Государственное управление как объект административно-правового регулирования

Социальное управление: понятие и основные категории

Термин «управление» имеет много значений. Это обусловлено тем, что процессы управления происходят в технических средствах, создаваемых человеком, в живых организмах, в общественной жизни. В самом общем смысле его можно определить как целенаправленное воздействие по упорядочению функционирования различных систем (биологических, технических, социальных), т. е. по переводу их из одного состояния в другое. Такое воздействие предполагает, что его кто-то осуществляет и в отношении кого-то, при этом между ними возникают определенные связи. Этому свойству управления соответствует такое понятие, как система управления.

Под системой управления понимается организованное множество взаимосвязанных элементов, образующих целостное единство, т. е. выполняющих определенные функции. Основными элементами системы являются субъект управления, объект управления, каналы прямых и обратных связей.

В кибернетическом плане весь процесс управления представляет собой обмен информацией. По каналам прямой связи информация поступает от субъекта управления к объекту. По существу, это команды управления (указания, распоряжения), с помощью которых обеспечивается воздействие на все компоненты системы. По каналам обратной связи информация о результатах выполнения команд управления поступает от объекта управления к субъекту. Таким образом, управление характеризуется следующими признаками:

1. Оно всегда присуще целостным системам.
2. Проявляется в целенаправленном воздействии на систему, в результате которого достигается упорядоченность системы, ее развитие.
3. Реализуется посредством информационных связей между двумя внутренними элементами любой системы: субъектом и объектом управления.
4. Циркуляция информационных сигналов осуществляется по каналам прямых и обратных связей.
5. Предполагает определенную иерархию (подчиненность), в рамках которой субъект формирует цели и задачи развития всей системы и подчиняет им объект.

Одним из наиболее сложных видов управляющего воздействия является социальное управление, которое характерно для всех систем, функционирующих в обществе. Его суть состоит в том, что одни группы людей (индивиды) оказывают управляющее воздействие на другие группы (индивидов) с целью организации их совместной деятельности.

К. Маркс, анализируя систему общественного производства, отмечал, что всякий непосредственно общественный или совместный труд нуждается в большей или меньшей степени управления, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами. В подтверждение данного тезиса он приводил такой пример: «…отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».

Социальное управление как особый тип управления обладает рядом особенностей:

1. Для социального управления характерно, что в качестве и субъекта и объекта управления выступают люди (отдельные индивиды или коллективы).

При этом субъект управления воздействует через волю и сознание людей.

2. Социальное управление осуществляется путем воздействия на волю людей.

Воля – способность к выбору деятельности и внутренним усилиям, необходимым для ее осуществления. Совместная деятельность предполагает единство, упорядоченность деятельности. Это происходит в результате приоритета воли управляющего субъекта над волей управляемых, т. е.благодаря определенному подчинению. Тем самым достигается единообразие субъективных проявлений, осуществляется координация индивидуальной деятельности.

3. Социальное управление носит сознательный характер, так как в общественной жизни ничто не делается без сознательного намерения, без желания достичь желаемого результата. Управление людьми осуществляется путем воздействия на сознание людей исходя из определенной цели и программы ее достижения, которая при этом может быть использована. Так, субъект управления, чтобы обеспечить достижение поставленной цели, нередко использует меры принудительного воздействия, пытаясь таким образом оказать влияние на сознание управляемых лиц, добиться от них нужного поведения. Следовательно, сознательный характер является одним из признаков управления. При этом необходимо учитывать индивидуальные особенности управляемых субъектов: черты характера, уровень интеллектуального развития, жизненный опыт и др.

4. Для социального управления характерно наличие иерархичности, т. е. подчиненности объекта управления субъекту. При этом возможно определенное соединение субъектов и объектов управления. Так, например, Министерство науки и высшего образования России выступает в качестве объекта управления по отношению к Правительству РФ. В то же время оно является субъектом управления по отношению к образовательным учреждениям высшего образования, в частности к Пермскому государственному университету.

Таким образом, социальное управление представляет собой сознательное волевое воздействие на управляемую систему с целью организации или регулирования ее деятельности и придания ей новых определенных качеств.

Система социального управления состоит из ряда достаточно четко выраженных подсистем, что позволяет говорить о его видах. Одним из главных критериев, используя который можно рассматривать вопрос о видах социального управления, является субъект управления. Именно он реализует функции управления в различных сферах общественной жизни применительно к тем или иным объектам. В связи с этим можно выделить государственное и негосударственное управление.

