Индивидуальные субъекты административного права

Общая характеристика административно-правового статуса индивидуальных субъектов

Индивидуальными субъектами административных правоотношений являются физические лица, т.е. граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта может быть определен как правовое положение этого субъекта в административно-публичной сфере, в системе возникающих в ней административных правоотношений.

Административно-правовой статус индивидуального субъекта по своему содержанию представляет собой правовую характеристику этого субъекта как потенциального участника административных правоотношений.

В структуру административно-правового статуса индивидуального субъекта можно включить следующие элементы:

• место и роль индивидуального субъекта в системе административных правоотношений;
• общие и специальные административные права, имеющиеся у индивидуального субъекта в системе административных правоотношений;
• общие и специальные административные обязанности, возложенные на индивидуального субъекта в системе административных правоотношений;
• ограничения общих и специальных административных прав, принадлежащих индивидуальному субъекту в системе административных правоотношений;
• юридическая ответственность за совершение индивидуальным субъектом правонарушений в административно-публичной сфере.

Рассмотрим каждый из названных элементов административно-правового статуса индивидуальных субъектов.

1. Место и роль индивидуального субъекта в системе административных правоотношений

В зависимости от этого можно выделить два вида субъектов:

• властвующие индивидуальные субъекты, т.е. физические лица, а именно граждане Российской Федерации, действующие в административных правоотношениях от имени государства или муниципальных образований и реализующие в этих отношениях их непосредственные публично-властные полномочия либо публично-властные полномочия соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления — государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральный министр, губернатор, начальник органа внутренних дел, государственный налоговый инспектор и т.п.);
• невластвующие индивидуальные субъекты, т.е. все иные физические лица, действующие в административных правоотношениях от собственного имени либо от имени представляемых ими организаций, реализующие в этих отношениях принадлежащие им административные права и возложенные на них административные обязанности и не наделенные публично-властными полномочиями в отношении других субъектов названных отношений (государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, рабочие, индивидуальные предприниматели, студенты, пенсионеры и т.п.).

Место и роль индивидуального субъекта в системе административных правоотношений влияют на характер и объем возникающих у него административных прав, обязанностей и юридической ответственности в этих отношениях.

2. Общие и специальные административные права индивидуального субъекта

Общими административными правами индивидуальный субъект обладает в административных правоотношениях как обычное физическое лицо наравне с другими физическими лицами, вступающими в эти отношения. К их числу можно, в частности, отнести права:

• на обращение в административные органы с заявлениями и жалобами;
• на получение от административных органов необходимой для них информации;
• на получение в компетентных административных органах заграничного паспорта;
• на поступление в государственные образовательные учреждения на конкурсной основе.

Специальными административными правами индивидуальный субъект наделяется в определенных административных правоотношениях в связи с особенностями его правового положения в этих отношениях и которые отсутствуют у иных обычных физических лиц, вступающих в данные отношения. Такими правами, в частности, обладают властвующие индивидуальные субъекты — государственные должностные лица и должностные лица местного самоуправления, которые вправе совершать в отношении иных субъектов административных правоотношений властные юридически значимые действия, издавать в отношении них нормативные и (или) индивидуальные правовые акты.

Кроме того, специальными административными правами наделяются и некоторые другие категории физических лиц, например, иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие, лица, совершившие административные правонарушения.

3. Общие и специальные административные обязанности, возложенные на индивидуального субъекта в системе административных правоотношений

Общие административные обязанности возлагаются на индивидуального субъекта в административных правоотношениях как на обычное физическое лицо наравне с другими физическими лицами, вступающими в эти отношения. Это, например, обязанность соблюдать правила дорожного движения, правила пожарной безопасности, правила поведения в общественных местах.

Специальные административные обязанности возлагаются на индивидуального субъекта в определенных административных правоотношениях в связи с особенностями его правового положения в этих отношениях, но таковые отсутствуют у иных обычных физических лиц, вступающих в данные отношения.

Специальные административные обязанности возлагаются, в частности:

• на властвующих субъектов административных правоотношений — государственных должностных лиц и должностных лиц местного самоуправления в процессе их административно-властной деятельности;
• на государственных гражданских служащих, военнослужащих, владельцев транспортных средств, индивидуальных предпринимателей, иностранных граждан и лиц без гражданства.

