Административное право как наука и  учебная дисциплина

Понятие науки административного права

Наука административного права является юридической наукой.

Она формирует теорию административного права, исследует основные институты его реализации, а также взгляды исследователей. И ее следует рассматривать как систему взглядов и представлений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах реализации исполнительной власти (государственного управления). Она также раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования.

Среди дисциплин, изучающих государство, конституционное право сосредотачивает главное внимание на его устройстве и организации. Наука административного права сосредотачивает свое внимание на административной деятельности государства — государственном управлении, изучая задачи, организацию, формы этой деятельности и те законы, которыми она направляется и регулируется. Ее основы можно обнаружить в работах дореволюционных ученых-административистов1.

Предметом науки административного права являются административно-правовые нормы и правоотношения в государственном управлении, различных его сферах и отраслях. Наука административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования.

При изучении административного права научное познание, прежде всего, направлено на анализ совокупности юридических норм.

Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему административного права.

Наряду с нормами изучаются также административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. В науке административного права дается классификация административных правоотношений по ряду оснований: материальные и процессуальные, вертикальные — горизонтальные и другие. Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права.

Для науки административного права важны и административно-правовые категории. В административном праве к таким знаниям относятся категории типа «исполнительная власть», «органы исполнительной власти», «государственная служба», «государственная должность», «административное принуждение» и другие. Административно-правовые категории создают устойчивость данной науки и сохраняют ее целостность.

Нормативную основу науки административного права составляют

Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов.

Предмет и содержание науки административного права неразрывно связаны с методом ее познания. Метод правовой науки — это система методов познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. На методологическую основу опирается также наука административного права.

Наука административного права использует, прежде всего, специально-юридический и конкретно-исторический методы.

С помощью специально-юридического метода осуществляется изучение норм права и правоотношений. Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ административно-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификацию.

Это — логические приемы исследования. В рамках формально-догматического метода особенно значительна роль классификации и систематизации. При классификации посредством группировки административно-правовых явлений и понятий сопоставляются эти понятия, что помогает составить более полное представление о каждом из них в отдельности и об исследуемом предмете в целом.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления и административно-правовых институтов.

Наука административного права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено административным законодательством России и что представляет собой ее вклад в общий потенциал мировой правовой культуры.

Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Все эти методы имеют общее основание, которое определяется общим свойством того предмета (объекта), который изучается и познается — административного права.

Становление и  развитие науки административного права: от полицейского к административному праву

Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности, — технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей.

Развитие административного права как права государственного управления в России и европейских государствах прошли два этапа: в рамках полицейского права и административного права.

Полицейское право как теория управления возникает на этапе перехода от феодальной раздробленности к монархическому централизованному государству.

Термин этот греческого происхождения от слова, politeia (от polis — город), означавшего городское, государственное устройство. В таком первоначальном смысле термин этот перешел в латинский язык, под формой politia, и в таком значении употреблялся средневековыми ученым. Но с конца XIV века его начали употреблять, сначала во Франции, a затем и в Германии, в несколько ином смысле; под французским термином police, policite и немецким polizei стали понимать совокупность различных элементов общественного порядка, общественное благополучие, a также и правительственную деятельность, направленную на их обеспечение. Он включал всю совокупность дел светского управления — res politicae, в отличие от res ecclesiasticae, дел церковных. Сначала термин «полиция» в этом широком смысле вошел в употребление в официальном языке законодательства и администрации, a затем вошел и в научную литературу, представители которой применили его и к характеристике направления, в течение долгого времени господствовавшего в истории различных государств.

Как самостоятельная сфера научного знания полицейское право появляется в Германии в XVIII веке. Здесь имеются в виду работы Иоганна Генриха фон-Юсти и Иосифа Зонненфельса — двух ученых, признаваемых основателями науки полиции и, полицейского права. Их главная заслуга состоит в том, что они дали более или менее цельную и законченную систему того обширного научного материала, который накапливался, разрабатывался и освещался уже задолго до них. Этот материал дала, прежде всего, сама жизнь, жизнь общества и государства, интересы которых и породили потребность в особой дисциплине для изучения и их научной разработки.

Сочинения Юсти и Зонненфельса оказали большое влияние на современное им общество и были переведены на русский язык. Под их влиянием наука полиции сделалась предметом усиленной разработки среди немецких ученых и вскоре вошла в круг преподавания юридических факультетов. Среди ученых российской науки полицейского права следует назвать С. Е. Десницкого, В. Н. Лешкова, Н. Х. Бунге, В. Ф. Дерюжинского, М. И. Шпилевского, И. Е. Андреевского, А. Я. Антоновича, В. В. Ивановского, И. Т. Тарасова.

