Характеристика административного права как отрасли российского права

Предмет административного права

Как известно, в качестве предмета любой отрасли права выступают те общественные отношения, которые регулируются нормами этой отрасли права.

Административное право как самостоятельная отрасль российского права регулирует общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере.

Что такое «административно-публичная сфера»? Это такая область функционирования государства, в которой формируются и реализуются группы общественных отношений, возникающих:

• в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности как одного из видов властно-публичной деятельности государства с непосредственным участием в них соответствующих административных органов;
• в процессе разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях;
• между физическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов, но находящиеся под контролем (надзором) последних.

В этой связи предмет административного права составляют три группы общественных отношений.

Первая группа

1. Отношения в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти, которые, в свою очередь, могут быть дифференцированы следующим образом:

• внутриорганизационные управленческие и охранительные отношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего управления и обеспечения внутренней дисциплины во всех без исключения государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (например, между Председателем Правительства РФ и министрами, между председателем суда и сотрудниками аппарата этого суда, между главой местной администрации и сотрудниками этой администрации);
• внутрисистемные управленческие и охранительные отношения, т.е. отношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего управления и обеспечения дисциплины внутри организационно обособленной системы государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений (например, между Министерством внутренних дел РФ и его территориальными органами в субъектах РФ, т.е. министерствами, главными управлениями и управлениями, между Министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями);
• межведомственные управленческие отношения, т.е. координационные отношения, возникающие между административными органами, не подчиненными друг другу, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач в административно-публичной сфере (на-пример, между Министерством внутренних дел РФ и Федеральной службой безопасности по поводу планирования и координации совместных действий в сфере выявления и пресечения преступлений);
• надведомственные управленческие и охранительные отношения, т.е. отношения, возникающие в ходе осуществления административными органами в пределах их ведения внешней административно-публичной деятельности в отношении иных не подчиненных им государственных органов или органов местного самоуправления (например, между Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и проверяемыми ею иными органами исполнительной власти, отношения между Федеральной антимонопольной службой и иными органами исполнительной власти, нарушающими антимонопольное законодательство).

2. Отношения в сфере внешнего взаимодействия публичной адми-нистративной власти с обществом, т.е. управленческие и охранительные отношения, возникающие в процессе осуществления административными органами в пределах предоставленной им компетенции внешней административно-публичной деятельности в отношении не подчиненных им организационно (по службе) организаций и физических лиц. Например, это могут быть отношения между налоговыми органами и проверяемыми ими предприятиями, между сотрудниками милиции и гражданами, совершившими административные правонарушения, и т.п.

Вторая группа

В нее входят отношения, возникающие в процессе разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных им дел об административных правонарушениях, в том числе:

• при рассмотрении судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных им дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности;
• при рассмотрении судами общей юрисдикции жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные административными органами или нижестоящими судами.

Отношения, возникающие в процессе разрешения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, нельзя включать в содержание предмета административного права, поскольку в настоящее время они регулируются нормами другой самостоятельной отрасли права — арбитражного процессуального права.

Третья группа

1. Отношения в процессе публичного общения физических лиц в общественных местах по поводу соблюдения правил поведения в этих местах, находящиеся под надзором компетентных административных органов, в частности, органов внутренних дел (например, между гражданами на улицах, в местах массового публичного общения, при проведении массовых общественных мероприятий).

2. Отношения в процессе публичного взаимодействия физических лиц в ходе дорожного движения по поводу соблюдения правил дорожного движения, находящиеся под надзором органов внутренних дел — ГИБДД МВД РФ (например, между водителями транспортных средств, между водителями и пешеходами).

3. Отношения между организациями, индивидуальными предприни-мателями, осуществляющими деятельность по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, и физическими лицами — потребителями по поводу соблюдения установленных публичных правил (регистрационных, лицензионных, санитарных, экологических и т.п.) осуществления указанной деятельности, находящиеся под надзором (контролем) компетентных контрольно-надзорных административных органов (например, между продавцом товара и покупателем товара по поводу соблюдения санитарных требований к условиям и срокам хранения данного товара).