4. Ограничения общих и специальных административных прав, принадлежащих индивидуальному субъекту в системе административных правоотношений

Ограничения общих и специальных административных прав индивидуального субъекта — это установленные нормами административного права условия, при наличии которых временно приостанавливается реализация общих или специальных прав данного субъекта в административных правоотношениях. Они могут быть введены, в частности, в случае совершения индивидуальными субъектами админист-ративных правонарушений и применения к ним мер административного принуждения, а также при необходимости обеспечения государственной и общественной безопасности. Примерами являются лишение физического лица права на управление транспортным средством, аннулирование разрешения на право ношения и хранения огнестрельного оружия, аннулирование лицензии на осуществление частной детективной или охранной деятельности, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на отдельных участках дорог или улиц.

5. Юридическая ответственность за совершение индивидуальным субъектом правонарушений в административно-публичной сфере

Индивидуальные субъекты могут совершать в административно-публичной сфере два вида правонарушений — административные и дисциплинарные. Соответственно они могут привлекаться за их совершение к административной и дисциплинарной ответственности. При этом к административной ответственности могут быть привлечены любые категории индивидуальных субъектов, в то время как к дисциплинарной ответственности в соответствии с нормами административного права подлежат привлечению лишь отдельные категории индивидуальных субъектов, в частности государственные служащие, лица, обучающиеся в образовательных учреждениях, а также лица, принудительно содержащиеся в специальных государственных правоохранительных учреждениях.

Особенности привлечения индивидуальных субъектов к указанным видам юридической ответственности будут рассмотрены нами в соответствующих главах данного учебника.

В зависимости от особенностей правового положения индивидуальных субъектов в системе административных правоотношений можно выделить два вида их административно-правового статуса:

• общий, характеризующийся наличием общих административных прав и общих административных обязанностей;
• специальный, характеризующийся наличием специальных ад-министративных прав и специальных административных обязанностей.

Входящие в структуру административно-правового статуса индивидуальных субъектов административные права, обязанности и юридическая ответственность могут быть реализованы этими лицами только при наличии у них административной правосубъектности.

Рассмотрим далее составные элементы административной правосубъектности (правоспособности, дееспособности и деликтоспособности) применительно к индивидуальным субъектам.

1. Общая административная правоспособность индивидуального субъекта, т.е. его способность иметь общие административные права и нести общие административные обязанности, возникает с момента рождения этого субъекта и прекращается его смертью. Так, с момента рождения у гражданина РФ возникают такие права в административно-публичной сфере, как право на бесплатное меди-цинское обслуживание в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на получение образования и воспитания в дошкольных образовательных учреждениях, на социальную защиту со стороны государства.

По мере взросления гражданина объем его общей административной правоспособности возрастает. Так, при поступлении в образовательное учреждение основного общего образования у гражданина возникают не только права, но и обязанности, связанные с соблюдением установленного в этом учреждении распорядка, учебной дисциплины, правил дорожного движения.

Общая административная правоспособность прекращается в случае смерти физического лица.

2. Специальная административная правоспособность индивидуального субъекта, т.е. его способность иметь специальные административные права и нести специальные административные обязанности, возникает не с момента рождения субъекта, а с момента возникновения у него специального административно-правового статуса, например, с момента назначения лица на должность государственной службы, с момента поступления его в высшее учебное заведение, с момента получения лицом удостоверения на право управления транспортным средством и т.п.

Прекращается специальная административная правоспособность с момента утраты индивидуальным субъектом специального административно-правового статуса, например, с момента увольнения с государственной службы, с момента окончания высшего учебного заведения, с момента лишения лица в установленном порядке права управления транспортным средством и т.п.

3. Общая административная дееспособность индивидуального субъекта, т.е. его способность самостоятельно, своими собственными действиями осуществлять общие административные права и исполнять общие административные обязанности, возникает в полном объеме с момента достижения этим субъектом 18 лет. До достижения совершеннолетия индивидуальный субъект обладает частичной общей административной дееспособностью, т.е. может са-мостоятельно, от своего имени осуществлять не все, а лишь некоторые общие административные права и исполнять некоторые общие административные обязанности.

