Механизм обеспечения законности в административно-публичной сфере

Понятие и общая характеристика способов обеспечения законности в административно-публичной сфере

Принцип законности основан на содержании ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой (ч. 2) органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законность — основной принцип государствен-ного управления, поскольку именно он определяет подзаконность управленческой деятельности исполнительной и муниципальной власти. Соответственно, и в юридической науке (в том числе зарубежной) законность нередко понимается как точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов перечисленными субъектами. Однако такое понимание является односторонним.

Законность — это, во-первых, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества с точки зрения современных представлений о правовом государстве, во-вторых, их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Третьим элементом режима законности в государстве является его кадровое и материальное (или организационно-техническое) обеспечение: наличие специалистов юриспруденции, правовой инфраструктуры, полиции, судов, учреждений по исполнению наказания, иного специального аппарата для принудительной реализации законов. Законы в государстве в любом случае должны исполняться. при необходимости воля государства, выраженная в законе, реализуется силой.

Для административного права проблема законности всегда была очень важной, причем ее значение периодически «актуализируется». Вопросы законности совершаемых административными органами действий и издаваемых ими правовых актов постоянно возникают в ходе осуществления административно-публичной деятельности.

Состояние законности в сфере административно-публичной деятельности в значительной степени определяется положением дел в сложившейся системе способов ее обеспечения.

По отношению к обеспечению режима законности в административно-публичной сфере все государственные органы можно разделить на две группы:

1. органы, для которых обеспечение законности составляет не основную функцию деятельности: аппарат управления вообще, исполнительной власти в частности, министерства, федеральные службы и федеральные агентства, правительства субъектов РФ, в ходе своей работы так или иначе контролируют соблюдение законности подчиненными им подразделениями и сотрудниками;
2. органы, специально созданные для обеспечения законности в административно-публичной сфере, — прокуратура, государственные инспекции и другие контрольно-надзорные органы.

Основными способами обеспечения законности осуществления административно-публичной деятельности являются государственный контроль и государственный надзор.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Исходя из сказанного, общепринятая среди ученых-административистов точка зрения состоит в том, что надзор — это суженный контроль.

Содержание контроля по сравнению с двумя другими способами наиболее широкое. Контроль, как правило, включает в себя анализ финансово-хозяйственной деятельности субъекта административного права, что предполагает оценку не только ее законности, но и целесообразности. Контролирующий орган обладает дисциплинарными полномочиями. Он имеет также право отмены актов управления нижестоящего субъекта.

Внешний контроль в административно-публичной сфере осуществляется «извне» системы органов исполнительной власти и местного самоуправления всеми государственными органами, общественностью: президентом, законодательными органами, административными и полицейскими (правоохранительными) органами, прокуратурой, судами (судьями), общественными объединениями и средствами массовой информации, гражданами.

Заметим при этом, что негосударственные организации, общественность, средства массовой информации реализуют контрольную функцию лишь в самом общем, неправовом смысле, главным образом «сигнализируя» об обнаруженных ими нарушениях законов. Никакими относящимися к контролю властными полномочиями они не обладают.

Внутри системы государственных органов, осуществляющих ад-министративно-публичную деятельность, существуют различные организационно-правовые формы внутреннего контроля. Соответствующие полномочия здесь осуществляют:

1. субъекты линейной власти общей компетенции (например, правительства (администрации) субъектов РФ в отношении подведомственных им органов);
2. субъекты линейной власти внутриведомственной компетенции, которые осуществляют внутриведомственный контроль (проводимый, например, министром внутренних дел РФ, любым первым руководителем в отношении подчиненных органов, служб, подразделений; специализированными внутриаппаратными структурами — организационно-инспекторскими подразделениями, штабами; подразделениями собственной безопасности; финансовыми службами и т.п.);
3. субъекты функциональной власти (или межведомственной ком-петенции), осуществляющие так называемый внешний специальный контроль (финансовый контроль со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Счетной палаты РФ, государственный пожарный надзор — со стороны органов государственного пожарного надзора МЧС России и т.д.).