Государственное управление в широком аспекте осуществляется органами государства, а также иными государственными структурами по уполномочию государства. Негосударственное включает муниципальное управление, партийное руководство, управление, осуществляемое общественными и религиозными объединениями, управленческую деятельность частных предприятий и учреждений и др.

Государственное управление: понятие, признаки и структура

Государственное управление является особым видом социального управления. Ему свойственны все черты, которые характерны для социального управления в целом. При этом оно имеет и свои особенности. Прежде всего следует отметить, что существует два подхода к определению содержания государственного управления.

Государственное управление в широком аспекте рассматривается как деятельность всех органов государства и иных субъектов публичной власти, направленная на организацию отношений, возникающих в обществе. В этом смысле к государственному управлению относится деятельность органов представительной (законодательной) и исполнительной власти: суда, прокуратуры, органов власти субъектов РФ, местных администраций и др. Все они, используя присущие им формы и методы, оказывают организующее воздействие на отношения, которые складываются между людьми, хозяйствующими организациями, общественными объединениями и др. Так, представительные органы (Федеральное собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ) устанавливают общеобязательные правила, которые направлены на организацию общественных отношений субъектов права. Органы исполнительной власти призваны обеспечить их реализацию путем дачи конкретных предписаний участникам совместной деятельности. Суды влияют на отношения между различными субъектами в процессе рассмотрения споров, возникающих между ними. Органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы все физические и юридические лица действовали строго в рамках законов. При этом деятельность названных органов регламентирована нормами различных отраслей права: конституционного, административного, уголовного и др. Рассматриваемый подход к пониманию государственного управления используется в теории государства и права, политологии, экономике и иных отраслях науки.

В узком аспекте государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на организацию исполнения законов и заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами (хозяйствующими, социальными) и людьми, что выражается в издании обязательных для них подзаконных актов. Такую трактовку используют прежде всего в науке административного права. Вне такого понимания остается деятельность органов представительной (законодательной) и судебной власти, прокуратуры, иных органов государства (Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.).

Государственное управление, рассматриваемое в узком аспекте, обладает рядом признаков:

1. Государственное управление характеризуется всеобщностью. Это означает, что оно реализуется во всех сферах деятельности государства (экономической, социальной, политической), т. е. везде, где возникает необходимость исполнения законов. Другими словами, государственное управление представляет собой средство практического осуществления задач и функций государства.

Всеобщий характер государственного управления проявляется независимо от масштаба его осуществления, т. е. как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований. Всеобщий характер способствует объединению в единую систему всех отраслей и сфер управления, всех его звеньев.

2. Государственное управление представляет собой вид деятельности по исполнению законов и иных нормативных правовых актов. Оно занимает подчиненное положение по отношению к законодательной власти, так как осуществляется на основе нормативных актов, принимаемых органами законодательной власти, и как бы продолжает ее, претворяя в жизнь предписания законов. Исполнительный характер государственного управления выражает природу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.

3. Государственное управление имеет юридически властный, распорядительный характер. Управление – это деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту, поэтому управленческие отношения всегда основаны на власти и подчинении, т. е. являются субординационными.

Властность предопределяется и тем, что управление осуществляется от имени государства, поскольку именно оно и определяет его направленность.

Исполнение законов невозможно без наличия полномочий распорядительного характера, Поэтому государство наделяет субъекты управления определенным объемом распорядительных полномочий. Это проявляется через право органов управления издавать юридические акты (акты управления), которые содержат обязательные предписания (нормативные, индивидуальные). Для того чтобы обеспечить их исполнение, органы государственного управления наделяются также правом применения мер принуждения.

4. Государственное управление осуществляется специальными субъектами. Таковыми являются федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства), а также органы исполнительной власти субъектов федерации. Например, в Пермском крае к ним относятся Правительство Пермского края, краевые министерства, инспекции и агентства.

В соответствии с Конституцией РФ значительными полномочиями в сфере исполнительной власти обладает Президент. Поэтому он и его администрация также реализуют определенные полномочия в сфере государственного управления.

В связи с необходимостью оперативного управления отдельными отраслями экономики государство наделяет полномочиями исполнительнораспорядительного характера некоторые государственные структуры, не относящиеся к системе государственных органов, в частности Центральный Банк России, государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос» и др.