Например, несовершеннолетние граждане вправе самостоятельно осуществлять в административно-публичной сфере такие права, как право на образование, на медицинское обслуживание, на государственную регистрацию брака (с 16 лет), на управление мотоциклом (с 16 лет), а также самостоятельно исполнять такие обязанности, как обязанность соблюдать правила внутреннего распорядка в образовательных учреждениях, правила дорожного движения, правила пожарной безопасности, санитарно-гигиенические правила.

В то же время некоторые права и обязанности в административно-публичной сфере могут быть реализованы гражданами только с момента достижения ими совершеннолетия. К числу таких прав и обязанностей относятся, например, право на приобретение и использование огнестрельного оружия, право на управление автомо-билем, право поступления на государственную службу, обязанность нести военную службу.

4. Специальная административная дееспособность индивидуального субъекта, т.е. его способность самостоятельно, своими собственными действиями осуществлять специальные административные права и исполнять специальные административные обязанности, возникает у субъекта с момента наделения его в установленном законодательством порядке специальным административно-правовым статусом, т.е. с момента возникновения у него специальной административной правоспособности. Например, специальная административная дееспособность, которой обладает сотрудник милиции, возникает у гражданина с момента назначения его на соответствующую должность в органе внутренних дел.

5. Общая административная деликтоспособность, т.е. способность нести предусмотренную нормами административного права административную и дисциплинарную ответственность за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения, возникает у индивидуального субъекта с момента достижения им возраста 16 лет. При этом к дисциплинарной ответственности ин-дивидуальный субъект может быть привлечен и до достижения им возраста 16 лет. В частности, учащиеся образовательных учреждений как общего, так и профессионального образования за нарушение учебной дисциплины могут быть привлечены администрацией этих учреждений к дисциплинарной ответственности в виде объявления замечания, выговора или отчисления из соответствующего образовательного учреждения.

6. Специальная административная деликтоспособность, т.е. способность нести предусмотренную нормами административного права административную и дисциплинарную ответственность за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения с соблюдением специального порядка привлечения к этим видам ответственности, возникает у индивидуального субъекта с момента приобретения им специального административно-правового статуса определенного вида, в частности с момента назначения на отдельные государственные должности. Такой деликтоспобностью обладают, например, граждане Российской Федерации, замещающие должности государственной гражданской службы, воинские долж-ности, должности в органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, должности судей и прокуроров, а также иностранные граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом. Перечисленные лица привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности за совершенные ими дисциплинарные и административные правонарушения в особом порядке, с соблюдением специальных процедур.

Завершая общую характеристику административно-правового статуса индивидуальных субъектов, перечислим основные общие административные права и обязанности граждан Российской Федерации.

1. Основные общие административные права граждан Российской Федерации. В соответствии с действующим российским административным законодательством все совершеннолетние дееспособные граждане России имеют и могут осуществлять в административно-публичной сфере следующие основные права:

• на государственную регистрацию в органах ЗАГСа актов гражданского состояния (рождения, брака, смерти, изменения фамилии и т.п.);
• на выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию;
• поступления на государственную службу, в том числе на военную и правоохранительную, при соответствии установленным российским законодательством требованиям, предъявляемым к замещению той или иной государственной должности;
• на создание общественных и религиозных объединений и участие в их деятельности;
• на организацию массовых публичных мероприятий (собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования и т.п.) и участие в них;
• на получение бесплатного образования, медицинского и социального обслуживания в соответствующих государственных и муниципальных учреждениях на условиях и в порядке, предусмотренных действующим российским законодательством;
• на управление транспортными средствами после сдачи в установленном порядке соответствующих квалификационных экзаменов;
• на занятие охотой после получения в установленном порядке соответствующего разрешения;
• на приобретение, ношение и хранение холодного и огнестрельного оружия после получения при соблюдении установленных законодательством условий соответствующего разрешения;
• на обращение в административные органы по различным вопросам с заявлениями и ходатайствами;
• на обжалование в вышестоящие административные органы действий (бездействия) и решений нижестоящих административных органов;
• на получение от компетентных административных органов информации по интересующим их вопросам.

