Административные наказания

Правовая природа административных наказаний

Наказания занимают особое место в системе мер административного принуждения, поскольку применяются только к лицам, совершившим административное правонарушение. Наказывая, государство принуждает правонарушителя к законопослушному поведению, так как сущность наказания состоит в лишении или ограничении определенных субъективных прав, что означает принудительное причинение ему ущемлений морального, физического или имущественного характера. Это полностью соответствует требованиям ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой каждый член общества может быть подвергнут ограничениям, установленным законом, с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния.

Административное наказание выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения. Карательная сущность наказания состоит в предусмотренных КоАП РФ ограничениях прав и свобод физического или юридического лица. Это может быть связано, например, с материальными потерями при применении штрафа, конфискации, при ограничении свободы личности (аресте) или с иными неблагоприятными последствиями. Кара – сущность, а не цель наказания.

Целью наказания является частная и общая превенция административных правонарушений, т. е. их предупреждение как со стороны самого правонарушителя, так и со стороны других лиц. При этом профилактический эффект от применения наказаний более высок, чем от применения других мер административного принуждения. Это обусловлено тем, что административные наказания применяются с учетом степени вины и индивидуальных особенностей правонарушителя.

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также причинение вреда деловой репутации юридического лица. Это прямо предусмотрено ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ.

Административные наказания имеют много общего с иными мерами административного принуждения (пресечения, процессуального обеспечения), применение которых нередко предшествует назначению наказаний. Вместе с тем наказания характеризуются некоторыми специфическими особенностями.

Основания и порядок применения мер наказания могут быть установлены только законом (федеральным законом, законом субъекта РФ). При этом законами субъектов РФ могут быть предусмотрены только такие наказания, как предупреждение и штраф.

Административные наказания налагаются широким кругом органов государства и должностных лиц. Исчерпывающий перечень субъектов административной юрисдикции определен в КоАП РФ (разд. III). К их числу относятся судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и их прав, должностные лица органов исполнительной власти и др. Причем объем полномочий названных субъектов по применению административных наказаний неодинаков. Так, если судьи вправе назначить любое наказание из числа предусмотренных законом, то представители органов исполнительной власти – только предупреждение и штраф.

Административное наказание, являясь мерой ответственности, влечет у виновных особое состояние «административной наказанности», которое согласно ст. 4.6 КоАП РФ возникает с момента вступления постановления о назначении наказания в силу. Данное состояние связано с дополнительными правоограничениями для правонарушителя. Оно может выступать в качестве квалифицирующего признака при повторном совершении правонарушения, например при управлении автотранспортным средством в состоянии опьянения (ч. 4. ст. 12.8 КоАП РФ), либо рассматриваться в качестве обстоятельства, отягчающего ответственность.

В отдельных случаях состояние административной наказанности может повлиять на возможность реализации некоторых субъективных прав. Так, до окончания срока наказанности на должности специалистов авиационного персонала не могут быть приняты лица, подвергнутые административному наказанию за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача.

По истечении одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении наказания состояние наказанности аннулируется автоматически.

Административные наказания налагаются компетентными органами (должностными лицами) на основе специального индивидуального правового акта – постановления. Иные меры административного принуждения (предупредительные, пресекательные) могут применяться и без составления такого документа.

Административные наказания следует отличать от мер уголовного наказания, которые по своей природе более репрессивны. Процедура привлечения к административной ответственности отличается относительной простотой по сравнению уголовным судопроизводством, которое детально регламентировано законодательством. Уголовные наказания могут быть предусмотрены только федеральным законодательством, в то время как административные наказания устанавливаются, помимо федеральных, и региональными законами.

Виды административных наказаний

Административные наказания представляют собой целостную систему карательных санкций, которая характеризуется общностью природы, оснований и целей их применения, возможностью взаимозаменяемости. Исчерпывающий перечень административных наказаний закреплен в ст. 3.2 КоАП РФ. К их числу относится предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, административное приостановление деятельности, обязательные работы и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Иные меры административного принуждения в качестве наказаний рассматриваться не могут.

Административные наказания выражаются обычно в моральном или материальном воздействии на правонарушителя. Некоторые из них сочетают в себе одновременно как моральное, так и материальное воздействие, а также временное ограничение прав нарушителя(например, дисквалификация, лишение специального права).

