Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти

Понятие и сущность законности в деятельности органов исполнительной власти

Значимость административного права в правовой системе РФ состоит в установлении правовых средств и инструментов, способствующих утверждению принципа и режима законности не только в сфере исполнительной власти, но и в области осуществления законотворчества (правотворчества) и судопроизводства.

В настоящее время в юридической литературе разработано множество научных подходов к понятию законности. Терминологически законность является производной от закона. И это закономерно, так как отражает сущностную черту этого явления – внутреннюю связь с государственной властью, принудительность и общеобязательность государственной воли.

Закон – это атрибут государственного суверенитета. Законность не только терминологически, но и в сущности производна не от права, а именно от закона. Однако «если есть право, есть и законность, то есть такой порядок, при котором участники общественных отношений должны строго соблюдать и исполнять нормативные предписания». Законность – фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и его граждан. Требование законности впервые было выдвинуто в период революций XVII–XVIII вв.

Традиционно в юридической литературе понятие законности рассматривается с трех сторон:

• как принцип государственной деятельности;
• как метод государственного управления обществом;
• как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти.

В первом случае законность понимается как принцип, имеющий конституционное закрепление и заключающийся в безусловном исполнении всеми органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями требований закона и судебных решений, что предполагает эффективную защиту прав и законных интересов граждан, возможность судебного обжалования действий должностных лиц. Так, ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Указанный принцип подразумевает, что законы (РФ и ее субъектов) и иные принимаемые нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, но должны издаваться в пределах компетенции и полномочий соответствующих органов, в установленном законом порядке и определенной форме. При этом принцип законности, провозглашенный Конституцией РФ, одновременно является общеправовым, межотраслевым и отраслевым принципом права.

Законность – важнейший принцип деятельности субъектов исполнительной власти. Он выражается как в правоохранительном характере самой деятельности указанных субъектов, так и в том, что эта деятельность осуществляется на основе строгого и неуклонного соблюдения законов и подзаконных нормативных актов. Органы исполнительной власти наделяются особой формой реализации права – правоприменением, поэтому принцип законности означает также, что они обязаны строго соблюдать законодательство. Принцип законности охватывает все последующие сферы проявления законности, которые строятся в соответствии с ним.

Во-вторых, законность понимается и как метод государственного управления обществом. Для советского периода развития государства было характерно именно такое определение законности.

Законность представляет собой совокупность приемов и способов решения задач и функций для достижения целей государственного руководства.

Субъекты государственного управления наделены широкими принудительными полномочиями, поэтому использование данного метода устанавливает рамки правоохранительной и правоприменительной деятельности, не позволяющие достигать определенные цели любыми, в том числе и незаконными, способами.

В-третьих, эти подходы правомерны, хотя нуждаются в некоторой корректировке, поскольку носят порой односторонний характер. Ведь провозглашение какого-либо принципа еще не означает его претворения в жизнь. В правовом государстве права одних реализуются посредством выполнения определенных обязанностей других и наоборот, поэтому огромное значение имеет уяснение понятия законности именно как режима системы взаимоотношений граждан и организаций с государственными органами.

Законность – это правовой режим, характеризующийся строгим исполнением правовых норм всеми участниками общественных отношений. В этом смысле законность понимается как комплексная категория, содержащая определенные требования как к гражданам, должностным лицам, так и к государству. Режим законности обеспечивается закреплением статуса взаимодействующих между собой граждан и организаций с субъектами государственного управления, подробной регламентации их прав и обязанностей. Установление такого состояния благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, способствует динамичному развитию гражданского общества и государственного механизма. Также обеспечение режима законности является необходимым условием, при котором лицо, совершившее правонарушение, подлежит ответственности только на основаниях, установленных законом, и только за виновное правонарушение.

Некоторые ученые объединяют несколько подходов к определению законности. Например, академик В. Н. Кудрявцев дает следующее определение:

«Законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов».

Законность есть система реально действующего права. Это означает следующее:

1. Наличие в обществе и государстве правового законодательства. Иными словами, это означает, что действующие законы (Конституция и др.) адекватно выражают идеальное право, правовые принципы, общечеловеческие ценности, правовые идеалы свободного демократического общества и правового государства.

Применительно к иерархии системы правовых нормативных актов Конституция и другие законы обладают высшей юридической силой. Это качество диктует требование непротиворечивости подзаконных актов содержанию Конституции и других законов.