2. Основные общие административные обязанности граждан Российской Федерации. В соответствии с действующим административным законодательством РФ на всех совершеннолетних дееспособных граждан РФ возлагаются следующие основные обязанности в административно-публичной сфере:

• соблюдать установленные законодательством правила поведения в общественных местах, правила проведения массовых общественных мероприятий;
• соблюдать правила дорожного движения и безопасной эксплуатации транспортных средств;
• соблюдать установленные правила пожарной безопасности;
• соблюдать установленные санитарные нормы и правила, правила охраны окружающей среды;
• соблюдать установленные правила охраны памятников истории и культуры;
• соблюдать установленные правила проезда в городском и пригородном общественном транспорте, правила поведения в поездах дальнего следования, на борту воздушного, морского и речного судна;
• соблюдать установленные правила регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, паспортные правила;
• получать в компетентных административных органах специальные разрешения (лицензии) на совершение определенных действий, например, на перепланировку жилых помещений, на отстрел диких животных, на приобретение оружия и т.п.;
• регистрировать в компетентных административных органах транспортные средства, огнестрельное и холодное оружие и другие объекты в случаях, предусмотренных действующим законодательством;
• представлять компетентным административным органам необходимую для их законной деятельности информацию, являться по их вызову для дачи объяснений по находящимся в их производстве делам об административных и иных публичных правонарушениях, исполнять законные требования и предписания этих органов;
• своевременно и правильно уплачивать установленные действующим законодательством налоги, сборы и иные обязательные платежи в бюджет;
• проходить в случаях и в порядке, установленных действующим законодательством, военную или альтернативную гражданскую службу, соблюдать правила воинского учета граждан.

Особенности административно-правового статуса властвующих индивидуальных субъектов — должностных лиц

Термин «должностное лицо», которым обозначается один из видов специальных индивидуальных субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практически во всех основных отраслях права. В частности, он используется в конституционном, административном, муниципальном, финансовом, уголовном праве.

Соответственно в действующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах независимо от их отраслевой принадлежности также широко используется термин «должностное лицо». При этом, как видно из анализа федерального законодательства, данным термином обозначаются не только государственные и муниципальные служащие, наделенные определенными публич-но-властными полномочиями, но и работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях. Так, в ст. 13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» используется термин «должностные лица юридического лица». При этом имеются в виду юридические лица любых организационно-правовых форм. В широком смысле употребляется термин «должностное лицо» и в ст. 24 и 25-1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». По смыслу положений названного Закона прокурор вправе направлять представления и предостережения в адрес должностных лиц не только государственных органов и органов местного самоуправления, но и иных организаций, в том числе коммерческих.

В законодательстве об административной ответственности, а именно в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ об административных правонарушениях, под должностными лицами как субъектами административных правонарушений понимаются только представители власти, лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах и органах местного самоуправления, в иных государствен-ных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях. Таким образом, по смыслу названной нормы работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях и привлекаемые к административной ответственности, сами по себе не являются должностными лицами.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на широкое использование в федеральном законодательстве понятия «должностное лицо», законодатель неоднозначно определяет содержание этого понятия. Такая ситуация во многом объясняется тем, что до настоящего времени на федеральном уровне отсутствует единое нормативно закрепленное унифицированное для всех отраслей права и законодательства понятие должностного лица. Между тем необходимость нормативного закрепления в федеральном законодательстве единого унифицированного понятия должностного лица, а также определения видов должностных лиц не вызывает сомнений. Наличие такого понятия и установление видов должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса в федеральном законодательстве позволит окончательно и однозначно определить место и роль должностных лиц как специальных субъектов правоотношений.

При оценке действующего федерального законодательства и сложившейся в юридической науке и конкретно в науке административного права ситуации с пониманием должностного лица как субъекта правоотношений представляется возможным сделать вывод о том, что термином «должностное лицо» следует обозначать не только государственных и муниципальных служащих, наделенных публично-властными полномочиями, но и работников негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях. В этой связи можно выделить публичных и частных должностных лиц.