В законе предусмотрены как основные, так и дополнительные административные наказания. За одно правонарушение может быть назначено либо основное наказание, либо основное и дополнительное. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, кроме права управления транспортным средством, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы могут применяться только в качестве основных административных наказаний. Другие наказания могут применяться как в качестве основных, так и в качестве дополнительных. Лишение права управления транспортным средством применяется в качестве дополнительного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч.1 ст. 11.7.1, ч. 1и 2 ст. 12.8, ч. 1 ст. 12.26, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ.

Предупреждение – мера морального характера, выраженная в официальном порицании правонарушителя, применяется за малозначительные проступки. Предупреждение применяется в случае совершения правонарушения впервые и при отсутствии причиненного вреда жизненно важным интересам граждан, окружающей природе, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также имущественного ущерба.

В отдельных случаях предупреждение может быть назначено вместо штрафа физическим и юридическим лицам, которые являются субъектами малого и среднего предпринимательства.

В качестве меры наказания предупреждение выступает лишь в случае, если оно вынесено в письменной форме.

Штраф как мера административного наказания представляет собой денежное взыскание, налагаемое на лицо, совершившее административное правонарушение. Его особенностью является воздействие на материальные интересы нарушителя посредством взыскания с него в доход государства определенной суммы денежных средств.

Штраф предусмотрен за большинство административных правонарушений. Основным показателем этого вида наказания является его размер, который, как правило, выражается в конкретных суммах и устанавливается для граждан в размере, не превышающем 5 тыс. руб. Однако за некоторые административные правонарушения штраф может налагаться в значительно большем размере – до 30, 50 и даже 500 тыс. руб., например за осуществление деятельности по возврату просроченной задолженности лицом, не включенным в государственный реестр (ч. 4 ст. 14.57 КоАП РФ).

Для должностных лиц размер штрафа не может превышать 50 тыс. руб., но в отдельных случаях он может достигать 1 млн руб.. На юридических лиц штраф налагается в пределах 1 млн руб., а за некоторые правонарушения, например, предусмотренные ст. ст. 14.51, 15.27, 15.39 КоАП РФ, –в пределах 60 млн руб.

Помимо этого, штраф может исчисляться в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме неуплаченного административного штрафа, кадастровой стоимости земельного участка, сумме затрат, включенных в себестоимость продукции по государственному оборонному заказу, не относящихся к производству такой продукции, и др.

Минимальный размер административного штрафа во всех случаях не может быть менее 100 руб.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством РФ.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения представляет собой принудительное безвозмездное обращение этого предмета в собственность государства. Конфискации подлежат лишь предметы, находящиеся в собственности правонарушителя. При этом она производится только в отношении вещей, непосредственно связанных с проступком. К числу предметов, которые могут быть конфискованы, относятся оружие, предметы контрабанды, валютные ценности, алкогольная продукция, печатная продукция и др.

Конфискация может быть назначена только на основании судебного решения в качестве основного либо дополнительного наказания. Действующий КоАП РФ широко использует конфискацию в качестве дополнительного наказания для физических и юридических лиц. При этом в одних случаях ее применение является обязательным (ст. 16.16, ст. 20.3, ст. 20.23 КоАП РФ), в других – по усмотрению судьи, рассматривающего дело (например, ст. ст. 16.21, 20.10 КоАП РФ).

К лицам, для которых охота или рыболовство являются основными источниками существования, конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов, других дозволенных орудий охоты и рыбной ловли не применяются.

Не может рассматриваться в качестве конфискации изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, которые, вопервых, в соответствии с федеральным законом подлежат возврату законному собственнику; во-вторых, изъяты из гражданского оборота либо находятся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежат обращению в собственность государства или уничтожению.

Лишение специального права, предоставленного физическому лицу.

Суть этой меры административной ответственности состоит в лишении тех субъективных прав, которые ранее были официально предоставлены гражданину органами исполнительной власти. Речь идет о таких специальных правах, как право охоты и право управления средствами транспорта: воздушного (ст. 11.5 КоАП РФ), морского, внутреннего водного, в том числе маломерного (ст. ст. 11.7, 11.9 КоАП РФ), автотранспорта (ст. ст. 12.8, 12.7 КоАП РФ), лишение права на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия (ст. 20.8 КоАП РФ).

Лишение специального права, предоставленного гражданину, применяется на срок до трех лет за грубое или систематическое нарушение порядка этим правом. Срок лишения таких прав не может быть менее одного месяца.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает некоторые ограничения в применении рассматриваемого наказания. Так, лишение права управления транспортными средствами не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, кроме случаев: 1) управления ими в состоянии опьянения; 2) оставления в нарушение установленного порядка места дорожно-транспортного происшествия, участником которого они являются; 3) уклонения от прохождения освидетельствования на состояние опьянения и др. Права охоты не могут быть лишены лица, для которых охота является основным источником существования.