4. Отношения между государственными и муниципальными организациями и физическими лицами, находящимися в зависимости от них, по поводу соблюдения последними публичных правил поведения в этих организациях (например, между государственными высшими учебными заведениями и студентами, обучающимися в них, между государственными медицинскими учреждениями и больными, находящимися в них на излечении, по поводу соблюдения внутренней дисциплины).

5. Отношения между работодателями в лице соответствующих руководителей или индивидуальных предпринимателей и работниками по поводу соблюдения последними установленных публичных правил общественной безопасности (пожарной, экологической, безопасной эксплуатации транспортных средств и т.п.). В данном случае работодатели, а именно организации и индивидуальные предприниматели, выступают в качестве субъектов, на которых государство возложило обязанность по обеспечению в процессе предпринимательской и иной деятельности соблюдения публичных правил и требований общественной безопасности, а также ответственность за нарушение этих правил и требований.

Именно эти названные выше группы общественных отношений и входящие в них виды отношений, возникающих в административно-публичной сфере, и образуют, по нашему мнению, предмет административного права. В дальнейшем по ходу изложения материала в учебнике в целях упрощения терминологии под предметом административного права мы будем понимать общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере.

С нашей точки зрения, в систему указанных выше отношений, образующих предмет административного права, включаются не только материальные, но и процессуальные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления административно-публичной деятельности. Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, не образуют предмет самостоятельной отрасли права — административно-процессуального права, а входят в содержание предмета административного права.

Кроме того, исходя из изложенного выше подхода к пониманию административно-публичной деятельности, полагаем, что в предмет административного права не входят следующие группы регулируемых нормами права отношений:

1. возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри общественных и религиозных объединений, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах этих объединений (уставах, положениях и т.п.);
2. возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри государственных и муниципальных унитарных предприятий, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах этих предприятий (уставах, положениях и т.п.);
3. возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри иных негосударственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, некоммерческих партнерств, товариществ собственников жилья, фондов и т.п.), регулируемые нормами гражданского, жилищного и иных отраслей права, а также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних нормативных актах этих организаций (уставах, положениях и т.п.);
4. возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений.

В литературе по административному праву перечисленные виды общественных отношений иногда включаются в предмет административного права. Однако нам представляется, что такой подход необоснованно расширяет предмет административного права.

Во-первых, управленческие отношения внутри любых видов предприятий, общественных объединений, любых частных организаций не являются по своей природе публичными. Они возникают не в процессе административной деятельности публичной власти, т.е. государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а в ходе частного, корпоративного управления, осуществляемого не субъектами публичной власти. В этой связи такие отношения не могут регулироваться отраслью публичного права — административным правом.

Во-вторых, процессуальные отношения в ходе рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, а именно дел об оспаривании физическими лицами и организациями ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) административных органов, регулируются в настоящее время гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом. Именно поэтому они не могут регулироваться еще и административным правом. По указанной причине не регулируются административным правом также процессуальные отношения, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях.

Методология административного права

Общественные отношения, составляющие предмет административного права, регулируются посредством определенных методов. Под методами правового регулирования общественных отношений обычно понимаются определенные приемы, способы и средства воздействия правовых норм на эти отношения. В общей теории права выделяют два основных глобальных метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный.

Административное право, регулируя общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, использует оба метода, однако основным методом административно-правового регулирования является все-таки императивный. Это объясняется тем, что нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в ходе властной деятельности административных органов или находящиеся под их контролем (надзором).

Применительно к административным правоотношениям с учетом их особенностей названные выше два общих метода правового регулирования будем именовать соответственно административно-императивным и административно-диспозитивным.

Административно-императивный метод

1. Большинство норм административного права определяют правила поведения в виде категорических предписаний, отступление от которых недопустимо. В частности, административно-правовые нормы исчерпывающим образом определяют права и обязанности участников регулируемых ими отношений, а также правовые процедуры реализации этих прав и обязанностей. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения.