Действующее законодательство предусматривает, что субъекты РФ имеют право передавать некоторые вопросы, отнесенные к их компетенции, муниципальным образованиям. Исходя из этого, органам местного самоуправления могут быть переданы соответствующие полномочия в сфере государственного управления.

5. Государственное управление носит подзаконный характер, так как закон определяет его направленность, средства достижения поставленных целей и задач. Оно осуществляется на основе закона. Содержанием деятельности многих субъектов государственного управления является исполнение законов (федеральных, региональных) путем применения общих норм к ситуациям, возникающим в различных отраслях общественной жизни. Поэтому органы исполнительной власти могут осуществлять только те полномочия, которые законом отнесены к их компетенции.

6. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т. е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества, возникают отношения между конкретными людьми, социальными коллективами по поводу использования ими материальных и иных ресурсов. Организационная сущность государственного управления состоит, следовательно, в том, что с его помощью достигается регулирование и координация совместной деятельности людей с целью реализации ими законов и их нормативных правовых актов. Таким образом, органы управления обеспечивают практическое осуществление государственных функций в порученной им другими субъектами сфере деятельности.

7. Государственное управление – это непрерывная, постоянная, планомерная деятельность, которая выражается в разработке программ управления (управленческих решений), оперативном регулировании текущих управленческих связей, в проверке их исполнения и контроле (надзоре) за функционированием системы управления и всех ее элементов. Этому признаку соответствует понятие цикл управления, который включает три основных этапа (стадии): подготовка и принятие решения, организация его исполнения, контроль за исполнением решения.

8. В процессе государственного управления требования закона реализуются в различных формах. Наряду с правоприменением, которое состоит в даче прямых юридических предписаний, субъекты управления осуществляют правотворчество, т. е. разрабатывают и утверждают юридически обязательные правила, конкретизируя требования законов. Значительное место в деятельности органов исполнительной власти занимает реализация полномочий юрисдикционного характера, связанных с разрешением правовых конфликтов в сфере управления и применением мер административного (внесудебного) принуждения.

Таким образом, государственное управление – это юридически властная деятельность особой группы органов государства, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов.

В систему государственного управления входят области, отрасли и сферы. Область государственного управления – это совокупность отраслей управления, объединенных единством основного назначения (управление экономикой, управление социальной деятельностью, управление административнополитической деятельностью).

Отрасль управления представляет собой совокупность органов управления, объединенных общностью профиля объектов и их конкретного назначения (управление промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, образованием, здравоохранением, культурой, обороной, внутренними делами и др.).

Сфера государственного управления – комплекс организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (планирование, статистическая отчетность, сертификация и др.).

Государственное управление находит свое выражение в реализации определенных функций. Функция управления – это конкретное направление управляющего воздействия субъекта управления на объект. Именно функции определяют содержание и характер деятельности органов управления, формы и методы их воздействия на конкретные объекты управления. Выделяют основные (общие), обеспечивающие и специальные функции.

К основным функциям относятся: прогнозирование, планирование, учет, контроль, организация, регулирование и др.

Прогнозирование – это научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта управления в будущем, например: об изменениях во внешней среде и соответствующей этому трансформации задач и действий данной организации, а также о внутренних изменениях самой организации. Как функция государственного управления прогнозирование представляет собой разработку научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, о перспективах развития отдельных отраслей управления.

Планирование представляет собой процесс выработки целей данной системы и решений, необходимых для их достижения. Планирование выражается в разработке основных показателей социально-экономического развития, федеральных и региональных программ, временных и количественных показателей их реализации. Так, например, Президентская программа подготовки управленческих кадров 2018–2019 гг. определяла направления и сроки обучения руководителей для органов государства.

Организация – это разработка и проведение конкретных мероприятий по выполнению принятого управленческого решения; она представляет собой подбор исполнителей, их обучение, материально-техническое и финансовое обеспечение. Организация предполагает также упорядочение структуры государственного органа, штатов, процессов управления и др.

Контроль и учет тесно связаны между собой. Учет позволяет определить количественные изменения материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов, используемых в процессе исполнения управленческих решений.

Контроль представляет собой сопоставление фактических промежуточных и конечных результатов с планируемыми показателями. Информация, полученная в результате контроля, помогает принять необходимые меры по совершенствованию механизма реализации управленческого решения. Контроль в государственном управлении осуществляется как органами исполнительной власти, так и представительными, судебными органами. Определенными контрольными полномочиями в этой сфере обладает Счетная палата РФ.