Следует учитывать, что данное административное наказание касается только специально предоставленных гражданину прав. Оно не распространяется на права граждан, закрепленные в Конституции РФ. Не может рассматриваться как административное наказание и аннулирование лицензии на право занятия отдельными видами предпринимательской деятельности, поскольку в КоАП РФ эта мера не предусмотрена. Такая мера относится к мерам административного пресечения.

Административный арест как мера административного наказания устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений. Сущность этого взыскания состоит в краткосрочном лишении свободы, влекущим за собой определенные моральные, материальные последствия для арестованного, связанные с особым режимом его отбывания.

В настоящее время административный арест применяется за совершение таких административных проступков, как мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции (ст. 19.3 КоАП РФ), появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ), неуплата административного штрафа (ст. 20.25 КоАП РФ) и др.

Административный арест назначается судьей. Он не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам первой и второй групп, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, Следственного комитета, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и некоторым другим.

Административный арест назначается на срок до 15 суток, а за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо за организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ – до 30 суток. Минимальный срок ареста не определен. Если аресту предшествовало административное задержание правонарушителя, то его срок включается в срок ареста.

Применение административного ареста не влечет увольнения с работы и не прерывает трудовой стаж. Постановление о назначении наказания в виде административного ареста подлежит немедленному исполнению.

Порядок отбывания указанной меры наказания регулируется Федеральным законом от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста».

Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства состоит в принудительном и контролируемом перемещении лица через государственную границу за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством, – в самостоятельном выезде выдворяемых из России. Субъектами этого наказания могут быть только иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Россию в качестве туристов или по частным, служебным, общественным делам, на учебу или работу и т. п.

Выдворение применяется в случае нарушения иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания в РФ (ст. 18.8 КоАП РФ), режима государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ), правил привлечения или использования иностранной рабочей силы (ст. 18.10 КоАП РФ), а также иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ).Административное выдворение назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ – должностным лицом пограничного контроля.

Административное выдворение производится путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда выдворяемого лица.

Административное выдворение необходимо отличать от депортации, которая применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства, если им отказано во въезде в РФ либо если принято решение о нежелательности их пребывания на территории РФ. В этих случаях названные лица обязаны выехать из России. Иностранные граждане и лица без гражданства, не выполнившие это требование, подлежат депортации.

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ, либо осуществлять деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий и др.

Дисквалификация может быть назначена за совершение таких административных правонарушений, как фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), грубое нарушение лицензионных требований и условий производства, продажи, хранения или учета оружия и патронов к нему(ст. 20.8) и др.

Дисквалификация может быть установлена на срок от 6 месяцев до 3 лет.

Назначена она может быть только судьей.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток. Судья, орган, должностное лицо, назначившие административное наказание в виде административного приостановления деятельности, на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращают исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей на срок от 20 до 200 ч. и отбываются не более 4 ч. в день.

Обязательные работы не применяются к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам первой и второй групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, войск национальной гвардии, государственной противопожарной службы и таможенных органов.

Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения назначается за нарушение правил поведения зрителей во время соревнований. Данная мера означает временное запрещение посещать места проведения официальных соревнований на период от 6 месяцев до 7 лет. Назначается указанная мера судьей.

В целях обеспечения исполнения постановления об административном запрете органы внутренних дел ведут учет таких лиц.

Правила назначения административных наказаний

Органы государства и должностные лица при назначении административных наказаний обязаны руководствоваться определенными правилами, которые предусмотрены гл. 4 КоАП РФ.

Наказания назначаются в соответствии с общими принципами административной ответственности, такими как законность, справедливость и индивидуализация.

Принцип законности обеспечивается тем, что наказание должно быть назначено в пределах санкций, установленных законодательством (КоАП РФ, законом субъекта РФ) за конкретное административное правонарушение. Не допускается применение наказания выше предусмотренной данной нормой санкции. При этом никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

Требование законности проявляется и в том, что при назначении наказания следует учитывать положения КоАП, которые конкретизируют общие правила назначения наказаний применительно к отдельным категориям правонарушителей, например, к несовершеннолетним, беременным женщинам и др.

