинстве случаев потерпевший является очевидцем совершенного проступка и воспринимает происшедшее в состоянии эмоционального возбуждения, оказывающего непосредственное влияние на формирование его показаний. Поэтому сведения, полученные от потерпевшего, необходимо тщательно проверять и оценивать с учетом возможной необъективности.

Рассматривая показания лица, привлекаемого к административной ответственности, следует учитывать их роль как источника доказательств и их значение в осуществлении правонарушителем права на защиту.

Правонарушитель – заинтересованное в исходе дела лицо; ему угрожает административная ответственность. Его чистосердечное раскаяние считается смягчающим вину обстоятельством. Этот фактор оказывает определенное влияние на его показания. В объяснениях лица, признающего себя виновным, обычно содержатся конкретные сведения об обстоятельствах совершения проступка. Именно эти фактические данные, а не просто психическое отношение правонарушителя к содеянному, служат доказательством по делу.

Правонарушитель вправе отказаться от дачи объяснений вообще или по поводу каких-либо обстоятельств. Однако это не может рассматриваться как прямое или косвенное доказательство его вины.

Показания лица, привлекаемого к административной ответственности, излагаются, как правило, в протоколе о нарушении либо могут быть зафиксированы отдельно и приложены к протоколу.

Заключение эксперта. Экспертиза назначается в случаях, когда в процессе производства по делу возникает необходимость использования специальных знаний в науке, технике, искусстве или ремесле. Наиболее часто проводятся такие виды экспертиз, как почерковедческая, техническая экспертиза документов, товароведческая, автотехническая, освидетельствование граждан.

Решение о назначении экспертизы выносится в виде определения, в котором указываются основания для назначения экспертизы, сведения об экспертизе или наименование учреждения, в котором должна быть проведена экспертиза, вопросы, поставленные перед экспертом, а также перечень материалов, предоставляемых в его распоряжение.

С данным определением должны быть ознакомлены лицо, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевший.

Эксперт дает заключение в письменной форме. В заключении описываются проведенные исследования, приводятся сделанные в результате их выводы и даются обоснованные ответы на поставленные вопросы. В качестве источника доказательств можно рассматривать лишь такое заключение эксперта, в котором на основе проведенного исследования содержатся определенные(категорические) суждения относительно установленных им фактов. Сведения, содержащиеся в заключении эксперта, проверяются и оцениваются наряду со всеми другими доказательствами по делу и какого-либо преимущества перед ними не имеют.

Материальные носители информации – вещественные доказательства и документы.

Вещественными доказательствами являются различные предметы, которые своими свойствами, внешним видом, изменениями, местом нахождения, принадлежностью способны подтвердить или опровергнуть существование обстоятельств, имеющих значение для дела. К ним прежде всего относятся предметы, служившие орудием совершения проступка, или сохранившие на себе следы противоправных действий, или явившиеся объектом этих действий. К вещественным доказательствам близко примыкают специально созданные носители информации, на которых фиксируется информация с целью ее хранения и передачи (документы).

Информация о событиях, явлениях, фактах объективной действительности может быть зафиксирована посредством письма, рисунка, фотографии, аудио-, видеозаписи и т. д. Следовательно, документами могут быть не только письменные акты, но и материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационные базы и иные носители информации.

Вещи и документы, как «немые свидетели», могут выступать в качестве источников доказательств лишь при условии соблюдения правил их получения и оформления. Основными способами обнаружения и приобщения материальных источников доказательств являются досмотр, изъятие, представление заинтересованными лицами. При этом каждое названное действие оформляется специальным процессуальным документом.

Важное значение имеют непосредственные наблюдения уполномоченных должностных лиц. Например, инспектор государственного пожарного надзора во время обследования объекта обнаружил нарушение правил пожарной безопасности, инспектор дорожно-патрульной службы ГИБДД выявил нарушение правил дорожного движения. В уголовном процессе такой вид доказательств не допускается; если должностное лицо было очевидцем преступления, оно становится свидетелем. В административном производстве использование подобных доказательств обеспечивает его оперативность, без них работникам контрольно-надзорных органов было бы намного сложнее выполнять свои правоохранительные функции.

Разрешение дела об административном правонарушении осуществляется, как правило, тем полномочным представителем надзорного органа, который обнаружил совершение проступка, причем нередко этот представитель является единственным очевидцем противоправного деяния, не считая самого нарушителя. Анализ практики органов пожарного надзора свидетельствует о том, что около 90 % протоколов о нарушении правил пожарной безопасности были составлены сотрудниками, которые обнаружили эти нарушения.

Наблюдения полномочного лица фиксируются непосредственно в протоколе об административном правонарушении, который является самостоятельным источником доказательств.

В некоторых случаях в процессе доказывания используются показания специальных технических средств. Например, они могут применяться для определения уровня радиационного загрязнения, фиксации нарушений правил дорожного движения в автоматическом режиме и т. д.

Под специальными техническими средствами понимаются измерительные приборы, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку. Их показания отражаются непосредственно в протоколе об административном правонарушении.