Публичным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, должность в государственном органе или органе местного самоуправления, в государственном или муниципальном учреждении, в иной государственной или муниципальной организации, иную государственную или муниципальную должность, реализующее компетенцию соответствующего органа, учреждения или организации или собственную компетенцию, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от его (ее) имени либо непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях внутренними и (или) внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публично-властными полномочиями, а также внешними представительскими полномочиями. К числу публичных должностных лиц представляется возможным отнести, в частности, Президента РФ, федеральных министров, глав исполнительной власти субъектов РФ, глав местных администраций, глав муниципальных образований, должностных лиц органов внутренних дел, налоговых органов и т.п.

Частным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом конкретной коммерческой или некоммерческой организации должность, руководящее место в негосударственной и немуниципальной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации и наделенное в этих отношениях внутренними организационно-распорядительными и внешними представительскими полномочиями. В качестве примеров частных должностных лиц можно назвать генеральных директоров и директоров акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, арбитражных управляющих, руководителей общественных и религиозных объединений и т.п.

В то же время, как показывает анализ действующего федерального административного законодательства, имеются основания для выделения и третьего вида должностных лиц — частно-публичных должностных лиц.

Представляется, что частно-публичным должностным лицом может быть названо физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта РФ, уставом конкретной коммерческой или некоммерческой организации должность, выполняющее работу в государственной или негосударственной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации, а также в некоторых случаях, предусмотренных действующим федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, непосредственно от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования и наделенное в этих отношениях как внутренними организационно-распорядительными, так и отдельными внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публично-властными полномочиями. Примерами таких должностных лиц являются начальники морских и речных портов, железнодорожных станций, поездов, капитаны морских, речных и воздушных судов.

Все названные выше виды должностных лиц — субъекты административных правоотношений. В зависимости от их места и роли в административных правоотношениях представляется возможным выделить:

1. властвующих должностных лиц, которые реализуют в административных правоотношениях имеющиеся у них властные полномочия организационно-распорядительного и (или) охранительного характера, например, руководители органов исполнительной власти, сотрудники милиции, государственные инспекторы и т.п.;
2. невластвующих должностных лиц, которые реализуют в административных правоотношениях лишь имеющиеся у них представительские полномочия и сами зависят от властвующих в этих отношениях должностных лиц, например, руководители акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, общественных объединений.

В зависимости от выполняемых в механизме административно-правового воздействия функций и характера реализуемых публично-властных полномочий все властвующие должностные лица, являющиеся субъектами административных правоотношений, в свою очередь, условно могут быть подразделены на два вида:

• управляющие, т.е. должностные лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, например, губернаторы субъектов РФ, главы местных администраций, руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственные регистраторы и т.п.;
• охраняющие должностные лица, т.е. должностные лица, наделенные правоохранительными полномочиями, например, сотрудники милиции, руководители органов государственного контроля (надзора), государственные инспекторы, сотрудники таможенных органов и т.п.

Рассмотрим более подробно особенности административно-правового статуса управляющих и охраняющих должностных лиц.

Управляющие должностные лица как субъекты административных правоотношений, по нашему мнению, характеризуются следующими основными особенностями.

1. Управляющие должностные лица, как правило, состоят в штате государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных государственных и негосударственных организаций, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют компетенцию этих органов и организаций и (или) собственную управленческую компетенцию. Они действуют, например, от имени таких органов, как Правительство РФ, федеральное министерство, правительство субъекта РФ, администрация района, высшее учебное заведение и т.п. В некоторых случаях управляющие должностные лица не состоят в штате каких-либо организаций, действуют в административных правоотношениях от собственного имени и реализуют в этих отношениях только собственную управленческую компетенцию. К числу таковых можно отнести, в частности, Президента Российской Федерации, президентов республик, глав муниципальных образований.

2. Управляющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях управленческие функции, к числу которых, по нашему мнению, необходимо относить следующие направления административной деятельности:

• организация работы нижестоящих, подчиненных субъектов (работников, организаций);
• рассмотрение и разрешение в пределах имеющейся компетенции текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц в экономической и социально-культурной сферах;
• регулирование поведения как подчиненных, так и не подчиненных организационно субъектов;
• обеспечение взаимодействия с другими субъектами административных правоотношений.