2. В качестве основных средств властного воздействия административных органов на других участников административных правоотношений нормы административного права предусматривают такие средства, как издание обязательных для исполнения правовых актов, выдача обязательных для исполнения предписаний и указаний, совершение властно-распорядительных действий, применение мер административного принуждения. Именно при помощи этих средств и осуществляется текущая административно-публичная деятельность. В частности, решение административными органами таких текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лип, как государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом, назначение пенсий, предоставление земельных участков, получение лицензий и иных разрешений и т.п., осуществляется соответственно посредством издания этими органами правовых актов или совершения властно-распорядительных действий.

3. Нормы административного права дают возможность административным органам в ходе осуществления ими административно-публичной деятельности во многих случаях самим, по собственной инициативе, принимать те или иные властные решения, совершать властные действия в отношении физических и юридических лип, в том числе не подчиненных им организационно. Например, в соответствии с действующим административным законодательством сотрудники милиции вправе по собственной инициативе доставлять граждан, совершивших административные правонарушения, в органы внутренних дел, задерживать их и применять в отношении них иные меры административного принуждения, предусмотренные законом.

Административно-диспозитивный метод

1. Отдельные нормы административного права предоставляют участникам соответствующих регулируемых ими правоотношений право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах альтернативные варианты поведения. Например, норма ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правоотношениях предоставляет липу, в отношении которого должностным липом вынесено поста-новление по делу об административном правонарушении, право обжаловать это постановление по своему усмотрению в вышестоящий орган, вышестоящему должностному липу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

2. В некоторых случаях административно-правовые нормы предусматривают возможность решения отдельных вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, не посредством издания обязательных для исполнения правовых актов и совершения властно-распорядительных действий, а путем применения таких средств, как согласование и координация действий участников соответствующих правоотношений. Это возможно, в частности, при регулировании отношений между различными не подчиненными друг другу административными органами, занимающими равное правовое положение в системе таких органов.

3. В отдельных случаях нормы административного права допускают регулирование соответствующих отношений, возникающих в административно-публичной сфере, путем заключения между участниками этих отношений так называемых административных договоров (соглашений). По действующему российскому законодательству заключение таких договоров и соглашений допускается, в частности, при решении вопросов разграничения компетенции между органами исполнительной власти различного уровня, а также при оформлении государственно-служебных отношений. Следует отметить, что административные договоры и соглашения, заключаются, как правило, внутри самой системы административных органов с целью обеспечения ее внутреннего функционирования. Внешняя же административно-публичная деятельность административных органов, направленная в отношении не подчиненных им физиче-ских и юридических лиц, не может регулироваться посредством заключения договоров и соглашений с этими лицами, поскольку в этом случае невозможно будет осуществлять властное воздействие на поведение указанных лиц в публично-правовой сфере.

В целом же административное право должно использовать императивный (жесткий) и диспозитивный (мягкий) методы правового регулирования в их разумном сочетании — в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений, возникающих в процессе административно-публичной деятельности.

Система административного права

Административное право, как и любая другая отрасль права, имеет внутреннее строение, т.е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно связанные между собой. Система административного права довольно сложна и в отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обуслов-ливается сложностью самого предмета административного права. Ведь административно-публичная деятельность, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах жизнедеятельности государства и общества: политической, экономической, социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные особенности административно-правового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.

Итак, система административного права — это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.

В действующем административном законодательстве РФ система административного права четко не просматривается. Это связано с тем, что нормы административного права не сосредоточены, как, например, нормы гражданского или уголовного права в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и много-численным подзаконным нормативным правовым актам.

Система административного права как отрасль права может быть построена лишь теоретически — посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых норм на определенные части, связанные между собой.

В административно-правовой науке в систему административного права традиционно включают общую и особенную части, которые, в свою очередь, подразделяются на определенные административно-правовые институты или иные образования.