Оценка доказательств по делу об административном правонарушении осуществляется судьей, должностным лицом по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. При этом следует исходить из равенства их доказательственного значения. Ни одно доказательство не может иметь большего или меньшего значения, никакие доказательства не могут иметь заранее установленной силы.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

В ходе производства по делам об административных правонарушениях могут применяться процессуальные меры обеспечительного характера, которые представляют собой систему принудительных мер, направленных на пресечение противоправного деяния, установление личности правонарушителя, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления.

Согласно ст. 27.1 КоАП РФ к их числу относится доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности, залог за арестованное судно, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению в форме принудительного выдворения за пределы РФ, арест имущества в целях обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ.

Доставление представляет собой принудительное препровождение физического лица в служебное помещение с целью составления протокола об административном правонарушении. Применение данной меры возможно лишь в тех случаях, когда составление протокола является обязательным, однако сделать это на месте совершения проступка невозможно, так как у правонарушителя отсутствуют документы, удостоверяющие его личность.

Доставление вправе применять сотрудники органов внутренних дел (полиции), военнослужащие и сотрудники органов и учреждений уголовноисполнительной системы, иных правоохранительных структур, представители военной полиции, должностные лица природоохранительных и иных федеральных органов исполнительной власти (ст. 27.2 КоАП РФ). Доставление должно быть произведено в самые короткие сроки. Его применение фиксируется специальным протоколом, или соответствующая запись делается в протоколе об административном правонарушении либо административном задержании, если оно впоследствии было применено.

Административное задержание – это кратковременное ограничение свободы, применяемое в исключительных случаях. Эта мера принудительного воздействия на правонарушителя имеет двойственную природу. С одной стороны, она призвана обеспечить как пресечение проступка, так и возможность привлечения виновного к ответственности (если задержание производится во время совершения правонарушения), а с другой – только привлечение нарушителя к ответственности (если проступок уже совершен).

Общим основанием административного задержания служит совершение административного правонарушения. Кроме того, необходимо наличие еще одного из следующих дополнительных условий: это должно быть необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела или для исполнения постановления по делу.

Согласно ст. 27.3 КоАП РФ данная мера применяется только представителями правоохранительных органов.

Административному задержанию не подлежат иностранные граждане, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, депутаты представительных органов, прокуроры, судьи, военнослужащие (кроме случаев, когда нарушение общественного порядка носит злостный характер, а военный патруль отсутствует).

В целях обеспечения конституционных прав личности об административном задержании составляется протокол, в котором указываются фамилия, имя, отчество, год рождения, место жительства, учебы, работы, должность задержанного, время и мотивы задержания, а также сведения о лице, осуществившем задержание. По просьбе задержанного о месте его нахождения уведомляются его родственники, администрация по месту работы или учебы, а также защитник. При задержании несовершеннолетнего об этом обязательно уведомляются его родители или лица, их заменяющие.

По общему правилу срок задержания не должен превышать трех часов с момента доставления задержанного в служебное помещение органа внутренних дел, а не с момента фактического задержания и сопровождения задержанного с места нарушения. Срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчисляется с момента его вытрезвления.

В исключительных случаях лицо, совершившее административный проступок, может быть задержано на срок до 48 ч., например: при нарушении таможенных правил, правил пребывания на территории РФ и др. На такой же срок задерживаются лица, совершившие правонарушение, за которое в качестве наказания может быть назначен административный арест (ст. 27.5 КоАП РФ).

Привод как мера обеспечительного характера применяется к физическому лицу либо к законному представителю юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу, к законному представителю несовершеннолетнего, а также к свидетелю, если они уклоняются от участия в рассмотрении дела, а их присутствие признано обязательным. Привод осуществляется судебными приставами либо органами внутренних дел на основании определения судьи, должностного лица, рассматривающих дело.

Досмотр (личный, вещей, находящихся при физическом лице, транспортных средств) производится в целях обнаружения орудий совершения либо предмета административного правонарушения. Возможность его проведения закреплена в ст. ст. 27.7, 27.9 КоАП РФ. Досмотр производится, как правило, при совершении такого правонарушения, как мелкое хищение чужого имущества, при нарушении правил пользования объектами животного мира, таможенного законодательства и др.

Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола.

Досмотр вещей (ручной клади, багажа, орудий охоты и рыбной ловли, добытой продукции и других предметов) осуществляется в присутствии понятых. В исключительных случаях, при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находится оружие, досмотр может быть осуществлен без понятых.

Досмотр транспортного средства производится в присутствии понятых и лица, во владении которого оно находится.

Указанные действия фиксируются в специальном протоколе, либо об этом делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или об административном задержании. В случае необходимости при производстве досмотра применяется фото- и киносъемка, ведется видеозапись. Об этом делается запись в соответствующем протоколе.

Согласно ст. 27.8 КоАП РФ в качестве меры процессуального обеспечения предусматривается осмотр территорий и помещений, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, а также находящихся там вещей и документов. Осмотр производится в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя и понятых. Результаты осмотра фиксируются в специальном протоколе.

Изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ). Должностные лица органов административной юрисдикции вправе изымать у нарушителей предметы (вещи и документы), явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения либо имеющие значение доказательств по делу.

