Основы государственной службы в Российской Федерации

Понятие, правовая основа, принципы и система государственной службы в Российской Федерации

Государственная служба в Российской Федерации представляет собой комплексный административно-правовой институт, состоящий из норм административного и иных отраслей права, регулирующих административно-служебные правоотношения.

Правовую основу рассматриваемого института составляют следующие законы: Конституция РФ, Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ, «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ, «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ, «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ, а также Законы Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 и «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1.

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Прежде всего следует дать краткую характеристику основополагающих начал (принципов) государственной службы в Российской Федерации.

1. Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Принцип законности, который следует рассматривать в следующих аспектах:

• базисом построения системы государственной службы в Российской Федерации, а также порядка поступления и прохождения отдельных видов служебной деятельности являются федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации;
• любые решения органов исполнительной власти, судебных органов, а также их должностных лиц в отношении государственных служащих должны приниматься исключительно в рамках и на основании действующего законодательства.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты, предполагающий, что высшей ценностью для государственных служащих являются обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов граждан.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе, что означает недопустимость установления любых ограничений для поступления граждан на государственную службу в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

6. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, означающий:

• единство основных квалификационных требований к должностям государственной службы и должностям муниципальной службы;
• единство ограничений и обязательств при прохождении государственной службы и муниципальной службы;
• единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих и муниципальных служащих;
• учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной службы и стажа государственной службы при исчислении стажа муниципальной службы;
• соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий государственных служащих и муниципальных служащих;
• соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

7. Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих, предполагающий:

• право физических и юридических лиц свободно обращаться в органы государственной власти с предложениями, заявлениями или жалобами;
• право физических и юридических лиц получать от государственных служащих разъяснения по возникающим вопросам, а также получать необходимую информацию (за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну);
• право граждан и юридических лиц знать о расходах на содержание государственного аппарата, а также о численности государственных служащих.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, предполагающий:

а) наличие соответствующего специального образования у лиц, состоящих на государственной службе;
б) исполнение государственными служащими должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне;
в) наличие специальных систем подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц, что означает установление специального комплекса мер, защищающих государственных служащих от угроз, связанных с исполнением ими должностных обязанностей, как внутри государственного аппарата, так и от иных физических или юридических лиц.

Систему государственной службы в Российской Федерации образуют:

1. государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ;
2. военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;
3. правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Понятие, признаки и виды государственных служащих. Должности государственной службы

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» дает следующее определение: федеральный государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Определение государственного служащего субъекта Российской Федерации идентично вышеприведенному, с той лишь разницей, что этот гражданин осуществляет служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получает денежное содержание за счет средств бюджета данного субъекта.

Таким образом, на основании определения, приведенного в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», можно выделить следующие существенные признаки государственных служащих.

1. Государственным служащим признается физическое лицо, являющееся гражданином Российской Федерации или гражданином иностранного государства. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает возможность замещения должностей государственной службы, в том числе и гражданами иностранного государства. Об этом прямо говорится в ст. 18.1, предоставляющей право иностранным гражданам поступать на военную службу по контракту и соответственно право прохождения ими военной службы.

В то же время иные специальные законы о государственной службе предусматривают право поступления на государственную службу исключительно граждан Российской Федерации. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» устанавливает, что сотрудником органов Федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства.

Помимо указанного признака (гражданство) лицо, поступающее на государственную службу, должно обладать полными дееспособностью и деликтоспособностью, быть вменяемым. Специальное законодательство о государственной службе может устанавливать также и иные дополнительные требования к лицам, поступающим на государственную службу.

2. От государственного служащего требуется профессиональное исполнение должностных обязанностей, что предполагает:

• наличие специального образования, позволяющего исполнять обязанности по замещаемой должности;
• наличие необходимого стажа и опыта работы, позволяющих эффективно применять специальные знания и исполнять должностные обязанности.

3. Государственным служащим признается только лицо, замещающее соответствующую должность государственной службы. Должность государственной службы является определяющей для замещающего ее лица. Именно от должности зависят размер денежного содержания, объем властных полномочий, классный чин или иное специальное звание, а также иные статусные аспекты. Подробнее о должностях государственной службы речь пойдет ниже.

4. Государственный служащий осуществляет исполнение должностных обязанностей за соответствующее вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанное вознаграждение признается законодательством о государственной службе основным законным источником средств к существованию государственного служащего, что также предполагает установление запрета на осуществление государственным служащим иных видов трудовой деятельности, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности.

Классификацию государственных служащих можно провести по следующим основаниям.

В зависимости от вида государственной службы:

1. государственные гражданские служащие — граждане Российской Федерации, взявшие на себя обязательства по прохождению гражданской службы и осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской службы в соответствии с актами о назначении на должности и со служебными контрактами и получающие денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ;
2. военнослужащие — граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства (подданства) иностранного государства, проходящие государственную военную службу в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах Федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранные граждане, проходящие государственную военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях;
3. государственные служащие правоохранительных органов — граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях правоохранительной службы и получающие денежное содержание за счет средств федерального бюджета.