Общая часть административного права включает в себя правовые нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового регулирования в административно-публичной сфере. В структуре общей части административного права теоретически можно выделить группы административно-правовых норм, определяющие:

1. общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности, а именно исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности органов местного самоуправления;
2. основы административно-правового статуса физических лип, т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере;
3. основы административно-правового статуса организаций, т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере;
4. общие правовые основы построения и деятельности административных органов, в частности органов исполнительной власти;
5. основы правового статуса государственных служащих;
6. правовые формы осуществления административно-публичной деятельности;
7. методы осуществления административно-публичной деятельности, в том числе основания и порядок привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности;
8. общие правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности, в том числе основы административного процесса.

Как отмечалось выше, все эти группы административно-правовых норм выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в различных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами особенной части административного права.

Особенная часть административного права включает в себя правовые нормы, регулирующие особенности осуществления административно-публичной деятельности и порядок публичного взаимодействия физических лиц и организаций (административный правопорядок) в различных сферах жизнедеятельности государства и общества.

В структуре особенной части административного права в зависимости от сферы жизнедеятельности государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить группы норм, определяющие административный порядок в следующих сферах:

1. экономики — промышленности, энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, торговли (их совокупность обобщенно может быть названа административно-экономическим правом);
2. финансов — формирования и исполнения бюджетов всех уровней, налогообложения, денежного обращения, совершения валютных операций (их совокупность данных норм обобщенно может быть поименована административно-финансовым правом);
3. социально-культурной — труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, туризма и молодежной политики (их совокупность обобщенно может быть названа административно-социальным правом);
4. обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск и воинских формирований (их совокупность обобщенно может быть названа военно-административным правом);
5. обеспечения государственной безопасности, т.е. безопасности конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства (их совокупность может быть обозначена понятием «право государственной безопасности»;
6. обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, функционирования судебной власти (совокупность таких административно-правовых норм обобщенно может быть поименована понятием «административно-охранительное право»;
7. иностранных дел, т.е. в сфере внешних сношений государства с другими государствами, иностранными и международными организациями (их совокупность обобщенно может быть названа административно-иностранным правом).

Указанные группы административно-правовых норм, составляющих особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере жизнедеятельности государства и общества.

Четкая и стройная система административного права может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства России, которая в настоящее время отсутствует.

Система административного законодательства, по нашему мнению, должна быть построена следующим образом:

1. Административный кодекс РФ, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивидуальных субъектов и организаций;
2. федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса РФ и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об админи-стративной ответственности и т.п.);
3. федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса РФ и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности административ-ного правопорядка в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества (Транспортный кодекс, Образовательный кодекс, Основы законодательства о здравоохранении, Санитарный кодекс, Основы законодательства о культуре, Основы организации и деятельности органов внутренних дел, Кодекс общественной безопасности, Исполнительный кодекс и др.).

На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты Российской Федерации вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы определения и обеспечения административного правопорядка на своей территории.

Источники административного права: понятие и виды

Под источниками административного права необходимо понимать используемые государством официально-документальные формы выражения и закрепления административно-правовых норм, доведения их до сведения правоприменителей и иных заинтересованных лиц в целях обеспечения их реального действия.

Иными словами, источники административного права — это исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лип, органов и должностных лип местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования, официальные документы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие администра-тивно-правовые нормы.

В качестве источников административного права в России используются следующие виды официальных документов:

• нормативные правовые акты;
• нормативные публичные договоры;
• судебные акты, принятые по делам, связанным с проверкой конституционности или законности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.

Рассмотрим подробнее каждый из названных видов источников административного права.

I. Нормативные правовые акты. В них включают законы и подзаконные правовые акты.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В этой связи источниками административного права могут быть законы — как федеральные, так и субъектов РФ.