Это могут быть, например, холодное и огнестрельное оружие, наркотические средства, спиртосодержащая продукция и т. д.

Изъятие вещей и документов является также мерой, направленной на обеспечение исполнения такого административного наказания, как конфискация. При этом в присутствии понятых составляется специальный протокол, содержащий полный перечень изъятых предметов, или может быть сделана запись в протоколе о доставлении или об административном задержании.

Изъятые вещи и документы хранятся до рассмотрения дела об административном правонарушении и в зависимости от результатов рассмотрения конфискуются, или возвращаются владельцу, или уничтожаются.

К лицам, управляющим транспортными средствами, в качестве мер процессуального обеспечения могут применяться отстранение от управления транспортным средством, задержание транспортного средства, освидетельствование на состояние опьянения (ст. ст. 27.12, 27.13 КоАП РФ).

Основаниями для отстранения от управления и задержания транспортного средства являются: 1) нахождение водителя в состоянии опьянении; 2) отсутствие документов на право управления, регистрационных документов на транспортное средство, страхового полиса обязательного страхования автогражданской ответственности; 3) управление транспортным средством с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда); 4) ситуация, при которой водитель не имеет права управления транспортным средством или лишен этого права. Задержание транспортного средства применяется также в случае нарушения правил остановки и стоянки транспортных средств на проезжей части, если это создало препятствия для движения другого транспорта, а также при уклонении от прохождения освидетельствования на состояние опьянения.

Применение названных мер процессуального обеспечения оформляется специальным протоколом. Транспортное средство, в отношении которого применено задержание, помещается на специальную стоянку в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 1496.

При наличии признаков опьянения водитель (судоводитель) подлежит освидетельствованию на состояние алкогольного опьянения либо направляется на медицинское освидетельствование с целью определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств. Порядок его проведения и оформления установлен специальным Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 475.

В случае применения видеозаписи для фиксации процессуальных действий присутствие понятых не обязательно, о чем делается запись в соответствующем протоколе.

Иные лица, совершившие административные правонарушения в состоянии опьянения, кроме управляющих автотранспортными средствами, подлежат направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 23 января 2015 г. № 37.

Арест товаров, транспортных средств и иных вещей(ст. 27.14 КоАП РФ) представляет собой запрещение лицу, в отношении которого применена данная мера, распоряжаться (а в случае необходимости – и пользоваться) ими.

При этом товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, остаются на хранении у собственника либо могут быть переданы на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест.

Временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ) заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом (но не свыше 5 суток) прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Основаниями применения данной меры являются необходимость предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, а также случаи возникновения эпидемии, эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и т. п.

Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой совокупность основанных на законе процессуальных действий, совершаемых в определенной последовательности. В этом смысле производство проходит несколько сменяющих друг друга этапов, или стадий. На каждой стадии совершаются определенные действия, осуществление которых является необходимым условием реализации всех последующих стадий производства.

Анализ Кодекса РФ об административных правонарушениях и административно-правовой литературы позволяет выделить четыре стадии производства по административным правонарушениям: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; 4) исполнение постановлений.

Возбуждение дела, являясь начальной стадией производства, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения: их фиксацию и квалификацию. На этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновному предусмотренных законом мер воздействия.

Начало каждой стадии административного производства связано с наличием двух оснований: материального (противоправное деяние) и процессуального (получение информации о совершенном деянии).

Основанием для возбуждения административного дела является совершение деяния, содержащего признаки административного правонарушения. Действия, сходные по фактическим обстоятельствам с правонарушением, но не запрещенные нормами административного права, не могут рассматриваться в качестве основания для возбуждения дела.

Возбуждению дела предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки административного правонарушения, т. е. наличие повода к возбуждению и расследованию дела, ибо латентное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Поводами к возбуждению дела могут быть сообщения, заявления граждан и юридических лиц, средств массовой информации, органов государства и местного самоуправления, общественных объединений, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния уполномоченным должностным лицом.

Данный повод отличается от других тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Названный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение как известное действие нигде не фиксируется, поэтому не всегда поддается контролю.

Во-вторых, предположение о правонарушении возникает лишь в сознании уполномоченного лица. Если это предположение не подтвердится, то нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального документа.

При наличии хотя бы одного из перечисленных поводов дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении.

В тексте ст. 24.5 КоАП РФ названы обстоятельства, при наличии которых административное дело не возбуждается, а возбужденное дело подлежит прекращению. Таковыми являются: 1) отсутствие события административного правонарушения; 2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом 16-летнего возраста или невменяемость лица, совершившего противоправные действия; 3) совершение лицом действия в состоянии крайней необходимости; 4) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания; 5) отмена закона, устанавливающего административную ответственность; 6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; 7) наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела. Это основание может иметь место в случаях, когда надзор за исполнением административно-правовых норм возложен на несколько органов; 8) смерть лица, совершившего административное правонарушение; 9) ликвидация юридического лица. При установлении указанных обстоятельств уполномоченное должностное лицо, рассмотревшее материалы, сообщения или заявления, выносит определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1. составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения. Такой протокол составляется в случае нарушения правил дорожного движения, в результате которого были причинены телесные повреждения легкой или средней степени тяжести потерпевшему (ст. ст. 12.24, 12.30 КоАП РФ);
2. составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
3. составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
4. вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования. Оно может быть назначено, когда имеющихся данных недостаточно для возбуждения дела;
5. вынесения постановления по делу в упрощенном порядке, предусмотренном ст. 28.6 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после его выявления. В случае необходимости выяснения дополнительных обстоятельств либо данных о физическом или юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. При проведении административного расследования протокол составляется после его окончания.

