Административно-юрисдикционный процесс

Сущность административно-юрисдикционного процесса

Понятие административно-юрисдикционного процесса необходимо формулировать исходя из термина «юрисдикция» (лат. jurisdictio) как пределов компетенции, правовой сферы, на которую распространяются полномочия данного государственного органа.

Термин «юрисдикция» имеет много смысловых значений: судопроизводство, ведение суда, подсудность, право производить суд, решать правовые вопросы, пределы компетенции, правовая сфера, на которую распространяются полномочия данного государственного органа и т. д., что породило несколько ее видов, среди которых общая судебная юрисдикция, налоговая юрисдикция, специальная юрисдикция, административная юрисдикция и др.

Следовательно, понятие «административной юрисдикции» непосредственно связывается с административно-юрисдикционным процессом, который представляет собой правоприменительную, правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность, которая осуществляется в нормативно установленном порядке. Юрисдикционную функцию осуществляют органы исполнительной власти, и суды.

Существо административно-юрисдикционного процесса составляют административно-юрисдикционные производства, то есть предусмотренные законодательством процедуры, в ходе которых органы исполнительной власти и суды рассматривают и разрешают административные дела (правовые споры, дела об административных и дисциплинарных правонарушениях, жалобы), то есть осуществляют правовую оценку административного дела с точки зрения, применяют юридические санкции к правонарушителям.

Конкретное индивидуальное дело, порядок его разрешения является предметом (основанием) административно-юрисдикционного производства. Административные индивидуальные дела чрезвычайно разнообразны в силу объективной широты и динамизма самих норм административного права. Поэтому порядок разрешения таких дел не может быть единым, а представляет собой сумму различных форм административных производств.

По характеру разрешаемого индивидуального дела и содержанию регулирующих такие дела административно-процессуальных норм административно-юрисдикционные производства подразделяются на виды. В соответствии с законодательством административные производства могут быть как внесудебные, так и судебные.

В судебном порядке рассматриваются административные дела, в основе которых лежат административно-правовые дела, возникшие в определенных законодательством правоотношениях (в том числе правовых спорах), в которых одна из сторон наделена государственными полномочиями.

В 2015 году в Российской Федерации принят процессуальный кодекс, целиком посвященный регулированию административного судопроизводства по административным делам в судах общей юрисдикции, —

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС). Вместе с тем положения, регламентирующие правила административного судопроизводства также содержатся в КоАП и в АПК.

В соответствии с КАС административные дела, подпадающие под сферу его регулирования, делятся на две группы:

• административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в частности, административные дела об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями и другие;
• административные дела, связанные с осуществлением судебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан и их объединений при реализации публичной властью своих полномочий, в том числе административных дел, в частности, дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии.

КАС не распространяется на порядок осуществления судопроизводства по делам об административных правонарушениях, а также производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 5 ст. 1 КАС).

Административные дела, рассматриваемые в судебном порядке, можно разделить на две группы:

• административные дела, связанные с рассмотрением и разрешением административно-правовых споров;
• административные дела, в рамках которых решается вопрос о применении к лицу мер административного принуждения.

В соответствии с законодательством административное судопроизводство осуществляют: а) суды общей юрисдикции (ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ч. 1 ст. 1 КАС); б) федеральные арбитражные суды (ч. 1 ст. 189 АПК); в) Верховный Суд Российской Федерации, который не входит ни в систему судов общей юрисдикции, ни в систему арбитражных судов и является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции и арбитражным судам (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»).

В системе судов общей юрисдикции административное судопроизводство осуществляют федеральные суды общей юрисдикции, в том числе военные суды, а также суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, к которым относятся мировые судьи.

Полномочия по рассмотрению дел в порядке административного судопроизводства отнесено к компетенции всех федеральных арбитражных судов, в том числе специализированного арбитражного суда — Суда по интеллектуальным правам.

Следовательно, административно-юрисдикционный процесс имеет своим назначением рассмотрение и разрешение административных дел об административных правонарушениях, а также дел, связанных с защитой прав граждан и организаций в административно-правовых и смежных с ними правоотношениях (финансовых, земельных, трудовых, семейных, экологических и других). Его порядок предусмотрен КоАП, КАС и другими законодательными актами Российской Федерации, регулирующими административное производство.

Таким образом, административно-юрисдикционный процесс можно определить как административно-процессуальную деятельности органов исполнительной власти и судов по разрешению административных дел, правовой оценке поведения их участников и применению в случае необходимости мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), в административно-процессуальной форме.

Виды административно-юрисдикционных производств

Как отмечалось выше основными критериями дифференциации административно-юрисдикционных производств на виды являются характер разрешаемого индивидуального дела и содержание регулирующих такие дела административно-процессуальных норм.

Можно выделить следующие основные административно-юрисдикционные производства: а) производство по делам об административных правонарушениях (будет подробно рассмотрено в рамках следующей главы); б) производство по применению дисциплинарных взысканий (дисциплинарное производство); в) производство по жалобам.

Дисциплинарное производство. Его сущность заключается в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взысканий. В отношении государственных служащих речь идет о совершении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, независимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде следующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске.

Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.

До применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также обеспечена возможность личного приема привлекаемого к ответственности руководителем.

Государственный служащий, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности.

При необходимости проводится служебная проверка (расследование) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а при расследовании (проверке) — не позднее одного года со дня его совершения. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служащего; соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка.

Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, совершение которых наказуемо в ином порядке.

Дисциплинарное взыскание налагается прямым начальником в устной (замечание, выговор) или письменной форме. Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В военизированных службах взыскание может быть объявлено перед строем или на совещании.

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Руководитель, применивший взыскание, может снять его досрочно по собственной инициативе, по ходатайству трудового коллектива при условии добросовестного поведения работника. Меры поощрения во время действия взыскания не применяются.

Устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован по команде (административный порядок) или в суд. Для обжалования установлен трехмесячный срок.

Производство по жалобам. Жалобы всегда связаны с мнением лица о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами должностных лиц исполнительных органов.

Для установления правомерности либо необоснованности такого рода акций граждан, а также в интересах защиты их субъективных прав и предусматривается специальное производство. Его предметом является прямо выраженный спор о праве административном.

Конституция РФ предусматривает судебное обжалование решений и действий (или бездействия) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г.).

Существует и административный порядок обжалования этих же действий и решений (Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также нормативные правовые акты Российской Федерации с сфере государственной службы).

Общие правила административного производства по жалобам следующие. Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должностного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разрешения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается обжалование по команде, т. е. через то должностное лицо, чьи действия обжалуются; последний обязан передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями (например, это установлено для военнослужащих). Если жалоба поступила в орган, не компетентный разрешить ее, он обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки разрешения их жалоб (например, жалобы военнослужащих разрешаются в семидневный срок).

Жалоба подлежит проверке, т. е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости в дополнительной проверке ее рассмотрение может быть в порядке исключения продлено до двух месяцев. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы. Решение по жалобе должно быть мотивированным и своевременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, т. е. она не удовлетворена, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Гражданин в случаях, установленных законом, вправе обжаловать действия или решения должностного лица или органа в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя, по общему правилу, влечет за собой отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи действия были признаны в административном или судебном порядке неправомерным.

Контрольные вопросы

1. Понятие и сущность административно-юрисдикционного процесса.
2. Виды административно-юрисдикционных производств.
3. Дисциплинарное производство.
4. Производство по жалобам.