1. Федеральные законы включают:

• основные (конституционные) федеральные законы, которые определяют наиболее общие основные начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности в Российской Федерации, в числе которых: Конституция Российской Федерации, устанавливающая правовые основы организации и функционирования административных органов, административно-правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (главы 1—6); федеральные конституционные законы, регулирующие организацию и осуществление административно-публичной деятельности по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ («О Правительстве РФ», «О чрезвычайном положении», «О военном положении»);
• обычные федеральные законы, определяющие на основе Конституции РФ и федеральных конституционных законов систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям (например, «О государственной гражданской службе», «Об обороне», «О милиции», «О пожарной безопасности» и т.п.); в числе обычных федеральных законов особо выделяются кодифицированные законы — кодексы, но единственным кодексом, который полностью состоит из норм административного права, является Кодекс РФ об административных правонарушениях, а еще административно-правовые нормы содержатся и в других кодексах, в частности в Земельном, Градостроительном, Жилищном, Лесном, Водном, Таможенном, Бюджетном, Налоговом, Трудовом, и регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих сферах функционирования государства и общества.

2. Законы субъектов Российской Федерации включают:

• основные законы субъектов РФ, определяющие наиболее общие правовые основы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих субъектах РФ (конституции и уставы субъектов РФ, определяющие систему и правовые основы функционирования органов исполнительной власти этих субъектов);
• обычные законы субъектов РФ, определяющие на основе конституций и уставов субъектов РФ систему и организацию функционирования административных органов, образуемых этими субъектами, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности соответствующих субъектов РФ по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению (например, законы субъектов РФ о правительстве, иных органах исполнительной власти, о государственной службе, об административной ответственности и т.п.).

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) уполномоченными государственными органами и должностными липами, органами и должностными липами местного самоуправления в пределах их компетенции в целях конкретизации положений соответствующих законов, регулирующих вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности, и создания необходимого правового механизма действия названных положений законов. Все они являются источниками административного права, их можно подразделить на следующие виды.

1. Федеральные подзаконные нормативные правовые акты включают:

• нормативные указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724);
• постановления Правительства РФ, утверждающие какие-либо правила, положения, регулирующие отношения в административно-публичной сфере (например, постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных министерствах, о лицензировании отдельных видов деятельно-сти, об утверждении Правил дорожного движения, Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему и т.п.);
• нормативные правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в форме приказов, инструкций, правил, положений, распоряжений;
• нормативные правовые акты иных федеральных административных органов, не входящих в систему исполнительной власти РФ (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции Центральной избирательной комиссии РФ и Центрального банка РФ).

Особое значение в механизме административно-правового регулирования имеют кодифицированные федеральные подзаконные нормативные правовые акты, систематизирующие определенные группы административно-правовых норм по тематическому или иному принципу. К их числу можно отнести:

• правила (например, Правила дорожного движения, Правила пожарной безопасности и т.п.);
• положения (например, Положение о проведении государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним, Положение о паспорте гражданина РФ и т.п.);
• уставы (например, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ, Устав гарнизонной и караульной службы Вооруженных Сил РФ, уставы федеральных государственных учреждений и т.п.);
• наставления (например, Наставление по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ, Наставление по техническому надзору ГИБДД МВД РФ и т.п.);
• инструкции (например, Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в федеральных органах исполнительной власти и т.п.).
• порядки (например, Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг);
• административные и иные регламенты (например, регламенты внутренней организации федеральных министерств и административные регламенты по исполнению федеральными органами исполнительной власти отдельных возложенных на них государственных функций).

2. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые включают:

• нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ — высших должностных лиц субъектов РФ (указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций субъектов РФ);
• нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительств субъектов РФ);
• нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ (министерств, департаментов, управлений и т.п.), если законодательством соответствующих субъектов РФ им предоставлено право издания нормативных правовых актов.

3. Подзаконные нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе:

• уставы муниципальных образований;
• нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
• нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (в частности, решения об утверждении общеобязательных правил на территориях соответствующих муниципальных образований, например правил благоустройства и озеленения территории, проезда в общественном транспорте, торговли и т.п.);
• нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления — глав местных администраций.