Правом составления протоколов о правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, наделены должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 Кодекса, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов. Их перечень указан в ст. 28.3 КоАП РФ. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу, является протокол об административном правонарушении, который составляется о каждом правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством (ст. 28.6 КоАП РФ).

Протокол об административном правонарушении является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятельства проступка. Поэтому от того, насколько грамотно и мотивированно он составлен, зависит правильность рассмотрения дела по существу.

Законодательством не определена единая форма протокола об административном правонарушении. В связи с этим в ст. 28.2 КоАП РФ приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на три группы.

Первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время совершения правонарушения, нормативный акт, предусматривающий ответственность за его совершение, дается описание самих противоправных действий. Все эти данные нельзя считать пустой формальностью, так как они необходимы для правильной квалификации правонарушения.

К сожалению, в протоколах нередко употребляются общие фразы типа «нарушал общественный порядок», «нарушал правила торговли». Из подобных записей трудно понять, в чем конкретно выразилось противоправное деяние, так как речь идет не о существе правонарушения, а о его юридической квалификации, правильность которой невозможно проверить при рассмотрении дела.

Если правонарушением причинен материальный ущерб, об этом также указывается в протоколе.

Вторую группу составляют сведения, характеризующие личность правонарушителя. Это фамилия, имя, отчество, возраст, семейное положение, род занятий, размер заработной платы, место жительства и работы. Выяснение этих сведений позволяет индивидуализировать меры наказания. Так, данные о заработке и семейном положении необходимы для определения размера штрафа или других мер воздействия.

Протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих личность лица, привлекаемого к административной ответственности. Если правонарушитель не имеет при себе соответствующих документов и нет свидетелей, которые могли бы сообщить о нем необходимые сведения, он может быть доставлен в органы внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола.

К третьей группе сведений относятся дата и место составления протокола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведений о лице, составившем протокол, делает его дефектным, так как неизвестно, составлен протокол уполномоченным на то лицом или кем-то другим.

Протокол подписывается его составителем и нарушителем (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами. При составлении протокола правонарушителю, представителю юридического лица должны быть разъяснены их права и обязанности, о чем делается отметка в протоколе. Они вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи протокола. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. Отказ правонарушителя подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.

В случае если правонарушение совершено группой лиц, протокол составляется на каждого нарушителя в отдельности. Составление одного протокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает их возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу дела.

По наиболее сложным делам об административных правонарушениях, по которым для установления истины необходимо проведение экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование. В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ оно проводится при нарушении антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе, о защите прав потребителей, о противодействии коррупции, о промышленной безопасности и др.

Решение о возбуждении дела и проведении административного расследования принимается уполномоченным должностным (ст. 28.3 КоАП РФ) немедленно после выявления правонарушения и оформляется в виде специального определения, а прокурором – в виде постановления. Копия указанного определения в течение суток вручается под расписку лицу (физическому, юридическому), в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему.

Расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок его производства не может превышать одного месяца. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен до одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, а также по делам о незаконной организации и проведении азартных игр – до 6 месяцев.

По окончании расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении производства по делу.

При совершении незначительных правонарушений, за которые предусмотрено наказание в виде предупреждения или штрафа, если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не оспаривает наличие события административного правонарушения и налагаемое наказание, протокол может не составляться. Решение по делу оформляется в виде постановления о назначении административного наказания.

Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов по подведомственности, поскольку субъект, возбудивший дело, часто неправомочен налагать административные наказания. Протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать соответствующую категорию дел, в течение трех суток с момента составления. Протокол о правонарушении, за совершение которого могут быть назначены административный арест, административное выдворение или наказание в виде административного приостановления деятельности, направляется судье немедленно после его составления.

Рассмотрение дела является центральной стадией производства по делам об административных правонарушениях. Ее сущность состоит в том, что наделенные юрисдикционными полномочиями органы и должностные лица рассматривают материалы об административном правонарушении, принимают решение о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, и определяют меру наказания.

По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту его жительства. В случае проведения административного расследования дело рассматривается по месту нахождения органа, проводившего расследование.

Дела, подведомственные комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, рассматриваются по месту жительства нарушителя.

Дела о нарушении правил дорожного движения и о нарушениях в области благоустройства территории, предусмотренные законом субъекта РФ, зафиксированные с помощью технических средств, работающих в автоматическом режиме, рассматриваются по месту нахождения органа, в который поступили материалы, полученные таким образом.