3. В целях реализации указанных выше управленческих функций управляющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях управленческими (организационно-распорядительными) полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следующие права:

• на издание в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц организационно-распорядительных административно-правовых актов (приказов, распоряжений, решений, заключений и т.п.);
• на совершение в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц следующих властных административно-правовых действий: организационно-распорядительных (дача устных руководящих указаний, проведение инструктажей, прием заявлений, выдача справок и т.п.); лицензионно-разрешительных (выдача лицензий и иных специальных разрешений); согласовательных действий (согласование специальной документации, дача согласия на совершение определенных действий); регистрационных (регистрация физических и юридических лиц, иных объектов); экзаменационных (принятие квалификационных и иных экзаменов и испытаний, определение их ре-зультатов); удостоверительных (удостоверение и подтверждение определенных юридических фактов); на заключение с другими субъектами административных правоотношений административных договоров (соглашений), регулирующих порядок разрешения различных вопросов, возникающих в сфере публичного управления.

Охраняющие должностные лица как субъекты административных правоотношений характеризуются следующими особенностями.

1. Охраняющие должностные лица, как правило, состоят в штате соответствующих контрольно-надзорных и (или) правоохранительных административных органов, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют охранительную компетенцию этих органов и (или) собственную охранительную компетенцию. В частности, они действуют от имени таких органов, как органы внутренних дел, таможенные и налоговые органы, органы Роспотребнадзора и т.п. В то же время в отдельных случаях охраняющие должностные лица не состоят в штате указанных выше органов и действуют непосредственно от имени государства (Российской Федерации или ее субъекта) и реализуют собственную компетенцию, установленную непосредственно для них соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ. К числу таких должностных лиц можно, в частности, отнести Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, капитанов морских и речных портов, начальников железнодорожных станций, должностных лиц муниципальных организаций, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

2. Охраняющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях охранительные функции, к числу которых, с нашей точки зрения, необходимо относить следующие направления административной деятельности:

• обеспечение личной безопасности граждан;
• обеспечение общественной безопасности;
• обеспечение безопасности государства;
• выявление и пресечение преступлений с использованием ад-министративно-правовых методов;
• выявление и пресечение административных правонарушений;
• выявление и пресечение иных публичных правонарушений (налоговых, бюджетных, таможенных, банковских, исполнительских);
• предупреждение преступлений с использованием админист-ративно-правовых методов;
• предупреждение административных и иных публичных правонарушений.

3. В целях реализации указанных выше охранительных функций охраняющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях охранительными полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следующие права:

• на проведение мероприятий по контролю (проверок) в отношении подконтрольных (поднадзорных) физических и юридических лиц;
• на совершение контрольно-надзорных действий в ходе проведения проверок (осмотр, досмотр, изъятие предметов, образцов товаров, истребование документов, письменных объяснений и т.п.);
• на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших преступления, административные и иные публичные правонарушения, мер административного пресечения, предусмотренных соответствующими федеральными нормативными правовыми актами (применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, аннулирование лицензий и иных разрешительных документов и т.п.);
• на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных главой 27 КоАП РФ;
• на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, мер административной ответственности, т.е. административных наказаний, предусмотренных главой 3 КоАП РФ (предупреждение и штраф);
• на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших иные публичные правонарушения, не признаваемые федеральным законодательством административными, мер иных видов публично-правовой ответственности (налоговой, банковской, страховой, исполнительской, бюджетной);
• на отмену незаконных индивидуальных административно-правовых актов, изданных (принятых) нижестоящими должностными лицами;
• на применение в отношении физических и юридических лиц мер административного ограничения, направленных на обеспечение их собственной безопасности, а также безопасности других лиц (ограничение въезда и выезда, движения транспортных средств и пешеходов, досмотр ручной клади пассажиров в аэропортах и т.п.);
• на применение в отношении физических и юридических лиц, не исполняющих добровольно возложенные на них в установленном порядке юридические обязанности, мер административного обеспечения исполнения этих обязанностей (наложение ареста на имущество должников по исполнительному производству, изъятие предметов у должников и передача их взыскателям, направление должникам требований об уплате недоимки по налогам, таможенным платежам, платежам в фонд обязательного пенсионного страхования и т.п.);
• на применение в отношении организационно подчиненных субъектов, совершивших дисциплинарные правонарушения, мер дисциплинарной ответственности, т.е. дисциплинарных взысканий.