4. Подзаконные нормативные правовые акты иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования. В качестве источников административного права могут рассматриваться не только нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) государственными органами и органами местного самоуправления, но и локальные нормативные акты, действующие внутри государственных и муниципальных учреждений, а также иных организаций, в том числе частных, и регламентирующие осуществление внутреннего управления и обеспечение общественной безопасности в этих учреждениях и организациях. К их числу можно отнести, например, внутренние приказы руководителей указанных учреждений, правила внутреннего распорядка и режима, действующие в этих учреждениях, правила пожарной безопасности, установленные в организациях. Данные нормативные акты устанавливают публичные правила поведения широкого круга лип, как работающих в этих учреждениях, так и пользующихся их услугами (студентов, больных, отдыхающих и т.п.).

II. Нормативные публичные договоры. К числу источников адми-нистративного права можно отнести две группы нормативных публичных договоров.

1. Международные договоры и соглашения Российской Федерации. Они регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности, в частности вопросы организации охраны государственной границы, обеспечения таможенного режима, обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, выявления и пресечения административно-правовыми методами преступлений и иных правонарушений (например, различные соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ по линии министерств внутренних дел этих государств).

2. Внутригосударственные публичные договоры и соглашения. Они регулируют вопросы разграничения компетенции и полномочий между органами исполнительной власти, вопросы организации взаимодействия и сотрудничества административных органов в сфере совместной административно-публичной деятельности (например, договоры о разграничении компетенции между федераль-ными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ).

III. Судебные акты. В качестве источников административного права в России могут выступать не любые акты органов судебной власти, а только те из них, которые принимаются по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере, Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, а также федеральным законам и законам субъектов РФ и влекут прекращение действия названных актов полностью или частично. Такие судебные акты, по существу, прекращают действие административно-правовых норм и, следовательно, имеют силу источников административного права.

В этой связи источниками административного права в России являются следующие виды судебных актов:

• постановления Конституционного Суда РФ, вынесенные по делам о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ, регулирующих отношения в административно-публичной сфере и содержащих нормы административного права (например, постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, Федерального закона «Об исполнительном производстве», Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и т.п.);
• решения Верховного Суда РФ о признании не соответствующими федеральным законам положений нормативных правовых актов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в административно-публичной сфере (например, решения Верховного Суда РФ о признании незаконными отдельных положений инструкций МВД РФ);
• решения Высшего Арбитражного Суда РФ о признании не со-ответствующими федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности в сфере экономики и предпринимательства;
• решения иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании недействующими нормативных правовых актов государственных органов и должностных лип субъектов РФ, органов и должностных лип местного самоуправления, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.

В качестве источников административного права на территории Российской Федерации не могут выступать правовые обычаи. Этот запрет обусловливается характером регулируемых административным правом отношений, которые являются публично-властными и требуют совершенно четкой и определенной нормативной регламентации. Использование обычаев, не закрепленных государством в соответствующих нормах административного права, не позволяет обеспечить такую нормативную регламентацию.

В то же время необходимо отметить, что в правоприменительной практике административных органов иногда используются некоторые правовые обыкновения. Например, в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и некоторых других административных органов сложилось правовое обыкновение уведомлять лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения этого дела непосредственно при составлении протокола об административном правонарушении в самом этом протоколе под роспись. Такой порядок уведомления не предусмотрен Кодексом РФ об административных правонарушениях, но в то же время и не противоречит соответствующим его положениям.

Вместе с тем, несмотря на широкое распространение названного правового обыкновения, его нельзя считать источником административного права в силу указанной выше причины. Подобные административно-правовые обыкновения, которые являются разумными, не противоречат принципам и духу административного права и востребованы правоприменительной практикой, с нашей точки зрения, подлежат узаконению в виде правовых норм в соответствующих законах и подзаконных нормативных правовых актах.