Важное значение имеют сроки рассмотрения дела об административном правонарушении. Согласно ст. 29.6 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются в 15-дневный срок со дня получения компетентным органом, должностным лицом протокола и других материалов. Дела, подведомственные судье, подлежат рассмотрению в течение 2-месячного срока. Если поступило ходатайство от участников производства по делу либо имеется необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств совершенного правонарушения, судья, орган, должностное лицо, в чьем производстве находится дело, могут продлить срок рассмотрения дела на период до 1 месяца (кроме случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ).

В некоторых случаях предусмотрены более короткие сроки. Так, материалы о нарушении избирательного законодательства рассматриваются в 5-дневный срок с момента получения протокола об административном правонарушении. В 7-дневный срок с момента применения временного запрета деятельности рассматриваются дела о правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности. Дела об административных правонарушениях, влекущих назначение административного ареста либо административного выдворения, рассматриваются в день получения протокола и других материалов, а в отношении лиц, подвергнутых административному задержанию, – не позднее 48 ч. с момента их задержания.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении орган (должностное лицо) обязан выяснить следующие вопросы:

– относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела; если будет установлено, что рассмотрение дела не относится к компетенции субъекта административной юрисдикции, к которому поступили протокол об административном правонарушении и другие материалы, выносится определение о передаче материалов дела по подведомственности;

– имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом.

К таким обстоятельствам относятся наличие родственных связей с лицом, привлекаемым к ответственности, потерпевшим, их представителями по закону либо по договору, а также иные обстоятельства, свидетельствующие о том, что лицо, рассматривающее дело, имеет личную (прямую или косвенную) заинтересованность в его разрешении. В этом случае названные лица обязаны заявить самоотвод. Заявление об этом подается председателю соответствующего суда, руководителю коллегиального органа, вышестоящему должностному лицу.

При наличии указанных обстоятельств лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший, их представители, прокурор вправе заявить отвод судье, члену коллегиального органа, должностному лицу. Заявление об отводе рассматривается судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. По результатам рассмотрения заявления о самоотводе или об отводе выносится определение об удовлетворении заявления либо об отказе в его удовлетворении;

– правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие материалы дела. На основе ознакомления с поступившими материалами судья, должностное лицо проверяют правильность оформления процессуальных документов, предусмотренных КоАП РФ. Если протокол об административном правонарушении, протоколы о применении мер обеспечительного характера составлены неправомочным лицом либо в них имеются иные нарушения, дело возвращается составителю протокола. Недостатки должны быть устранены в трехдневный срок со дня поступления материалов.

Доработанные материалы возвращаются в течение суток со дня устранения недостатков.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (в ред.от 19 дек. 2013 г.) «О некоторых вопросах, возникающих при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отмечается, что возвращение протокола возможно только при подготовке дела к рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела по существу;

– имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ;

– достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу. При неполноте представленных материалов судья, орган, должностное лицо могут вынести определение об истребовании дополнительных доказательств, в том числе письменных документов, заключения экспертов и др. В этом случае орган, направивший дело на рассмотрение, обязан представить истребимые материалы в трехдневный срок со дня получения определения, а при совершении правонарушений, влекущих административный арест или административное выдворение, – незамедлительно;

– имеются ли ходатайства и отводы. Право заявлять ходатайства предоставлено лицам, непосредственно заинтересованным в результатах рассмотрения дела (ст. 25.1–25.5.1 КоАП РФ). Ходатайства заявляются в письменном виде и подлежат немедленному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится в форме определения.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются также вопросы:

• о назначении времени и места рассмотрения дела;
• вызове участников производства по делу;
• назначении экспертизы;
• отложении рассмотрения дела.

При этом выносится соответствующее определение.

Дело об административном правонарушении рассматривается открыто в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. В его отсутствие это возможно лишь в случаях, когда имеются сведения о том, что гражданин своевременно извещен о времени и месте рассмотрения, но от него не поступило ходатайства об отложении разбирательства. Рассмотрение дела в присутствии нарушителя создает дополнительную гарантию правильного и объективного разрешения этого дела и одновременно служит цели непосредственного воспитательного воздействия на нарушителя и общей профилактике правонарушений.

В ряде случаев присутствие правонарушителя при рассмотрении дела обязательно. Это требование относится к лицам, совершившим правонарушения, влекущие административный арест, административное выдворение иностранного гражданина или обязательные работы. Кроме того, судья, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу. Для обеспечения его присутствия может быть применена такая мера принуждения, как привод (ст. 27.15 КоАП РФ).

При необходимости орган, рассматривающий дело, может вызывать свидетелей, законных представителей правонарушителя и потерпевшего. При рассмотрении дела может присутствовать защитник правонарушителя и представитель потерпевшего. При рассмотрении дел об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности в качестве защитника может быть допущен к участию в деле Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.