В XIX веке стало очевидно, что правительственная опека над различными сторонами народной жизни далеко не приводит к тем благодетельным результатам, на которые привыкли рассчитывать сторонники полицейской регламентации. Коренные недостатки, присущие полицейскому государству вызвали во всех общественных классах стремление к замене его таким государственным строем, который обеспечивал бы всем и каждому гражданскую и политическую свободу и в котором вместо воли одного монарха господствовала бы воля всего народа. Правительства перестали смотреть на полицейскую регламентацию, как на необходимое средство и наилучший путь к достижению общего благополучия; в ней, наоборот, стали видеть источник многих бедствий и преграду к свободному развитию сил и способностей народа.

Под «полицией» стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. В обыденной жизни того времени под словом «полиция» понимали, прежде всего, полицейский персонал, то есть наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность. По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция. Эти проблемы разрабатывались в рамках полицейского права российскими учеными в ХIХ веке и начале ХХ века.

Таким образом, прежний термин «полиция» утратил свое первоначальное значение. Прежде под полицией понимали всю внутреннюю политику государства; но, с течением времени, это понятие стало суживаться, и его начали употреблять не в значении всей деятельности государства в области административного управления, a лишь отдельной его отрасли, связанной с деятельностью специальных органов, обеспечивающих общественную безопасность.

В ХIХ веке в Европе начинается новый этап развития науки о государственном управлении — появляются учение о государственном управлении и административное право.

Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и политическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поставивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов.

В этот период происходит законодательное закрепление основных неотчуждаемых прав личности, установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь общества, обеспечение законности в управлении. Прежней концепции «полицейского государства» пришла на смену концепция «правового государства», в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж. Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.

Другой характерной чертой правового государства является подчинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же представители администрации. Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив).

Эти изменения в жизни общества в значительной степени подготовило почву для появления нового направления в системе административной науки.

Наиболее полно и систематизировано в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815-1890 гг.). Его основные идеи о государственном управлении изложены в 7-томном труде «Учение об управлении» (Stein. Verwaltungslehre. Stuttgart. 1865. 7 vol.), а также в книге Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1876.

На русском языке работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием: «Учение об управлении и праве управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии1.

Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни.

Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности последнего.

Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX начала XX века, таких как А. Д. Градовский, А. И. Елистратов, М. Н. Коркунов, В. В. Сокольский, М. Рейснер, Н. И. Лазаревский и ряд других.

В своем фундаментальном труде «Начала русского государственного права» А. Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права). Он писал, что учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он отмечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.

В. В. Сокольский отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления.

А. И. Елистратов в курсе лекций «Административное право» писал, что законность деятельности государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция — задача издания законов — различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

Таким образом, административная деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляла по мнению юристов XIX начала ХХ века содержание предмета административного права.

Советская наука административного права и  современное административное право России

В советский период получила дальнейшее развитие теория административного права — понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата. Ученые-административисты И. Н. Ананов, И. Л. Бачило, С. Берцинский, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов.

Так, Ц. А. Ямпольская давала определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Можно отметить, что в своем определении Ц. А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.

Г. И. Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы — органы государственного управления.

В работе «Теоретические проблемы государственного управления» А. Е. Лунев, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система этих органов действует в определенной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство).

Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты управления.

В учебнике «Советское административное право», изданном в 1986 году, советское государственное управление рассматривалось как исполнительная и распорядительная деятельность по непосредственной практической организации процессов в обществе. Исполнительной оно является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные для исполнения акты, применять меры государственного принуждения и т. п.

Разрабатывались такие актуальные проблемы административного права как система и статус органов государственного управления, правовые формы и методы государственного управления, акты управления, способы обеспечения законности в государственном управлении. Исследовались также вопросы форм и методов государственного управления (Д. Н. Бахрах, И. А. Галаган, М. И. Еропкин, Л. Л. Попов, Р. Ф. Васильев и др.).

Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса «Советское административное право», в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хозяйства (1982).

В современный период российской государственности вопросы административного права разрабатываются учеными-административистами с позиции новых политической и экономической систем, нового российского законодательства, закрепившего принцип разделения властей.

В учебнике А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого и Ю. М. Козлова «Административное право Российской Федерации» государственное управление рассматривается с точки зрения реализации исполнительной власти в сфере экономики, в социально-культурной и административно-политической сферах. Большой интерес представляет данный авторами теоретический анализ понятия и механизма исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением.

Одной из первых книг по административному праву на новом правовом материале является учебник Д. Н. Бахраха «Административное право», в котором рассматриваются вопросы деятельности органов исполнительной власти, обеспечения законности в государственном управлении, административной ответственности, административного производства и ряд других важных вопросов административного права.