Место и роль административного права в системе отраслей российского права

Административное право является одной из центральных отраслей российского права, нормы которой тесно переплетены и применяются во взаимосвязи с нормами других отраслей не только публичного, но и частного права. Такое место данной отрасли в системе отраслей права обусловливается прежде всего тем, что ее нормы определяют правовые основы организации и осуществления административно-публичной деятельности, в ходе которой компетентными административными органами применяются нормы многих отраслей как публичного, так и частного права, в частности финансового, таможенного, гражданского, семейного, жилищного, градостроительного, земельного, экологического. Например, нормы административного права определяют систему, компетенцию, полномочия, формы и методы деятельности налоговых органов, которые осуществляют налоговое регулирование и налоговый контроль, применяя при этом нормы финансового (налогового) права, регламентируют порядок осуществления государственной регистрации юридических лип и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, порядок выдачи лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности. Посредством совершения компетентными административными органами соответствующих регистрационных и разрешительных действий применяются соответствующие нормы гражданского права.

Кроме того, исполнение физическими липами и организациями многих норм административного права обеспечивает им, а также другим субъектам реализацию прав и обязанностей, предусмотренных нормами других отраслей права. Например, соблюдение индивидуальным предпринимателем при продаже товаров санитарных требований, установленных нормами административного права, позволяет обеспечить реализацию права покупателей на приобретение качественных товаров, предусмотренного нормами гражданского права.

Таким образом, административное право в системе отраслей российского права:

1. определяет систему, компетенцию и полномочия административных органов, применяющих в процессе своей деятельности нормы других отраслей права;
2. регулируют правовые формы и методы деятельности административных органов по применению норм других отраслей права;
3. регулирует правовые процедуры (порядок) деятельности административных органов по применению норм других отраслей права;
4. определяет административные права и обязанности физических лип и организаций, реализация которых этими субъектами позволяет обеспечивать реализацию прав и обязанностей, установленных нормами других отраслей права.

В целом можно сделать следующий общий вывод: роль административного права в системе отраслей права сводится к тому, что оно юридически обеспечивает и сопровождает властную деятельность административных органов по применению норм других отраслей права, а значит, юридически обеспечивает реальное действие этих норм.

Далее рассмотрим вопрос об отграничении административного права от иных отраслей российского права.

Данный вопрос является достаточно сложным в силу того обстоятельства, что нормы административного права регулируют широкий спектр общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности государства и общества и постоянно пересекающихся с отношениями, регулируемыми другими отраслями публичного и частного права, в частности с конституционно-правовыми, финансовыми, земельными, градостроительными, таможенными, гражданско-правовыми.

Тем не менее, исходя из показанных выше места и роли административного права в системе права, попытаемся определить основные критерии, позволяющие отграничить эту отрасль от иных отраслей российского права.

Как известно, в общей теории права отрасли права разграничиваются по двум основным критериям: предмету и методу правового регулирования. Попробуем отграничить административное право от других основных отраслей частного и публичного права по названным критериям.

Отграничение от отраслей частного права. Как указывалось выше, предмет административного права образуют общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, а основным методом регулирования этих отношений является императивный метод. В этой связи по предмету и методу правового регулирования несложно отграничить административное право от отраслей частного права:

1. отрасли частного права, например гражданское, семейное, трудовое, земельное, водное, лесное, жилищное, в отличие от административного права не регулируют общественные отношения, возникающие в процессе властной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений;
2. доминирующим методом правового регулирования в названных отраслях права является диспозитивный метод, в то время как административное право использует в основном императивный метод.

В то же время в ряде случаев в правоприменительной практике возникают определенные вопросы, связанные с разграничением административных отношений и отношений, регулируемых отраслями частного права. Такие ситуации возникают тогда, когда одни и те же по своему содержанию общественные отношения регулируются, с одной стороны, нормами частного права, а с другой — нормами публичного, в том числе административного, права.

В качестве примера можно назвать отношения, возникающие в процессе организации и осуществления розничной торговли, оказания услуг по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом, оказания платных образовательных услуг, выполнения строительно-монтажных работ. В части определения договорных условий осуществления указанных видов деятельности (предмета, цены, сроков исполнения и т.п.) эти отношения регулируются соответствующими нормами гражданского права, а в части обеспечения соблюдения установленных государством стандартов и требований безопасного осуществления этих видов деятельности (технологических, пожарных, санитарных и т.п.) — нормами административного права.