В зависимости от уровня государственной службы:

1. федеральные государственные служащие — граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (к таковым служащим относятся: федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие, государственные служащие правоохранительных органов);
2. государственные гражданские служащие субъекта РФ — граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ.

Рассмотрев базовые составляющие категории «государственный служащий», перейдем к анализу категорий «должность государственной службы» и «должностные лица».

Законодательство о государственной службе (в том числе Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.) не содержит четкого определения должности государственной службы. Тем не менее должность государственной службы можно считать базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно определенным и обособленным, обладающим частью компетенции государственного органа. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для лица, состоящего на государственной службе, так как предоставляет конкретный объем полномочий, определяет общий размер денежного содержания (довольствия), характеризует его положение в служебной иерархии.

Таким образом, на основании вышеприведенного определения можно выделить следующие существенные признаки должности государственной службы.

1. Организационная и правовая обособленность. Должность государственной службы является самостоятельным образованием, наряду со структурными и территориальными подразделениями государственного органа.

2. Наличие части компетенции государственного органа. Должность государственной службы обладает определенной компетенцией, которой соответственно наделяется лицо, замещающее данную должность. Компетенция должности государственной службы представляет собой определенную часть компетенции государственного органа и определяется ей.

3. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для замещающего ее лица, поскольку определяет не только полномочия, но и размер денежного содержания (обеспечения, довольствия) государственного служащего, а также размеры иных денежных выплат. Должностям государственной службы подчинены классные чины и иные специальные звания; кроме того, должности государственной службы характеризуют положение государственного служащего в служебной иерархии.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие виды должностей государственной службы:

• должности федеральной государственной гражданской службы;
• должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
• воинские должности;
• должности правоохранительной службы.

Основные элементы административно-правового статуса государственных служащих

Административно-правовой статус государственных служащих является одной из ключевых частей (наряду с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и т.д.) института государственной службы, представляет собой правовое положение служащих в государственных органах и включает в себя следующие основные общие элементы.

1. Права государственных служащих. Они представляют собой установленные специальным законодательством о государственной службе возможности государственных служащих осуществлять профессиональную служебную деятельность по замещаемым должностям государственной службы. Конкретный объем прав, предоставляемых государственным служащим, различается в зависимости от вида государственной службы.

2. Обязанности государственных служащих. Это установленные специальным законодательством о государственной службе правомерные действия, которые должны совершать государственные служащие в процессе осуществления профессиональной служебной деятельности по замещаемым должностям государственной службы. В составе обязанностей государственных служащих можно выделить следующие основные группы:

1. общие обязанности, устанавливаемые специальным законодательством о том или ином виде государственной службы и адресуемые всем государственным служащим того или иного вида государственной службы;
2. должностные обязанности, которые должен исполнять государственный служащий, замещающий ту или иную должность государственной службы (они, в отличие от общих, зависят от конкретной должности и обязательны к исполнению только тем государственным служащим, который замещает данную должность, и могут устанавливаться должностной инструкцией или иными специальными актами, например, уставами, положениями и т.п.);
3. специальные обязанности, которые устанавливаются для некоторых видов государственной службы (например, военной службы) и исполняются государственным служащим наряду с общими и должностными обязанностями.

3. Гарантии государственных служащих. Представляют собой установленные специальным законодательством о государственной службе меры правового, имущественного и организационного характера, необходимые для обеспечения качественного и полного исполнения государственными служащими обязанностей по замещаемым должностям государственной службы.

Для всех видов государственной службы законодательно установлены повышенные гарантии для лиц, осуществляющих данные виды служебной деятельности. Тем не менее конкретный объем гарантий различается для различных видов государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной).

4. Ограничения и запреты на государственной службе. Ограничения — это установленные специальным законодательством о государственной службе условия, при наличии которых лицо не может быть принято на государственную службу, а проходящее ее лицо не может далее замещать должности государственной службы и таким образом осуществлять служебную деятельность. Запреты — установленный специальным законодательством о государственной службе перечень деяний, признаваемых несовместимыми с положением государственных служащих, наносящих существенный ущерб служебным и иным общественным правоотношениям.

Установление режима ограничений и запретов на государственной службе, а также особенностей трудовых правоотношений предопределено спецификой самого института государственной службы.

Режим ограничений и запретов предполагает в той или иной степени ограничение прав и свобод государственных гражданских служащих, а соответственно его установление возможно только:

• на основании специального законодательства о государственной службе;
• в целях защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации;
• в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения безопасности государства;
• в интересах стабильного и эффективного функционирования самого института государственной службы;
• при предоставлении государственным служащим иных дополнительных гарантий, не имеющихся у всех остальных граждан Российской Федерации.

5. Ответственность государственных служащих. Представляет собой меры дисциплинарного, материального, административного, уголовного и иного воздействия, применяемые в отношении государственных служащих, совершивших те или иные виды противоправных деяний.

Ответственность является противоположной стороной стимулирования эффективного выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, претворяя в жизнь принцип: страх наказания есть залог послушания и должного выполнения обязанностей.