Регулирование – это установление общеобязательных правил, требований и процедур для участников управленческой деятельности по выполнению стоящих перед ними задач. Посредством регулирования органы государственного управления устанавливают порядок лицензирования отдельных видов деятельности, сертификации произведенной продукции, регистрации отдельных объектов, проведения контрольных и надзорных проверок и т. п.

К числу обеспечивающих функций управления относятся такие, как кадровая, информационного обеспечения, финансирования, материально-технического обеспечения делопроизводства и др.

Общие, специальные и обеспечивающие функции существуют во взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной функции, недобросовестное ее выполнение негативно отражаются на всей системе функций и на результатах управления.

Управляющее воздействие органов исполнительной власти может быть направлено как на объекты внешней среды, так и на организацию деятельности самого органа. Соответственно, выделяют два вида государственного управления: внешнее и внутреннее.

Внешнее управление имеет приоритетное значение, так как связано с реализацией внешних полномочий. Оно направлено на объекты (предприятия, учреждения, физических лиц), которые не входят в систему органа исполнительной власти и не состоят с ним в отношениях прямого, непосредственного соподчинения. Так, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки проводит лицензирование и аккредитацию вузов независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Внутреннее государственное управление осуществляется в целях повышения слаженности, эффективности функционирования самого органа исполнительной власти; в качестве объектов управления в этом случае выступают структурные подразделения и сотрудники, непосредственно подчиненные руководителю органа (субъекта управления). Примером такого управления является, в частности, утверждение руководителем Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки регламента (распорядка) служебного времени.

В литературе в качестве самостоятельного вида выделяют также внутриорганизационное государственное управление, которое состоит в осуществлении исполнительно-распорядительных функций органами законодательной власти, судами, прокуратурой и другими органами государства, не относящимися к органам исполнительной власти. По нашему мнению, такой подход ничем не обоснован, поскольку по своим содержанию и направленности внутриорганизационное управление ничем не отличается от внутреннего государственного управления и может рассматриваться как его часть.

Принципы государственного управления

Реализация задач, стоящих перед государственным управлением, предполагает его осуществление на основе ряда принципов, определяющих природу данного вида деятельности. Под принципами государственного управления понимаются закрепленные в нормах права основные, исходные положения (идеи), отражающие его особенности и назначение. Содержание принципов не только выражает сущность государственного управления, но и оказывает влияние на формирование системы органов управления, выбор форм и методов осуществления ими управленческих функций.

В системе государственного управления выделяют, как правило, общие и организационные принципы. Общие выражают теоретическую основу управленческой деятельности. К их числу можно отнести законность, федерализм, сочетание централизации и демократизма, плановость.

Организационные принципы характеризуют связи между различными звеньями системы государственного управления, определяют основы построения аппарата управления. Данную группу составляют отраслевой и территориальный принципы, сочетание коллегиальности и единоначалия, гласность и др.

Принцип законности в управлении означает точное и единообразное исполнение законов, принятие управленческих решений, отнесенных законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и определенной процессуальной форме. Ни один государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может самостоятельно изменять, расширять или сужать объем закрепленных за ним полномочий. Важными способами обеспечения данного принципа являются государственный и судебный контроль, прокурорский надзор, а также обжалование действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.

Принцип федерализма вытекает из федеративного устройства РФ. Статья 71 Конституции РФ закрепляет перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению России. В ст. 72 перечислены вопросы, отнесенные к совместному ведению России и ее субъектов. Это предопределяет наличие двух уровней органов государственного управления: федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Конституционное разграничение полномочий между федеральным центром и регионами лежит в основе определения компетенции названных органов. Так, Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрены исключительные полномочия Министерства просвещения России, полномочия, которые министерство может передать соответствующим органам исполнительной власти субъектов федерации, а также полномочия, отнесенные к компетенции собственно региональных органов исполнительной власти. При этом как федеральные органы, так и органы исполнительной власти регионов обязаны взаимно соблюдать и исполнять федеральные и региональные нормативные акты управления.

Принцип сочетания централизации и демократизации в управлении предполагает закрепление единства системы исполнительной власти, повышение ее эффективности. Именно поэтому в начале 2000-х гг. в России были созданы федеральные округа во главе с полномочным представителем Президента РФ, который призван обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа.