Как было отмечено выше, подразделение всех должностных лиц, участвующих в административных правоотношениях, на управляющих и охраняющих является условным. Это связано с тем, что некоторые должностные лица могут выступать в административных правоотношениях одновременно и в качестве управляющих, и в качестве охраняющих. В то же время подразделение всех должностных лиц как субъектов административных правоотношений на указанные выше виды, с нашей точки зрения, является весьма полезным, поскольку позволяет более полно и точно определить особенности административно-правового статуса отдельных категорий этих лиц.

Особенности административно-правового статуса индивидуальных предпринимателей

В силу ч. 1 ст. 23 Гражданского кодекса РФ граждане вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, т.е. индивидуальной предпринимательской деятельностью. Граждане, осуществляющие индивидуальную предпринимательскую деятельность (далее — индивидуальные предприниматели), в силу особенностей их правового положения имеют спе-циальный административно-правовой статус, который отличается от административно-правового статуса обычного гражданина.

Особенности административно-правового статуса индивидуальных предпринимателей в целом сводятся к следующему.

1. Правовой статус индивидуального предпринимателя гражданин приобретает только после государственной регистрации его соответствующим налоговым органом в установленном федеральным законом порядке в качестве лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Соответственно с момента государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя у него возникает специальный административно-правовой статус, а соответственно специальные права и специальные обязанности в административно-публичной сфере.

2. Индивидуальные предприниматели в отличие от обычных физических лиц наделяются следующими специальными административными правами:

• представлять и защищать права и законные интересы своих работников в соответствующих административных органах;
• заниматься отдельными видами деятельности, право на осуществление которых в соответствии с действующим законодательством может быть предоставлено только индивидуальным предпринимателям (арбитражное управление юридическими лицами, проверка технического состояния транспортных средств, оказание некоторых видов услуг и т.п.).

Индивидуальные предприниматели несут также специальные административные обязанности:

• соблюдать правила охраны труда, пожарной безопасности, санитарные и экологические нормы и правила, правила торговли и иные правила, регламентирующие порядок организации и осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, а также обеспечивать соблюдение указанных правил своими работниками;
• своевременно и правильно исчислять и уплачивать в бюджет и в государственные внебюджетные фонды налоги, сборы и иные обязательные платежи, в том числе платежи во внебюджетные фонды за своих работников, являющихся застрахованными лицами;
• получать в установленном законодательством порядке специальные разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности или на совершение отдельных действий, например, на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, на транспортировку автомобильным транспортом опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов;
• своевременно и в соответствии с установленными требованиями оформлять необходимую документацию на выполняемые в ходе предпринимательской деятельности операции с товарами, на оказываемые услуги и выполняемые работы (товаротранспортные накладные и справки к ним на алкогольную продукцию, сертификаты соответствия продукции, работ и услуг требованиям безопасности, гигиенические сертификаты и т.п.);
• своевременно и в соответствии с установленными требованиями представлять в налоговые органы, органы государственного статистического учета, а также в иные административные органы соответствующие отчетные документы и сведения;
• обеспечивать доступ должностных лиц контролирующих и надзорных органов на территорию и в помещения, используемые в ходе предпринимательской деятельности, представлять указанным должностным лицам необходимые для проверки документы и сведения, исполнять их законные требования и предписания;

3. Индивидуальные предприниматели в отличие от обычных граждан обладают специальной административной деликтоспособностью. В частности, в силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ при совершении административных правонарушений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, привлекаются к административной ответственности за эти правонарушения как должностные лица и соответственно к ним может быть применен административный штраф в гораздо большем размере, чем к обычным гражданам.