Справедливость наказания заключается в том, что более строгое наказание из числа предусмотренных за совершенное правонарушение назначается только в тех случаях, когда менее строгий вид наказания не соответствует тяжести совершенного правонарушения. Необходимо также учитывать, что законодательством предусмотрена возможность замены строгого наказания более мягким. Например, допускается наложение штрафа в меньшем размере, чем это предусмотрено соответствующей статьей КоАП РФ, а также замена штрафа предупреждением.

Индивидуализация наказания выражается в определении меры наказания, необходимой и достаточной именно для данного лица, с учетом характера совершенного им правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, наличия на его иждивении детей и т. п. При привлечении к ответственности юридического лица необходимо учитывать его финансовое положение.

В индивидуализации наказания большую роль играют обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, согласно ст. 4.2 КоАП РФ признаются:

1. раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;
2. добровольное прекращение противоправного поведения лицом, совершившим административное правонарушение;
3. добровольное сообщение лицом, совершившим административное правонарушение, в орган, уполномоченный осуществлять производство по делу об административном правонарушении, о совершенном административном правонарушении;
4. оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении;
5. предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения;
6. добровольное возмещение лицом, совершившим административное правонарушение, причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда;
7. добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении лицом, совершившим административное правонарушение, предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор);
8. совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
9. совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
10. совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Названные обстоятельства не являются исчерпывающими. Судья, орган или должностное лицо, рассматривающие конкретное дело об административном правонарушении, вправе признать в качестве смягчающих и иные обстоятельства, не указанные в законе.

Перечень отягчающих обстоятельств, приведенный в ст. 4.3 КоАП РФ, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. К ним относятся:

1. продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
2. повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 настоящего Кодекса;
3. вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
4. совершение административного правонарушения группой лиц;
5. совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
6. совершение административного правонарушения в состоянии опьянения. Данное обстоятельство в зависимости от характера проступка может не признаваться отягчающим (например, в связи со случайным характером правонарушения, т. е. отсутствием связи между совершенным деянием и состоянием опьянения).

Важным условием законности привлечения к административной ответственности является строгое соблюдение правил назначения наказания при совершении нескольких правонарушений. Данное правило применяется в случае совершения одним и тем же лицом двух и более правонарушений, ни за одно из которых виновный не был привлечен к ответственности.

Согласно ст. 4.4 КоАП в случае совершения лицом нескольких административных проступков действует правило, согласно которому наказание назначается за каждое правонарушение в отдельности. Однако если дела о нескольких административных правонарушениях одновременно рассматриваются одним и тем же органом административной юрисдикции, действует иное правило. Оно состоит в том, что наказание должно налагаться в пределах одной санкции, предусматривающей более строгое наказание. При этом могут быть назначены дополнительные наказания, предусмотренные каждой из соответствующих санкций.

В целях повышения эффективности административной ответственности законом установлены давностные сроки назначения наказания.

Под давностью понимается истечение указанных в законе сроков после совершения административного правонарушения, в силу чего привлечение виновного к ответственности исключается. Административное наказание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения проступка (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев). Если правонарушение является длящимся, то за точку отсчета берется день обнаружения противоправного деяния.

КоАП РФ предусмотрены и иные давностные сроки, в течение которых возможно назначение наказаний. Так, за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, законодательства об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и в других случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, к ответственности можно привлечь в течение одного года со дня совершения или обнаружения проступка. Такой же срок установлен при совершении правонарушений, влекущих наказание в виде дисквалификации.

При совершении правонарушений в сфере бюджетного, валютного, таможенного законодательства РФ срок давности установлен в 2 года, законодательства о несостоятельности (банкротстве), об аккредитации в национальной системе аккредитации – 3 года, а за нарушение законодательства РФ о противодействии терроризму и коррупции – 6 лет со дня совершения административного правонарушения либо его обнаружения.

Законодательством об административных правонарушениях предусмотрен и давностный срок для погашения административного наказания – он равен одному году и исчисляется со дня окончания исполнения наказания. По истечении указанного срока совершение этим же лицом аналогичного административного правонарушения исключает возможность рассмотрения повторности в качестве квалифицирующего признака или обстоятельства, отягчающего административную ответственность.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности возместить ущерб, причиненный гражданину, предприятию, учреждению в связи с совершением правонарушения.

Если дело об административном правонарушении рассматривает судья и при этом отсутствует спор между сторонами о возмещении ущерба, то одновременно с назначением наказания он вправе решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба. Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются в порядке гражданского судопроизводства.

При рассмотрении дела иным уполномоченным органом (должностным лицом) вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, разрешается в порядке гражданского судопроизводства.