При решении вопроса о том, нормы какой отрасли права — гражданского или административного — необходимо применять при регулировании указанных отношений, следует исходить из того, какая именно сторона этих отношений подлежит регулированию. При регулировании вопросов, которые могут быть решены участниками названных отношений посредством заключения соглашения между ними, следует применять соответствующие нормы гражданского права, а при регулировании вопросов, решение которых находится в ведении государственных органов или органов местного самоуправления и требует соответствующего властного вмешательства со стороны таких органов, необходимо руководствоваться соответствующими нормами административного права.

Например, отношения, возникающие в ходе строительства здания, в части согласования между заказчиком и подрядчиком взаимных прав и обязанностей, сроков строительства, порядка сдачи выполненных работ и расчетов регулируются нормами гражданского права, а в части согласования с соответствующими административными органами проектно-технической документации, в части соблюдения установленных требований пожарной, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения — нормами административного права.

Верховный Суд РФ в своих определениях, вынесенных в течение 2006—2008 гг. по конкретным делам об оспаривании нормативных правовых актов, неоднократно обращал внимание на необходимость отграничения административных и гражданских правоотношений. В указанных определениях Верховный Суд РФ, в частности, разграничивает гражданско-правовые имущественные отношения, возникающие при совершении сделок с государственным имуществом, и административно-правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти управления имуществом, находящимся в государственной собственности, гражданско-правовые отношения по перевозке пассажиров автомобильным транспортом и административно-правовые отношения, возникающие в ходе обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении таких перевозок.

Отграничение от отраслей публичного права. Произвести отграничение административного права от других отраслей публичного права гораздо сложнее, чем от отраслей частного права. Это обусловливается тем, что иные отрасли публичного права так же, как и административное право, регулируют общественные отношения, возникающие в ходе организации и деятельности органов публичной власти, т.е. государственных органов и органов местного самоуправления, и при этом так же, как и административное право, используют, как правило, императивный метод правового регулирования.

При разграничении административного и иных отраслей публичного права необходимо исходить из следующего.

1. В отличие от конституционного права, определяющего основные, наиболее общие правовые основы функционирования публичной власти, в том числе административно-публичной деятельности, административное право детально регулирует организацию и осуществление административно-публичной деятельности во всех ее многообразных проявлениях.

2. В отличие от таких отраслей публичного права, как финансовое, в том числе бюджетное и налоговое, таможенное, градостроительное, экологическое право, регулирующих содержание соответствующих отраслевых публичных правоотношений, особенности деятельности государства в названных сферах, административное право определяет систему и компетенцию административных органов, осуществляющих административно-публичную деятельность в этих сферах, правовые формы и методы такой деятельности.

Например, нормы налогового права регламентируют виды и порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых агентов, в то время как нормы административного права определяют систему налоговых органов, их компетенцию, формы, методы и процедуры деятельности.

Такой же подход может быть применен и при решении вопроса о разграничении административного и бюджетного права, административного и таможенного права, административного и градостроительного права, административного и экологического права.

3. В отличие от муниципального права административное право регулирует не всю властно-публичную деятельность органов и должностных лип местного самоуправления, а только административную (управленческую) деятельность этих органов и должностных лип как внутренней, так и внешней направленности. В предмет административно-правового регулирования не входят вопросы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления, организации и проведения местных выборов и референдумов, экономические и финансовые вопросы местного самоуправления.

4. В отличие от уголовного права административное право устанавливает гораздо менее строгую, чем уголовная, административную ответственность за административные правонарушения, которые отграничиваются от преступлений по степени общественной опасности.

5. В отличие от процессуальных отраслей публичного права — гражданского процессуального, арбитражного процессуального и уголовно-процессуального — административное право не регулирует деятельность судов по разрешению подведомственных им дел, в том числе возникающих из административных правоотношений.