В 1999 г. вышел учебник «Административное право», подготовленный профессорами кафедры административного права Московской государственной юридической академии под редакцией заслуженных деятелей науки Российской Федерации Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова., в котором были рассмотрены как проблемы общей части административного права, так и государственного управления в конкретных сферах государственной деятельности.

Интересным и полезным для каждого изучающего административное право является написанный в 1998 г. Ю. А. Тихомировым «Курс административного права и процесса», который, по существу, объединил в себе свойства монографического исследования и учебника. Помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках административного права, курс содержит обширный дополнительный материал, позволяющий более углубленно изучать предмет. Книга сочетает в себе глубокий теоретический анализ с практическими рекомендациями, исторический подход с современным анализом.

К. С. Бельский рассмотрел государственное управление как явление, непосредственно связанное с осуществлением исполнительной власти. Исходя из этого основополагающего признака определяет государственное управление как основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивал, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль.

В 2007 г. Воронежским государственным университетом был издан учебник «Общее административное право» под редакцией Ю. Н. Старилова. В этом учебнике на высоком теоретическом уровне были рассмотрены основные вопросы истории развития этой отрасли права и теории административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и основные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законодательством правовой статус; органы исполнительной власти; государственные служащие; формы и методы управленческих действий; административный процесс.

В 2008 году в издательстве «Норма» был издан учебник «Административное право России» под редакцией Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной, в котором рассматривались предмет и метод административного права; административно-правовой статус субъектов административного права (российских и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций); формы и методы реализации исполнительной власти; ответственность за совершение административных правонарушений. В учебнике также освещались вопросы организации управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Специальный раздел учебника был посвящен проблемам административно-процессуального права и административному праву зарубежных стран.

Наука административного права в зарубежных государствах

Административное право в современных зарубежных странах — обширная и разветвленная отрасль правовой системы. Для того, чтобы уяснить, что представляет собой административное право зарубежных государств как отрасль права, необходимо понимать, что его предмет обусловлен особенностями правовых систем этих государств (континентальной и англосаксонской).

В общем плане административное право понимается представителями англосаксонской и континентальной систем права как совокупность юридических норм, регламентирующих деятельность административных учреждений. Однако объекты административно-правового регулирования в англосаксонской и континентальной системах права существенно различаются. Вся история европейской науки административного права во многом сводится к анализу государственного управления в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело значительное влияние социологии.

Административное право стран континентальной системы (Франция, ФРГ) представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус.

Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В странах континентальной правовой системы, как правило, выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы административной деятельности. Особенная часть рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с государственным управлением в отдельных сферах управления — административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной.

В англосаксонских странах (США, Великобритания) административное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.

В странах англосаксонской правовой системе деление административного права на общую и особенную части не принято. В странах англосаксонской системы получило преимущественное развитие процессуальных норм, включающих и процедурные нормы. Это позволяет говорить о том, что административное право в рамках данной правовой системы является, прежде всего, процессуальным.

Предметом административного права США и соответственно объектами регулирования этой отрасли права являются следующие три сферы деятельности административных учреждений: 1) административное нормотворчество, часто называемое по английскому образцу «делегированным законодательством»; 2) административная квазисудебная деятельность, именуемая обычно «административной юстицией» и 3) контроль судов над администрацией. При этом вместе с контролем нередко рассматривают также ответственность администрации за вред, причиненный ее служащими, либо изучают эту проблему отдельно.

Американские ученые-административисты прежде всего акцентируют свое внимание на так называемом внешнем административном праве, т. е. на той части административного права, которая регулирует взаимоотношения администрации с частными лицами. Под административным правом здесь подразумеваются положения статутов, предоставляющих нормотворческие и квазисудебные полномочия правительственным органам, исключая судебные, а также нормативные акты и приказы, издаваемые этими учреждениями в соответствии с предоставленными им полномочиями. Это мнение разделяет подавляющее большинство американских административистов. Крупнейший современный американский административист — профессор К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административного права, что административное право представляет собой право, фиксирую щее полномочия и порядок деятельности административных учреждений.

Административное право Франции имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от общих норм и общей системы правосудия.

В трудах ученых — представителей французского административного права всегда важное место занимали вопросы государственного управления. Так, во французском «Элементарном курсе административного права» М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, персонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Большое внимание уделил административной структуре и другой французский административист — Ж. Ведель.

Для административное права Франции характерна традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм административного права. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб.

Возникновение административного права в Германии приходится на первую половину XIX века. Германская школа административного права находится в русле континентально-европейской традиции. По мнению немецких ученых-административистов, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы — государственного управления.