По времени осуществления различаются три вида контроля:

• предварительный — осуществляемый до предоставления субъекту права на осуществление определенного вида деятельности или на совершение определенного действия в административно-публичной сфере, например, проверка, проводимая органом внутренних дел перед выдачей гражданину лицензии на приобретение оружия;
• текущий — осуществляемый в процессе повседневной постоянной деятельности административных органов в пределах их компетенции, например, контроль органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил хранения и ношения огнестрельного оружия, контроль органов государственного пожарного надзора за соблюдением физическими лицами и организациями требований пожарной безопасности;
• последующий — осуществляемый после установления в деятельности подконтрольных субъектов нарушений действующего законодательства с целью проверки устранения этих нарушений, например, контроль за исполнением предписаний, выданных контрольно-надзорными органами физическим лицам и организациям, допустившим нарушения законодательства.

Государственный контроль и надзор за законностью деятельности административных органов в административно-публичной сфере осуществляют в соответствующих организационно-правовых формах следующие государственные органы:

1. органы законодательной власти (Федеральное Собрание РФ, законодательные собрания субъектов РФ);
2. образуемые органами законодательной власти специальные контрольные органы (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ);
3. президент РФ;
4. главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, губернаторы, главы администраций и т.п.);
5. высшие исполнительные органы государственной власти (правительство РФ, правительства субъектов РФ);
6. специализированные органы административного контроля (надзора), в частности, федеральные службы, государственные инспекции и другие подобные органы исполнительной власти;
7. органы прокуратуры РФ;
8. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и нижестоящие суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды.

Рассмотрим далее отдельные способы обеспечения законности осуществления административно-публичной деятельности.

Контроль Президента РФ в административно-публичной сфере

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Формально президент не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя влияет на функционирование каждой из них, в том числе и прежде всего исполнительной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил страны (ст. 83), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85), является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами (ст. 87).

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115).

На основании Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета безопасности РФ (ч. 1 ст. 32).

Полагаем, что перечисленные наиболее серьезные и объемные полномочия ярко характеризуют основную особенность правового статуса Президента РФ, который, являясь главой государства, одновременно возглавляет исполнительную власть.

Именно вследствие этого Президент РФ наделен большими правами по контролю за деятельностью органов исполнительной власти. Хотя Конституция РФ прямо не говорит о президентском контроле, возможность его осуществления неразрывно связана с перечисленными и иными его правами.

Президентский контроль в административно-публичной сфере осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента Российской Федерации

Прежде всего такой контроль реализуется при отборе и расстановке кадров на федеральном уровне (например, при назначении Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; при назначении на должность и освобождении от должности федеральных министров, высшего командования Вооруженных Сил России и т.д.).

Реализуя право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, Президент участвует в обсуждении рассматриваемых вопросов, вносит предложения, непосредственно контролирует исполнение принятых решений.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Контрольные полномочия президента в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регули-рующих их деятельность.

Контроль через соответствующие образуемые Президентом Российской Федерации органы

1. Администрация Президента РФ. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, Администрация Президента РФ (далее — Администрация) является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. В ее состав входят:

• Руководитель Администрации Президента РФ (далее — Руководитель Администрации), два заместителя Руководителя Администрации — помощника Президента РФ, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президен-та РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты, референты Президента РФ и иные должностные лица Администрации;
• управления Президента РФ;
• иные самостоятельные подразделения, состоящие из департаментов.

Многие должностные лица и структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций.

Следует учитывать, что Администрация не имеет права самостоятельно издавать нормативные акты, она не относится к органам исполнительной власти, хотя является «государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента». В силу этого она создает условия для реализации Президентом РФ его полномочий, готовит его указы и распоряжения.

2. Контрольное управление Президента РФ. Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.

Контрольное управление (далее — Управление) является самостоятельным подразделением Администрации. Основными его задачами являются:

• контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
• контроль за реализацией общенациональных проектов;
• контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
• контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;
• информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:

• создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
• направлять работников Управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
• вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
• вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
• направлять в органы прокуратуры, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
• запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
• пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
• привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также организациями.

Работникам Управления гарантируется государственная защита в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ.

3. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах указанного округа. Основными его задачами являются:

• организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
• организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
• обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
• представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач среди других осуществляет следующие функции:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
• анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• вносит Президенту РФ представления о награждении государственными наградами Российской Федерации высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа;
• согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
• вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента РФ;
• вручает по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;
• организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
• вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Для реализации указанных полномочий полномочный представитель Президента РФ имеет право:

• направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
• пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации и федеральных органов государственной власти;
• использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
• организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
• направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
• вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
• привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Заметим, что правом обращения в суд для отмены незаконных решений подконтрольных органов полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе не обладает.

Контроль органов законодательной власти в административно-публичной сфере

Контрольные полномочия органов законодательной (или представительной) власти закреплены в Конституции РФ, конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Соответственно, контроль органов законодательной власти осуществляется на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству РФ, назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ (Правительству в целом, а не его отдельным членам — министрам, руководителям федеральных служб и агентств). В то же время решение об отставке Правительства принимает Президент РФ (ст. 83 п. «в» Конституции РФ), т.е. он вправе согласиться либо не согласиться с решением Государственной Думы.

В целях контроля используется также институт депутатского запроса, «поддерживаемый» ст. 287 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ.

Запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы может быть направлен Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ при разработке им проекта федерального бюджета, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думы.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума специально для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату РФ.

В соответствии с Законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. ее задачами являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

С принятием в последние годы ряда федеральных законов контрольные полномочия Федерального Собрания несколько расширились, в частности, в отношении спецслужб. Так, например, Федеральные законы «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. и «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. впервые закрепили полномочия Федерального Собрания по осуществлению контроля за деятельностью соответствующих органов.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О внешней разведке» парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными законами, а также путем проверки Счетной палатой РФ исполнения утвержденных Государственной Думой и Советом Федерации смет расходов на содержание этих органов. В этих целях в Счетной палате создается специальная группа из числа ее членов.

Указанная группа вправе запрашивать из органов внешней разведки документы по вопросам исполнения смет расходов, заслушивать на своих закрытых заседаниях отчеты руководителей разведки по этим вопросам.

Взаимоотношения палат Федерального Собрания с органами внешней разведки осуществляются через соответствующие комитеты (подкомитеты), создаваемые каждой из палат.

Члены указанных комитетов (подкомитетов) и специальной группы Счетной палаты РФ, сотрудники их аппаратов вправе приступать к исполнению своих обязанностей по осуществлению соответствующих контрольных функций только после оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в порядке, установленном Законом РФ «О государственной тайне».

В субъектах Российской Федерации, как правило, представительные органы власти обладают аналогичным объемом контрольных полномочий.

Так, в соответствии со ст. 41 Закона Омской области «О вступлении в силу Устава Омской области» от 26 декабря 1995 г. Законодательное Собрание Омской области:

• осуществляет контроль за соблюдением и исполнением областных законов, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Омской области, соблюдением установленного порядка распоряжения областной собственностью;
• утверждает областной бюджет и отчет об его исполнении, осуществляет контроль за исполнением областного бюджета;
• назначает на должность и освобождает от должности членов Контрольно-счетной палаты Омской области;
• по представлению Генерального прокурора РФ согласовывает назначение прокурора Омской области;
• в соответствии с федеральным законодательством участвует в решении кадровых вопросов при назначении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральных предприятий, учреждений и организаций, действующих на территории области.

Прокурорский надзор в административно-публичной сфере

В соответствии с Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Надзорная деятельность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений, одним из которых является так называемый общий надзор. Эта разновидность прокурорского надзора прежде всего нацелена на сферу административно-публичной деятельности.

Предметом общего надзора являются:

1. исполнение законов федеральными министерствами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;
2. соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководи-телями коммерческих и некоммерческих организаций.

Объектами общенадзорной деятельности являются федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, коммерческие и некоммерческие организации, их органы управления и должностные лица и др.

Прокуратура не осуществляет надзор за законностью актов, издаваемых Правительством РФ, что обусловлено особым положением правительства в системе федеральных органов исполнительной власти. Это прерогатива Конституционного Суда РФ. В то же время, если принятое правительством постановление противоречит Конституции РФ или иным законам, Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента страны.