2. Эффективную защиту действия Конституции и других законов. Эта система юридической защиты включает как систему государственного контроля и надзора за действием законов, так и систему индивидуальной защиты со стороны граждан и других лиц своих прав и свобод, законных интересов.

Таким образом, законность является сложным социально-политическим явлением, стержнем нормального функционирования всех элементов системы управления. Несмотря на различные подходы и определения законности, все ученые едины в том, что сущность ее заключается в требовании строжайшего соблюдения и исполнения законов всеми без исключения участниками общественных отношений. При рассмотрении этой категории в широком смысле наиболее верным является определение законности как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами государственного управления, при котором устанавливается такое правовое состояние, когда все последовательно, полно и согласованно исполняют нормы права. Законность как принцип управления обществом должна быть исходным положением для всех сфер и видов государственной деятельности, поэтому должна рассматриваться с точки зрения ее полной реализации в каждом конкретном деле.

Принцип законности в деятельности органов исполнительной власти предполагает, что эта деятельность осуществляется в строгом и неуклонном соблюдении требований законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в настоящее время. Здесь необходимо учитывать, что с развитием нормативной основы деятельности требования законности могут существенно изменяться.

В деятельности субъектов управления с законностью тесно связано понятие «дисциплина», поэтому во многих нормативных правовых актах, касающихся этой деятельности, они употребляются рядом.

Дисциплина – это определенный порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям конкретной организации. Выполняя свои служебные обязанности, государственный служащий, например, должен действовать на основе требований законности. Сущность дисциплины заключается в исполнении не только обязанностей и требований, которые содержатся в установленных нормах и правилах, но и индивидуальных управленческих актов (решений). Поэтому в этом аспекте категория дисциплины шире законности. Тем не менее эти два понятия тесно взаимосвязаны. Выполняя свои служебные обязанности, сотрудник должен действовать на основе требования законности. Меры, обеспечивающие соблюдение законности, способствуют и укреплению дисциплины и наоборот.

Институт дисциплины включает в себя различные ее виды: государственную и общественную. Также дисциплина может быть трудовой, воинской, служебной. Все виды дисциплины взаимодействуют между собой, взаимно дополняют друг друга.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей.

Одним из видов государственной дисциплины является служебная дисциплина. Например, в ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”» закреплена следующая дефиниция: служебная дисциплина – соблюдение сотрудником установленных законодательством РФ, Присягой сотрудника уголовноисполнительной системы, дисциплинарным уставом уголовно-исполнительной системы, правилами внутреннего служебного распорядка учреждения или органа уголовно-исполнительной системы, должностной инструкцией, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы, приказами и распоряжениями прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) порядка и правил исполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав. Служебная дисциплина основывается прежде всего на дисциплине и самодисциплине, позитивной ответственности сотрудника, что вырабатывается личной убежденностью в необходимости соблюдения законов и иных подзаконных актов.

Отличительные особенности служебной дисциплины и законности состоят в следующем:

1. Объем нормативной основы дисциплины и законности не совпадает.

Законность опирается на правовые акты общего характера (правовые нормы), дисциплина же, кроме того, и на конкретные распоряжения, т. е. индивидуальные акты, и на локальные нормативные акты, в том числе и конкретные распоряжения руководителя.

Кроме того, если круг требований законности определен и ограничен нормами права, то требования дисциплины могут включать и требования морали, правил общежития, элементы общественного и профессионального долга.

2. В отличие от законности дисциплина требует исполнения не только нормативных правовых актов, но и индивидуальных предписаний, технических норм и правил, не имеющих правового характера. В то же время законность предполагает соблюдение, к примеру, всеми сотрудниками не только правовых норм в сфере дисциплины, но и норм гражданского, семейного, административного законодательства.

3. Формы и мера ответственности за нарушение предписаний законности и требований дисциплины различны. И различия здесь не столько в мере (строгости) наказания, сколько в характере и видах ответственности. Нарушение законов сопряжено с административной, гражданско-правовой и уголовной ответственностью. А за нарушение требований дисциплины наступает дисциплинарная ответственность.

Несомненно, законность и дисциплина представляют важнейшую социальную ценность в управленческих отношениях, где они объективно необходимы. При этом обеспечение дисциплины будет способствовать правильному и точному исполнению законов, правомерному поведению субъектов управленческой деятельности.

