Административно-процессуальная деятельность

Административный процесс: сущность и  структура

Процесс — совокупность последовательных совершаемых действий для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются основания для ее рассмотрения также с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса.

Административный процесс включает в себя две части или стороны:

1) это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями;

2) это совокупность административно-процессуальных норм составляющих правовой институт или как пишут ученые-административисты, например, В. Д. Сорокин, И. В. Панова, самостоятельную административно-процессуальную отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере позитивной деятельности органов исполнительной власти, и в сфере деятельности органов исполнительной публичной власти и судей по разрешению конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях), а также по применению мер административного принуждения.

Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он часть управленческой деятельности1.

Каковы же особенности современной административно-процессуальной деятельности как составной части административного процесса.

Во-первых, эта деятельность является частью публичного (государственного и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации.

Во-вторых, это государственно-властная деятельность выражаемая в вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками этой деятельности.

В-третьих, в этой деятельности сочетается односторонняя властность органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения административно-конкретного дела и издания односторонне-властного юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное равенство участников административного дела перед законом на стадии его разрешения.

В-четвертых, административно-процессуальная деятельность предназначена для обеспечения государственного управления и материальных отраслей российского права, связанных с управлением, т. е. она вторична по отношению к ним, но отнюдь не второстепенна.

В-пятых, процессуальная деятельность представляет собой довольно сложную систему многообразных составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида процесса определенные стадии логически следующие одна за другой, в пределах которых совершается множество процессуальных действий.

В-шестых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая. Смысл этой деятельности — получение юридического результата, реализация материальных норм российского права.

В-седьмых, административно-процессуальная деятельность сама объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности многочисленных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм.

Расширение полномочий органов судебной власти по разрешению административных дел актуализирует проблему так называемой административной юстиции. Под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами). Жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц приобретают характер административных исков. Ее чертами являются: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия (решения) исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судьями индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах.

Этот юридический институт достаточно широко развит во многих западных странах. При этом имеется в виду осуществление административно-процессуальной деятельности специально создаваемыми административными судами (например, административные трибуналы во Франции) либо общими судами с выделенным административным производством (например, в Великобритании).

В Российской Федерации действует Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г., который регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Говоря о структуре административного процесса следует отметить, что он по существу включает в себя две разновидности административно-процессуальной деятельности:

• административно-процедурный процесс, который обеспечивает деятельность органов исполнительной власти связанную с осуществлением функций, реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Этот процесс включает в себя следующие управленческие процедуры: процедура по принятию нормативных актов государственного управления; процедура по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращения организаций; лицензионно-разрешительная и регистрационная процедуры; процедуры по выдаче актов гражданского состояния; процедура по предоставлению государственных услуг; аттестационные и акредитационные процедуры; патентная процедура; процедуры связанные с осуществлением контроля и надзора и другие. Огромную роль во внешней управленческой процедурной деятельности занимают административные регламенты по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям;
• административно-юрисдикционный процесс, который обеспечивает соблюдение, защиту, охрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере, как правило, функционирования исполнительной власти и их должностных лиц.

Потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта. Эти ситуации предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а также арбитражно-процессуальным кодексом — АПК Российской Федерации и являются следующими: а) спор о праве, б) обжалование и прокурорское опротестование, в) совершение административных и дисциплинарных правонарушений, г) применение мер административного принуждения.

Таким образом, отражая задачи и функции государственного управления административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью управленческих процедур и юрисдикционных производств. Структурная пирамида административного процесса может быть построена следующим образом.

Принципы административного процесса

Во всех случаях осуществления административно-процессуальной деятельности необходимо обеспечение определенных процессуальных принципов, основу которых составляет принцип законности.

По этой причине все процессуальные принципы служат обеспечению реальности законности при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел спорного характера, при применении административно-принудительных мер, а также при разрешении управленческих дел позитивной направленности в рамках технологических процедур.

Принцип компетентности означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административно-процессуального характера. Частично полномочия такого рода есть у всех исполнительных органов (должностных лиц), но это касается только реализации дисциплинарной власти и разрешения жалоб. Полномочия же по более широкому кругу административно-процессуальной деятельности закрепляются не за всеми такими субъектами. Например, Кодекс об административных правонарушениях прямо закрепляет круг органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать такого рода дела. Строгое соблюдение принципа компетентности обеспечивает надлежащее применение юридических средств воздействия, способствует усилению ответственности полномочных органов (должностных лиц) за совершение ими процессуальных действий.

Принцип охраны интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонами административного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства.

Принцип процессуального равенства означает равенство сторон, во-первых, перед законом и, во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей.

Принцип достижения материальной истины предполагает тщательное изучение всех условий и обстоятельств, связанных с данным индивидуальным, административным делом, а также состязательность в ходе процессуального рассмотрения дел.

Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела.

Принцип гласности предполагает, например, открытое рассмотрение административно-процессуальных дел, проведение процесса в нерабочее время, по месту работы, жительства или учебы правонарушителя.

Принцип экономичности выражается в установлении достаточно сжатых сроков для осуществления всего комплекса административно-процессуальных действий, включая исполнение принятого решения.

Принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса, за проявление бюрократизма при разборе жалоб и т. п.

Контрольные вопросы

1. Понятие и признаки административного процесса.
2. Виды административно-процессуальной деятельности.
3. Административные процедуры и производство.
4. Принципы административно-процессуальной деятельности.
5. Правовое регулирование административного процесса.