В целом процедура рассмотрения административных правонарушений более проста, чем процесс разрешения уголовных дел. Она начинается с представления должностного лица, разрешающего дело. Затем объявляется дело, являющееся предметом разбирательства, называется лицо, привлекаемое к ответственности, устанавливается факт явки физического лица, его представителей (по закону или по договору) и законного представителя юридического лица, всем участникам производства разъясняются их права и обязанности, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства. После этого оглашается протокол о правонарушении, заслушиваются лица, участвующие в деле, и исследуются доказательства. В случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. При рассмотрении дела коллегиальным органом составляется специальный протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении (ст. 29.8 КоАП РФ).

Рассмотрение дела – это оценка всех данных о правонарушении и правонарушителе. На основании всей совокупности доказательств необходимо выяснить, было ли совершено правонарушение, виновно ли данное лицо, имеются ли обстоятельства, влияющие на степень и характер его ответственности. Орган, должностное лицо, рассматривающее дело, не связаны данным перечнем обстоятельств и обязаны выяснить все вопросы, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Завершающим этапом стадии рассмотрения дела является вынесение постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу. Постановление о назначении административного наказания является наиболее распространенным. При определении меры наказания учитываются характер совершенного правонарушения, личность правонарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

При малозначительности совершенного проступка должностное лицо, рассматривающее дело, вправе освободить правонарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В этом случае выносится постановление о прекращении дела. Основанием для вынесения такого постановления является также передача материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или дознания, если будет установлено, что в нарушении содержатся признаки преступления, наличие обстоятельств, исключающих производство по делу, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ, а также иных обстоятельств, предусмотренных п. 4 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ.

Постановление по делу об административном правонарушении является важным процессуальным документом и влечет за собой определенные юридические последствия. Поэтому в соответствии со ст. 29.10 Кодекса постановление должно быть надлежащим образом оформлено и в нем необходимо указать должность, фамилию, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесшего постановление, их адрес, дату и место рассмотрения дела, сведения о лице, привлеченном к ответственности, обстоятельства, установленные в процессе рассмотрения дела, статью нормативного акта (КоАП РФ или закона субъекта РФ), предусматривающего ответственность за данное правонарушение, принятое по делу решение, срок и порядок обжалования постановления, информацию о получателе штрафа, необходимую в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа, если таковой наложен.

Если у лица, в отношении которого рассматривается дело, были изъяты какие-либо предметы или документы, в постановлении должен решаться вопрос об их дальнейшей судьбе при условии, что не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации.

При вынесении судьей постановления о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения данного наказания, а при назначении наказания в виде принудительного административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства решается вопрос о помещении такого лица в специальное учреждение до момента реального исполнения назначенного наказания.

Постановление, вынесенное коллегиальным органом, принимается простым большинством голосов членов данного органа, присутствующих на заседании. Постановление подписывается судьей, председательствующим на заседании коллегиального органа, должностным лицом, рассмотревшим дело.

Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Одновременно разъясняется порядок его обжалования. В отдельных случаях согласно ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ составление мотивированного постановления может быть отложено на срок не более чем на три дня со дня окончания разбирательства дела. Однако резолютивная часть постановления должна быть объявлена немедленно по окончании рассмотрения дела.

Копия постановления вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней. При совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 3–5 ст. 29.11 КоАП РФ, копия постановления направляется и в другие заинтересованные организации. Копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

В отдельных случаях по результатам рассмотрения дела вместо постановления выносится определение о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административное наказание иного вида или размера, а также о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если данное дело не относится к компетенции рассмотревших его субъектов административной юрисдикции.

Законодательством предусмотрена обязанность органов, должностных лиц, рассматривающих дело, вносить в соответствующие организации и должностным лицам предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. В соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ указанные организации и должностные лица в месячный срок с момента поступления предложения должны дать ответ о принятых мерах. Невыполнение этой обязанности должностными лицами предприятий и учреждений влечет административную ответственность по ст. 19.16 КоАП РФ.

Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Одним из важнейших средств обеспечения законности деятельности субъектов административной юрисдикции является обжалование или опротестование прокурором постановления по делу об административном правонарушении.

Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении является факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, поскольку лишь определенное, незначительное количество рассмотренных дел об административных правонарушениях проходит эту стадию административного производства. Она состоит в том, что орган административной юрисдикции (должностное лицо) проверяет законность и обоснованность постановления по делу об административном правонарушении и принимает установленные законом меры по устранению нарушений законности.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается гражданином в письменной форме и может затрагивать любые вопросы, связанные с производством по административному правонарушению. Правом подачи жалобы преимущественно пользуются лица, в отношении которых вынесено постановление о назначении административного наказания, потерпевшие. Кроме того, данное право может быть реализовано и другими участниками производства, а именно: законными представителями физического или юридического лица, защитником и представителем, а также Уполномоченным Президента РФ по защите предпринимателей. Постановление, вынесенное судьей, может обжаловано также должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.

Порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении установлен ст. 30.1 КоАП РФ. В соответствии с ней данное постановление обжалуется следующим образом:

• жалоба на постановление, вынесенное судьей, подается в вышестоящий суд;
• жалоба на постановление, вынесенное коллегиальным органом,– в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
• жалоба на постановление, вынесенное должностным лицом, – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
• жалоба на постановление, вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, – в районный суд по месту рассмотрения дела.