Проявлением рассматриваемого принципа является и создание федеральными органами исполнительной власти территориальных органов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Это позволяет обеспечить единообразное осуществление полномочий, отнесенных к ведению РФ, на всей территории государства. Подконтрольность и подотчетность нижестоящих органов исполнительной власти вышестоящим гарантирует исполнение нормативных правовых актов, изданных федеральными органами, их структурными подразделениями на местах.

Демократизация в государственном управлении выражается в разграничении на основе Конституции РФ полномочий между федеральными и региональными органами, а также в передаче части полномочий в сфере государственного управления от органов государства органам местного самоуправления. Одним из проявлений демократизации государственного управления является участие граждан в деятельности органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 2014 г. «Об основах общественного контроля» при органах исполнительной власти создаются общественные советы, в состав которых входят представители гражданского общества. Целью советов является выявление и анализ проблем, возникающих в той или иной отрасли управления, а также внесение предложений по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти.

Действующее законодательство предусматривает и иные формы участия граждан в государственном управлении, например, путем общественного обсуждения проектов решений, принимаемых органами исполнительной власти, по наиболее значимым вопросам.

Принцип плановости обусловлен самой природой управления, которое представляет собой постановку целей, разработку программ их достижения.

Планомерное развитие государственного управления в целом и управления отдельными отраслями является необходимым условием функционирования всего государственного аппарата. Планы, определяющие порядок решения вопросов экономического, социального и иного характера, после утверждения соответствующими органами государства облекаются в правовую форму и становятся юридически обязательными. Принцип плановости практически проявляется в том, что вся текущая и перспективная деятельность основывается на планах.

Отраслевой принцип управления характеризуется тем, что отдельные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление в отношении конкретной однородной группы предприятий и учреждений, обеспечивая реализацию всех или большинства основных и вспомогательных (ресурсных) функций управления. Данный принцип лежит в основе построения многих федеральных и региональных органов исполнительной власти. К их числу можно отнести Министерство просвещения РФ, Министерство сельского хозяйства Пермского края и др.

Территориальный принцип предполагает комплексное решение задач управления в отношении объектов, расположенных на определенной территории. Так, для обеспечения управления федеральным имуществом (собственностью), находящимся на территории субъектов РФ, создано федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которое имеет свои территориальные управления во всех республиках, краях, областях, входящих в состав РФ. Названный принцип лежит также в основе управления отдельными территориями нашего государства. Министерство РФ по развитию Дальнего

Востока призвано обеспечить координацию деятельности по реализации государственных программ на территории Дальневосточного федерального округа, а также функций по созданию и развитию территорий опережающего развития.

Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия используется для того, чтобы обеспечить персональную ответственность каждого руководителя за организацию и функционирование конкретного государственного органа. В связи с этим руководитель наделяется контрольными полномочиями и полномочиями по применению мер дисциплинарного принуждения. Коллегиальность является одним из средств противодействия субъективизму в решении основных вопросов, отнесенных к компетенции конкретного органа. Кроме того, коллективное обсуждение подведомственных вопросов способствует принятию наиболее обоснованных управленческих решений. Проявлением коллегиальности является создание в федеральных органах исполнительной власти специальных органов (коллегий). Коллегиальным органом является также Правительство РФ, которое принимает решения по основным направлениям своей деятельности исключительно на заседаниях Правительства большинством голосов при наличии соответствующего кворума.

Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает организационное подчинение конкретного органа исполнительной власти субъекта РФ вышестоящему органу специальной компетенции (министерству) и региональному органу общей компетенции. Этот принцип имеет место там, где есть децентрализация исполнительных функций, где нужен учет местных особенностей при решении вопросов социально-экономического характера. Так, Министерство сельского хозяйства Пермского края по вопросам совместного ведения подконтрольно Минсельхозу России, а по иным вопросам управления данной отраслью – Правительству Пермского края. В первом случае речь идет о вертикальном подчинении, во втором – о горизонтальном.

Принцип гласности в управлении предполагает объективное и всестороннее информирование управляемых о внутренней и внешней политике государства. Это достигается путем опубликования официальных документов, аналитических обзоров, статистических данных, характеризующих деятельность органов государственного управления.

На обеспечение реализации принципа гласности направлена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г.