Понятие и виды контроля в деятельности органов исполнительной власти

Под контролем как основным способом обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти понимается система наблюдения и проверки деятельности соответствующего объекта, направленная на своевременное выявление отклонений от заданных параметров его функционирования с последующей корректировкой хода его деятельности и устранения выявленных недостатков.

Контроль носит многофункциональный характер, поэтому в юридической литературе выделяются различные подходы к пониманию его сущности. Его считают функцией управления, стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей организации. Контроль является весьма специфической функцией государственного управления.

Контроль, являясь одним из юридических средств обеспечения законности, осуществляется всеми органами исполнительной власти в ходе повседневного выполнения своих задач и функций. Он носит название государственного, поскольку реализуется от имени государства с использованием соответствующих государственно-властных полномочий.

Сущность государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

Контроль базируется на следующих принципах:

• систематичности (регулярность проведения, исключающая дублирование и обеспечивающая учет и преемственность результатов предыдущих проверок);
• объективности (получение достоверной информации о фактическом состоянии дел);
• гласности (возможность оглашения результатов проверки и внедрение положительного опыта);
• всеобщности (охват всех органов и каждого работника независимо от результатов работы и занимаемого положения);
• действенности (реальная отдача от проводимой проверки для устранения недостатков).

Контроль в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, он осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения функций и поставленных перед ними задач.

Государственный контроль – многогранное явление. Он реализуется различными органами государства и может быть классифицирован по различным основаниям.

По форме проведения контрольных мероприятий выделяют:

• непосредственное наблюдение за деятельностью проверяемого объекта (например, ревизия финансово-хозяйственной деятельности, инспектирование и пр.);
• изучение документационных материалов, характеризующих работу подконтрольного (публикации в средствах массовой информации, жалобы граждан);
• заслушивание исполнителей руководителем (отчетов, информации и сообщений).

Кроме того, активно используются экспертизы, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, лицензирование, сертификация, выдача разрешений и т. п.

В зависимости от объема обследуемой деятельности государственный контроль подразделяется на:

• общий (охватывает всю деятельность подконтрольного объекта);
• специальный (осуществляется по какому-либо одному направлению деятельности или конкретному вопросу).

По подведомственности объекта субъекту контроля выделяют:

• внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый органом, не входящим в систему проверяемого ведомства;
• внутренний (отраслевой) контроль, осуществляемый собственными силами министерства и иного ведомств.

В зависимости от стадии управленческого цикла, на которой проводится контроль, можно выделить:

• предварительный контроль (основное назначение которого в профилактике и предупреждении нарушений до начала осуществления деятельности);
• текущий контроль (осуществляемый в ходе повседневной деятельности подконтрольного объекта);
• последующий контроль (состоящий в проверке реального исполнения конкретного предписания субъекта).

В зависимости от субъекта государственного контроля, объема и характера его полномочий выделяется:

• контроль со стороны Президента РФ;
• контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами;
• контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;
• контроль со стороны органов судебной власти;
• контроль со стороны специально-создаваемых государственных органов и лиц, занимающих государственные должности РФ (Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей).

Президент РФ реализует контрольные полномочия лично. Например, заслушивает отчеты членов Правительства РФ, отменяет правовые акты Правительства в случае их противоречия Конституции и федеральным законам либо осуществляет их через специально создаваемые структуры, среди которых особое место занимает Контрольное управление, являющееся подразделением его Администрации. Его правовой статус определен в Положении о Контрольном управлении Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.

Основными задачами Управления являются:

• контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
• контроль реализации общенациональных проектов;
• контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
• контроль реализации ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;
• информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Итоги проводимых подразделениями Контрольного управления проверок оформляются в виде информационных и аналитических материалов и представляются Президенту РФ и руководителям проверяемых органов.

Контрольные полномочия глав субъектов РФ включают обнародование законов путем их подписания и опубликования либо отклонение законов, принятых законодательным (представительным) органом субъекта РФ, формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и принятие решения о прекращении его полномочий, право инициирования удаления главы муниципального образования в отставкуи др.

Контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами, представляет собой деятельность Федерального Собрания РФ и представительных (законодательных) органов субъектов Федерации, регламентированную Конституцией РФ, конституциями республик и уставами субъектов РФ.

Так, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, согласно ст. 102 Конституции РФ утверждает указы Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения, решает вопрос об отрешении Президента РФ от занимаемой должности, контролирует утверждение указов об использовании Вооруженных Сил за пределами территории РФ.

Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ включают в себя выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, дачу согласия на назначение Председателя Правительства РФ, ежегодный отчет Председателя Правительства о результатах деятельности, участие в назначении Уполномоченного по правам человека в РФ, председателя Центрального банка РФ, решение вопроса о доверии Правительству РФ, депутатский запрос в адрес должностных лиц органов исполнительной власти и инициирование депутатского расследования.

Контрольные функции Федерального Собрания РФ также проявляются в деятельности, осуществляемой Счетной палатой. Ее статус определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

В субъектах РФ к формам контрольной деятельности законодательных (представительных) органов следует отнести заслушивание ежегодных докладов глав администраций об исполнении бюджета и о положении дел в субъекте РФ с последующим утверждением его представительным органом, рассмотрение программ экономического, социального и культурного развития субъекта Федерации, утверждение в должности отдельных руководителей администрации.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, представляет собой специфическую форму деятельности соответствующих структур исполнительной власти, связанную с всесторонней проверкой функционирования подконтрольных объектов и возможностью оперативного вмешательства для нейтрализации и устранения выявленных нарушений.

Наиболее весомыми контрольными полномочиями со стороны органов исполнительной власти обладает Правительство РФ, осуществляющее комплекс мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него в соответствии с федеральным законодательством.

Как орган общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями прежде всего в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В этих целях Правительство осуществляет систематический контроль за ходом реализации нормативных правовых актов и принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим внешний (надведомственный) контроль, относятся федеральные службы, например: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба и др.

Внутренний (отраслевой, внутриведомственный) контроль и координацию деятельности осуществляют федеральные министерства в отношении находящихся в их подчинении федеральных служб и федеральных агентств.

Содержанием контрольных функций внутриведомственного характера является систематическая проверка работы подконтрольного органа в целом либо одной из сторон (направлений) его деятельности. В свою очередь, руководители организаций обязаны осуществлять контроль деятельности подчиненных структурных подразделений и должностных лиц.

Контроль органов судебной власти представляет собой один из важнейших способов обеспечения законности в государственном управлении, реализуемый в деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Правовой основой деятельности судов в РФ является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

В РФ действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ. Контрольные полномочия судов напрямую вытекают из характера выполняемых всеми звеньями судебной системы функций и направлены на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также являются гарантией осуществления законодательной и исполнительной власти.

Так, судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется в следующих случаях:

• при рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
• при рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
• при рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях;
• при проверке законности нормативных правовых актов;
• при рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений;
• при рассмотрении уголовных дел;
• при рассмотрении жалоб юридических лиц и др.

По результатам рассмотрения дела суд вправе отменить полностью или частично решение органа исполнительной власти, а также внести частное определение в адрес руководителя органа исполнительной власти об устранении причин и условий, способствующих нарушению закона.

Административный надзор органов исполнительной власти

Административный надзор по сравнению с другими видами надзора является наиболее объемным и разнообразным. Определение сущности административного надзора является сложнейшей проблемой административно-правовой науки, над разрешением которой работают известные ученые в области административного права многие десятилетия. Традиционным в теоретическом плане является рассмотрение вопроса соотношения таких понятий, как контроль и надзор. Многообразие форм, видов, направлений контрольнонадзорной деятельности в некоторых случаях приводит к смешению этих родственных понятий. Также в науке существует две основные точки зрения по поводу соотношения контроля и надзора. Первая из них фактически отождествляет эти два понятия, а вторая, наоборот, считает их отличными.

Действующее законодательство также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»3функции по контролю и надзору не разграничиваются.

В КоАП РФ термины «контроль» и «надзор» также употребляются как равнозначные. Например, в ч. 3 ст. 1.3.1 устанавливается, что «в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля».

Существенное различие между административным контролем и надзором заключается в объеме соответствующей компетенции, в глубине проникновения в деятельность подконтрольного объекта. Надзор – это суженный контроль. При осуществлении надзора оценка деятельности объекта осуществляется только с точки зрения законности, но не целесообразности, и поэтому вмешательство в эту деятельность не допускается.

Надзор представляет собой самостоятельный, отличный от контроля, организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере административно-правового регулирования, который определяет его как особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарноэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т. д.), т. е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило, без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Таким образом, административный надзор – это одна из форм деятельности органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц по обеспечению законности без вмешательства во внутреннюю работу поднадзорных субъектов.