Кроме того, в отличие от обычных граждан индивидуальные предприниматели несут административную ответственность не только за те противоправные действия (бездействие), которые они совершили непосредственно сами, но и за противоправные действия (бездействие), совершенные подчиненными им работниками, при наличии их вины.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России определяются Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ и Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ. Названные федеральные законы определяют и особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а под лицом без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

В силу ч. 1 ст. 2 названного Федерального закона иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, подразделяются на три вида:

• временно пребывающие в Российской Федерации — это лица, прибывшие в Российской Федерации на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание;
• временно проживающие в Российской Федерации — это лица, получившие разрешение на временное проживание;
• постоянно проживающие в Российской Федерации — это лица, получившие вид на жительство.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 62 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности в том числе и в административно-публичной сфере наравне с гражданами страны, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, установленные названным Федеральным законом, а также иными федеральными законами сводятся главным образом к следующему.

1. Иностранные граждане и лица без гражданства в отличие от граждан Российской Федерации не вправе осуществлять некоторые права в административно-публичной сфере. В частности, они не имеют права:

• избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ;
• поступать на государственную службу, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и международными договорами РФ;
• быть членами и участвовать в деятельности политических партий;
• быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
• быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
• поступать на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации;
• заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Иностранные граждане не могут быть призваны также на военную службу или на альтернативную гражданскую службу.

2. Действующим федеральным законодательством установлены определенные ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в административно-публичной сфере. Эти ограничения сводятся, в частности, к следующему:

• иностранным гражданам и лицам без гражданства при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», может быть запрещен въезд в Россию;
• иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть ограничен выезд из Российской Федерации в случаях, если они задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемых, осуждены за совершение преступления на территории Российской Федерации, уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, или не выполнили предусмотренные российским законодательством Российской Федерации обязательства по уплате налогов, привлечены к административной ответственности в соответствии с российским законодательством за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации;
• иностранные граждане и лица без гражданства имеют право осуществлять на территории России трудовую деятельность только при наличии полученного в установленном порядке разрешения на работу;
• иностранные граждане и лица без гражданства вправе находиться на территории России только в течение установленного для них срока проживания или временного пребывания;
• иностранные граждане и лица без гражданства не вправе посещать территории, организации и объекты, расположенные на территории Российской Федерации, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение;
• иностранные граждане и лица без гражданства, временно проживающие в Российской Федерации, не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъектов РФ, на территории которых им разрешено временное проживание или избирать место своего проживания вне пределов указанных субъектов РФ;
• транзитный проезд иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации разрешается только по предъявлении российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Россией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из России проездных билетов, или под-твержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на территории России.

3. Действующим российским законодательством установлены специальные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в административно-публичной сфере, а также предусматривается возможность освобождения указанных лиц от исполнения некоторых административных обязанностей, возлагаемых на граждан России.

В частности, иностранные граждане и лица без гражданства несут следующие специальные обязанности в административно-публичной сфере:

• обязанность зарегистрироваться в территориальном органе Федеральной миграционной службы в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию, а также ежегодно перерегистрироваться в указанном органе (для лиц постоянно или временно проживающих);
• обязанность выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы, а также в случаях сокращения срока его проживания или временного пребывания, аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство;
• обязанность соблюдать установленные федеральным законом ограничения прав и свобод на территории Российской Федерации.

4. В случае нарушения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных российским законодательством для этой категории лиц правил пребывания и проживания на территории России к ним могут быть применены специальные меры административного принуждения. К числу таких мер относятся, в частности, депортация и административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Депортация — это принудительная высылка иностранного гражданина или лица без гражданства в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Депортация применяется органами внутренних дел к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае неисполнения ими обязанности выехать из Российской Федерации в случаях, предусмотренных Законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Административное выдворение является административным наказанием, применяемым за совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административных правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях (нарушение режима пребывания в Российской Федерации, нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу, нарушение иммиграционных правил и т.п.). По сути это есть принудительное и контролируемое перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы России. В случаях, предусмотренных российским законодательством, административное выдворение может осуществляться посредством контролируемого само-стоятельного выезда лица из России.