Если постановление обжалует юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, то жалоба подается в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает несколько способов обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Первый – судебный, второй – альтернативный, когда постановление может быть обжаловано и в вышестоящем органе и в суде. Сочетание административного (ведомственного) и судебного порядка обжалования гарантирует квалифицированное рассмотрение жалобы и обеспечивает соблюдение законности в производстве по делу. При этом следует отметить, что рассмотрение жалобы и принятие решения вышестоящим органом исполнительной власти не является препятствием для обращения в суд. Если жалоба поступила одновременно в суд и в вышестоящий орган, то жалобу рассматривает суд.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в течение 10 дней со дня вручения или получения копии постановления. При этом подача жалобы в установленный срок приостанавливает исполнение постановления до ее рассмотрения компетентным органом (должностным лицом). Исключение составляют постановления о назначении таких видов административного наказания, как штраф, наложенный на месте совершения административного проступка, предупреждение и административный арест. В случае пропуска указанного срока он по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу.

В соответствии с законодательством жалоба подается в орган (должностному лицу), вынесший постановление. В течение трех суток она должна быть направлена вместе с делом об административном правонарушении в орган (должностному лицу), которому адресована и который правомочен разрешить ее по существу. Жалоба на постановление судьи о назначении наказания в виде административного ареста, административного выдворения или административного приостановления деятельности подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения.

Для обеспечения оперативного рассмотрения дел об административном правонарушении законодательством установлен 10-дневный срок разрешения жалобы по существу с момента ее поступления должностному лицу. Отсчет 10-дневного срока начинается со дня регистрации жалобы в органе, правомочном ее рассматривать. Окончанием срока рассмотрения жалобы считается момент принятия по ней соответствующего решения.

Судьи вправе рассматривать поступившие жалобы в двухмесячный срок (ч. 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ). Жалоба на постановления по делам, связанным с нарушением законодательства о выборах и референдумах, а также на постановления о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности рассматривается в течение 5 дней. Жалоба на постановление об административном аресте должна быть рассмотрена в течение суток с момента ее подачи.

Помимо жалобы, основанием для пересмотра дела об административном правонарушении является протест прокурора в порядке общего надзора. Основанием для принесения протеста является издание органами (должностными лицами) противоречащих законодательству постановлений по делам об административных правонарушениях. Протест на постановление приносится как по собственной инициативе прокурора при выявлении им нарушений законности, так и по жалобе гражданина и адресуется в орган (должностному лицу), вынесший постановление, или в вышестоящий орган. Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении, не вступившее в законную силу, подлежит рассмотрению в порядке и в сроки, предусмотренные для рассмотрения жалоб, поступивших от иных участников производства.

При рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении орган (должностное лицо), разрешающий дело во второй инстанции, обязан проверить следующие обстоятельства:

1) имел ли место факт административного правонарушения; 2) виновно ли лицо, совершившее правонарушение; 3) подлежит ли оно административной ответственности; 4) был ли нанесен имущественный ущерб, его размер и др.

После рассмотрения жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении орган (должностное лицо) в соответствии со ст. 30.7 КоАП РФ принимает одно из следующих решений:

• оставляет постановление без изменения, а жалобу, протест без удовлетворения;
• отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение.

Такое решение принимается при наличии существенных процессуальных нарушений, т. е. когда постановление вынесено без достаточных оснований или без учета всех обстоятельств;

– отменяет постановление и прекращает дело. Например, при наличии обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности правонарушения либо исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ), а также при недоказанности обстоятельств, на основе которых было вынесено постановление;

– изменяет меру наказания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение. При этом, как правило, решается вопрос об изменении суммы налагаемого на правонарушителя штрафа или сокращении срока лишения специального права. При наличии альтернативных санкций за то или иное правонарушение может быть решен вопрос о замене административного наказания (наложение предупреждения вместо штрафа). Орган, рассматривающий жалобу, не вправе при пересмотре дела усиливать административное наказание.

Если постановление по делу об административном правонарушении вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, то постановление отменяется, а дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица).

Орган (должностное лицо), рассмотревший дело по жалобе или по протесту прокурора, обязан сообщить заинтересованным лицам о принятом им решении. В этих целях копия решения по жалобе или протесту в течение трех дней высылается заявителю.

Решение по жалобе на постановление об административном аресте либо административном выдворении доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого вынесено постановление, и потерпевшего в день вынесения решения. Решение, вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, может быть обжаловано в судебном порядке либо опротестовано прокурором. случае если жалоба признана обоснованной, а постановление об административном наказании уже исполнено, гражданину возмещается ущерб, причиненный незаконным назначением наказания.

Несколько иной порядок предусмотрен для подачи жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, вступившим в законную силу. Указанные постановления могут быть обжалованы заинтересованными лицами (ст. ст. 25.1–25.5 КоАП РФ). Жалоба подается в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды Москвы и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных округов. Правом рассмотрения жалоб обладают председатели указанных судов и их заместители. Аналогичным образом дело об административном правонарушении может быть пересмотрено по протесту прокурора.