В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства: б) управление периода либерального «правового государства»; в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».

В Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов. Начало разработки теории немецкого административного права во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815-1890 гг.).

Профессор Ф.-Й. Пайне определяет административное право как совокупность правовых норм, которые специфично действительны для управления (т. е. не распространяются на «каждого» — гражданина, предпринимателя или частноправовой фонд).

Профессор Д. Элерс раскрывает понятие административного права в широком смысле — как сумму таких правовых предписаний, которые организуют управление либо должны участвовать при его осуществлении, и в узком смысле— как «общность» писаных и неписаных правовых предписаний публичного права, которые либо конституируют государственное управление в организационном смысле, либо прямо регулируют деятельность государственного управления (за исключением норм других правовых актов конституционного права и административно-процессуального права).

Указанные определения определяют сущность немецкой доктрины административного права. Согласно ей административное право есть часть публичного права, его основным предметом является государственное управление.

В немецкой юридической науке большое значение придается разграничению административного и частного права. Оно вызывает много споров, но является необходимым хотя бы для разграничения подсудности. Частноправовые споры рассматриваются судами общей компетенции. Административно-правовые — административными судами. Специфической является и ответственность в сфере административного, управленческого поведения.

Немецкий административист О. Мейер определял государственное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял такое управление как деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти. Анализ категории государственного управления дал в своей работе «Французское административное право» французский ученый-административист Г. Бребан1.

Административисты континентальной системы права, отвечая на вопрос, что же такое государственное управление, исключают смежные понятия, стремясь выявить то, что составляет сущность этой категории.

Во-первых, из сферы государственного управления исключаются виды частно-предпринимательской деятельности, хотя, естественно, в управлении предприятиями административный феномен присутствует. И, несмотря на то, что ныне складывается тенденция смешения частного и публичного начал в управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым закономерностям и покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое разграничение между частным и государственным секторами управления.

Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц.

Следовательно, управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть государственное, содержание.

Во-вторых, из сферы государственного управления исключаются некоторые виды государственно-правовой деятельности, которые не относятся к государственному управлению. В этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредельных сфер. Прежде всего, недопустимо смешение государственного управления с политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и президента. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих направлений национально-государственного развития, юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права.

Необходимо разграничивать управленческую и судебную деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по своей специфике, ибо его суть — в разрешении конфликтов и споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление, совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы, подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и соответствующих процессуальных норм.

То есть, в государственной деятельности управленческая сфера четко отделена от политической, судебной и производственной.

Таким образом, государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, отличающийся от деятельности законодательной и судебной, направленный на исполнение соответствующими государственными органами законодательных актов. Государственное управление не исключает и подзаконного нормотворчества.

При этом следует сказать и о том, что в ряде работ по административному праву зарубежных государств для обозначения государственной деятельности в указанной сфере вводится понятие «публичной администрации» (administration publique, administration publica, public administration и т. д.). Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней.

Вместе с тем в российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как «государственное управление».

Понятие государственного управления используется в немецком и французском административном праве. Понятие публичной администрации, являясь общесоциологическим, по своему содержанию многозначно, а по объему весьма широко.

В связи с изложенным полагаем, что использование понятия «публичной администрации» является более уместным в таких общественных науках как политология, социология и других. В теории административного права для обозначения указанной сферы государственной деятельности представляется обоснованным использование исторически сложившегося понятия «государственное управление.

Учебная дисциплина «Административное право»

Учебная дисциплина «Административное право», изучаемая в юридических учебных заведениях, строится с учетом системы отрасли административного права и науки административного права.

В основе построения учебного курса административного права лежит внутренняя связь общественных отношений, составляющих предмет административного права и последовательность регулирующих их правовых норм.

Традиционно система курса административного права как учебной дисциплины состоит из двух частей. В первой части рассматриваются сущность и основные институты административного права. Во второй части рассматриваются вопросы организации государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах.

В первую часть курса административного права входят такие разделы как предмет и метод административного права и его место в правовой системе Российской Федерации, субъекты административного права, административно-правовые формы и методы деятельности органов управления, административная ответственность, административно-процессуальное право.

В части второй учебной дисциплины рассматриваются темы, связанные с организацией государственного управления в сфере экономики (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, природные ресурсы и другие сферы), в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, наука, культура), в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

В ходе изложения тем курса административного права значительное место отводится анализу федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в данной области.

Контрольные вопросы

1. Предмет и методы науки административного права. Соотношение с другими научными дисциплинами.
2. Возникновение и развитие науки административного права.
3. Современные проблемы науки административного права.
4. Наука административного права в зарубежных государствах
5. Административное право как учебная дисциплина