Прокуроры наделены полномочиями, позволяющими им выявлять нарушения законности в сфере административно-публичной деятельности, своевременно на них реагировать, принимать меры по устранению их причин и условий, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокуроров по осуществлению возложенных на них общенадзорных функций закреплены в ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре. В соответствии со своей компетенцией прокурор вправе:

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах их нарушения;
• требовать от руководителей и других должностных лиц объектов надзора представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или под-ведомственных им организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
• по основаниям, установленным законом, возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона;
• освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
• опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
• вносить представления об устранении нарушений закона;
• рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
• осуществлять иные полномочия.

Прокуратура наделена правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор применяет специальные меры прокурорского реагирования:

1. протест — правовой акт прокурорского реагирования, который приносится на незаконный правовой акт административного органа и содержит требование об отмене последнего или о приведении в соответствие с действующим законодательством;
2. представление — акт прокурорского реагирования, направляемый в адрес соответствующего должностного лица административного органа, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и условий;
3. постановление — акт прокурорского реагирования, которым при наличии соответствующих поводов и оснований возбуждается уголовное дело или дело об административном правонарушении;
4. предостережение — акт прокурорского реагирования, направляемый в адрес должностного лица, руководителя общественного (религиозного) объединения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, предупреждающий о недопустимости нарушения закона;
5. заявление о признании правового акта не соответствующим закону (недействительным) — письменное обращение прокурора в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, содержащее требование признать незаконный правовой акт административного органа или его должностного лица недействительным.

Судебный контроль в административно-публичной сфере

Основное содержание судебного контроля в сфере публичного управления заключается в проверке законности изданных административным органами нормативных и ненормативных (индивидуальных) правовых актов, совершенных ими в ходе осуществления административно-публичной деятельности властных действий (бездействия), которая осуществляется на основании соответствующих заявлений (жалоб) физических и юридических лиц, оспаривающих названные правовые акты, действия (бездействие).

Проверку законности изданных (принятых) административными органами нормативных и индивидуальных правовых актов, совершенных ими административно-правовых действий (бездействия) осуществляют в пределах своей компетенции все виды действующих в России судов: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и нижестоящие суды общей юрисдикции, Высший Арбитраж-ный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ на основании запросов субъектов, перечисленных в Конституции РФ, рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В случае признания проверяемого нормативного правового акта в целом или его отдельного положения не соответствующим Конституции РФ данный нормативный правовой акт или его соответствующее положение утрачивают силу и не подлежат применению на территории Российской Федерации.

Верховный Суд РФ и нижестоящие суды общей юрисдикции на основании соответствующих заявлений физических лиц и организаций рассматривают дела о соответствии федеральным законам и законам субъектов РФ нормативных и индивидуальных правовых актов (решений), издаваемых (принимаемых) административными органами, а также совершаемых ими в административно-публичной сфере действий (бездействия).

Согласно ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В судах общей юрисдикции рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, кроме тех, проверка законности которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (в частности, актов Президента и Правительства РФ). К делам, подведомственным судам общей юрисдикции, относятся, например, дела о признании противореча-щими федеральным законам законов субъектов РФ, указов губернаторов краев и областей, иных нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных и региональных министерств и иных органов исполнительной власти.

Если суд общей юрисдикции установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, он признает этот акт недействующим полностью или в соответствующей части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Гражданин или организация вправе оспорить в суде общей юрисдикции решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Суд, признав заявление гражданина или организации обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды на основании соответствующих заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматривают дела о соответствии действующему законодательству РФ нормативных и ненормативных (индивидуальных) правовых актов, решений, издаваемых (принимаемых) административными органами, совершаемых ими действий (бездействия), затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 данного Кодекса.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы также вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае установления несоответствия оспариваемого нормативного правового акта полностью или в части положениям нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, арбитражный суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в соответствующей части. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, также рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В том случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт (его часть), решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предприниматель-ской и иной экономической деятельности, он принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным полностью или в соответствующей части, решений и действий (бездействия) незаконными. Со дня принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.