Административный надзор обладает рядом особенностей, среди которых можно выделить следующие:

• осуществляется во внесудебном порядке;
• в ходе надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными актами;
• предметом административного надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов с точки зрения ее соответствия специальным общеобязательным правилам без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов;
• осуществляется в отношении не только государственных и негосударственных организаций, но и граждан;
• его субъекты применяют к поднадзорным объектам широкий арсенал средств административного принуждения (административное предупреждение, административное пресечение, административное наказание);
• для реализации его задач создаются специализированные органы или наделяются дополнительными полномочиями постоянно действующие органы власти.

Виды административного надзора.

1. В зависимости от специфики форм и способов осуществления:

– общий – наблюдение органов исполнительной власти, наделенных надзорными полномочиями, за точным исполнением всеми гражданами и должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями законов и подзаконных нормативных правовых актов;

– специальный – наблюдение органов исполнительной власти, наделенных надзорными полномочиями, за определенными категориями граждан (например, гражданами, имеющими гражданское оружие, иностранными гражданами, освобожденными из мест лишения свободы), а также за отдельными объектами, например, подпадающими под действие разрешительной системы: взрывчатыми веществами, наркотическими средствами и др.

2. По кругу субъектов:

• в отношении неопределенного круга субъектов (все граждане РФ, иностранные граждане);
• в отношении определенного круга лиц (иностранные граждане и лица без гражданства, водители транспортных средств, охотники, лица, освобожденные из мест лишения свободы и др.).

3. В зависимости от объекта выделяют надзор:

• за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил (санитарный надзор);
• за соблюдением ветеринарных правил (ветеринарный надзор);
• за оборотом оружия и боеприпасов;
• за соблюдением правил охраны окружающей природной среды (экологический надзор);
• за соблюдением таможенных правил (таможенный надзор)
• пожарный надзор и др.

Прокурорский надзор в сфере деятельности органов исполнительной власти

Надзорная деятельность органов прокуратуры РФ является частью государственной контрольной деятельности. Главной задачей прокуратуры является незамедлительное реагирование на нарушения законности в целях их устранения и предупреждения новых возможных нарушений.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в предмет надзора прокуратуры в сфере деятельности органов исполнительной власти входит:

• надзор за исполнением законов органами государственного управления и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственного управления и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии КоАП РФ.

В процессе осуществления своих функций прокурор вправе:

• беспрепятственно входить на территории и в помещения органов и иных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Кроме того, прокурор по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Основными формами реагирования прокурора на нарушения законности при осуществлении возложенных на него функций являются:

1. Протест прокурора, который может быть внесен на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ – на ближайшем заседании.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

2. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

3. Постановление. Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

4. С целью предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор вносит предостережение о недопустимости нарушения закона. Предостережение вносится в письменной форме.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти

Конституционный принцип участия граждан РФ в управлении делами государства предполагает, в частности, и осуществление общественного контроля за деятельностью органов государства. Наличие данной формы контроля свидетельствует и о наличии гражданского общества, без которого, как известно, невозможно существование самого правового государства.

Основы общественного контроля закреплены Федеральным законом от 21 июля 2014 г.

Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, а также в таких формах, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания.

Граждане РФ вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля.

Субъектами общественного контроля являются:

1. Общественная палата РФ.
2. Общественные палаты субъектов РФ.
3. Общественные палаты (советы) муниципальных образований.
4. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля.

Институт Общественной палаты РФ был введен Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации». Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Таким образом, с одной стороны, Палата наделена полномочиями осуществления общественного контроля, а с другой – возможностью институтов гражданского общества оказывать легальное влияние на органы государственной власти, местного самоуправления посредством убеждения с целью принятия последними нормативных правовых подзаконных актов либо решений, позволяющих реализовывать и защищать интересы гражданского общества.

Сферы общественного контроля, к которому могут быть привлечены общественные инспекции, практика определяет довольно широко. Так, например, в настоящее время сформированы и действуют общественные охотничьи и лесные инспекции, внештатные общественные инспекторы Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России. Основной их задачей является оказание содействия должностным лицам государственной инспекции в осуществлении их функций.

Одной из форм общественного контроля является реализация конституционного права на обращение в органы государственной власти.

Общий порядок обращения закреплен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».