Процедура пересмотра постановления, вступившего в законную силу, а также решения, принятого по жалобе или протесту, урегулирована ст. ст. 30.14–30.18 КоАП РФ. Постановление, принятое по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста, вступает в законную силу со дня его принятия.

Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Любой правоприменительный процесс завершается не только принятием решения по делу, но и фактическим его исполнением. Поэтому стадия исполнения постановлений по делу об административном правонарушении и является завершающей в административном производстве. Значение этой стадии состоит в том, что от правильного и полного исполнения налагаемых на правонарушителей административных наказаний во многом зависит их эффективность, состояние правопорядка, а также воплощение в жизнь одного из важных принципов права – неотвратимости наказания.

Постановление о наложении административного наказания приводится в исполнение либо органом, должностным лицом, которые вынесли его, либо иным органом. Например, органы внутренних дел могут исполнять практически все административные наказания, хотя сами правомочны налагать лишь такие наказания, как предупреждение и штраф. В частности, должностные лица органов внутренних дел обязаны обеспечить исполнение постановлений о конфискации оружия, лишении права управления транспортным средством, об административном аресте, которые назначаются судьями.

Следует отметить, что нормы, регулирующие рассматриваемую стадию, изложены в самостоятельном разделе КоАП РФ, тогда как нормы, регламентирующие три предыдущие стадии, изложены в разделе «Производство по делам об административных правонарушениях». Однако это не означает, что законодатель выводит исполнение постановлений за рамки названного производства.

Иное противоречило бы ст. 24.1 КоАП РФ, закрепляющей задачи производства по административным правонарушениям, в том числе и задачу обеспечения исполнения вынесенного постановления.

Выделение стадии исполнения постановлений в самостоятельный процессуальный раздел кодекса можно объяснить тем, что по сравнению со всеми другими стадиями она носит наиболее автономный характер, обусловленный спецификой участников исполнительного производства и их процессуальных обязанностей, а также наличием особенностей в реализации установленной системы административных наказаний.

Постановление подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. Таковым оно считается:

• после истечения срока, установленного для обжалования, если постановление не было обжаловано или опротестовано;
• после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе или протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано;
• немедленно после вынесения, если решение по жалобе либо протесту не подлежит обжалованию.

Подача жалобы на постановление или его опротестование прокурором приостанавливают его исполнение. Данный порядок распространяется и на решение суда общей юрисдикции или должностного лица, принятое по жалобе или протесту прокурора.

С момента вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении лицо, его совершившее, официально признается правонарушителем, а постановление должно быть обращено к исполнению, т. е. в течение трех суток должно быть направлено в орган, должностному лицу, которые обязаны обеспечить исполнение постановления.

Это положение не распространяется на постановления о применении меры наказания в виде предупреждения, а также в случаях наложения штрафа в упрощенном порядке. В то же время законодательством предусмотрена возможность отсрочки исполнения таких наказаний, как штраф, лишение специального права, административный арест и административное выдворение за пределы РФ в принудительном порядке (ст. 31.5 КоАП РФ).

Основанием предоставления отсрочки служат обстоятельства, препятствующие немедленному исполнению постановления, например: болезнь правонарушителя и др. Отсрочка предоставляется на срок до одного месяца.

С учетом материального положения лица, привлеченного к ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена на срок до трех месяцев. Решение о предоставлении отсрочки или рассрочки принимает судья, должностное лицо, орган, вынесшие постановление по делу. Не предоставляется отсрочка или рассрочка исполнения штрафа в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, которым одновременно назначено наказание в виде административного выдворения.

В целях обеспечения эффективности исполнения постановлений о наложении административных наказаний ст. 31.9 КоАП РФ установлен срок давности исполнения этих постановлений. Постановление не подлежит исполнению, если оно не было обращено к исполнению в течение двух лет со дня вступления его в законную силу. В этот срок не включается время, на которое исполнение приостанавливается в связи с отсрочкой или рассрочкой, предоставленной согласно ст. 31.5 КоАП РФ. Течение срока давности прерывается также в случае уклонения лица, привлеченного к ответственности, от исполнения назначенного наказания. Его возобновление происходит с момента обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые может быть обращено административное наказание.

В случае вынесения нескольких постановлений о назначении административных наказаний в отношении одного лица каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно.

Исполнение постановлений о назначении административных наказаний прекращается в случае:

• издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
• отмены или признания утратившим силу закона или его положения, устанавливающего административную ответственность за содеянное;
• смерти лица, привлеченного к административной ответственности;
• ликвидации юридического лица;
• истечения сроков давности исполнения постановления о назначении административного наказания;
• отмены постановления.

Прекращение исполнения следует отличать от окончания производства по исполнению административного наказания. Законодательством предусмотрено, что производство считается оконченным, когда исполнение произведено в полном объеме либо когда исполнение не производилось в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных в ст. 31.10 КоАП РФ. В том и в другом случае постановление возвращается субъекту административной юрисдикции, вынесшему его, с соответствующей отметкой.

Порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний урегулирован в ст. 32.1–32.14 КоАП РФ.