Правовые процедуры административно-публичной деятельности

Понятие и классификация административно-правовых процедур

Вопрос о правовых процедурах осуществления административно-публичной деятельности в последние годы приобрел в науке административного права особую актуальность. Это связано прежде всего с тем, что в условиях построения в России правовой государственности возникла необходимость установления четкого порядка осуществления административными органами административно-публичной деятельности, который позволил бы обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод физических лиц и организаций.

Урегулированные нормами права процедуры осуществления ад-министративными органами как внутренней, так и внешней административно-публичной деятельности могут быть охарактеризованы как административно-правовые процедуры.

В административно-правовой науке под административной процедурой понимается, как правило, урегулированный нормами права порядок последовательного совершения административным органом определенных юридически значимых действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела в рамках административного процесса и входящего в него соответствующего административного производства, например, производства по делам об административных правонарушениях.

Необходимо разграничивать понятия «административный процесс» и «административно-правовая процедура».

Под административным процессом, по нашему мнению, следует понимать внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность (систему последовательно совершаемых действий) административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, осуществляемую в соответствии с предусмотренными административно-процессуальными нормами специальными юридическими, а именно — административно-правовыми процедурами.

Административный процесс неоднороден и состоит из ряда административных производств, т.е. отдельных видов внешней административно-публичной деятельности по разрешению специфических категорий индивидуальных юридических (административных) дел.

С учетом приведенного понятия административного процесса возникает закономерный вопрос: вся ли внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность административных органов осуществляется в рамках административного процесса и соответствующих входящих в его структуру видов административных производств? Ответ на этот вопрос, с нашей точки зрения, должен быть отрицательным. Это объясняется тем, что внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность включает в себя не только системно организованные виды деятельности административных органов, связанные с разрешением индивидуально определенных юридических дел и пред-ставляющие собой логически завершенные юридические процессы, но и иные виды деятельности, не обладающие признаками юридического процесса.

В частности, включаемая в содержание внешней правоприменительной административно-публичной деятельности деятельность административных органов по разрешению дел об административных правонарушениях представляет собой юридический процесс, отдельный вид административного производства. В то же время такой вид деятельности, как надзор органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, правил дорожного движения, также входящий в содержание внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, не связан с разрешением индивидуаль-ных административных дел и не обладает признаками юридического процесса.

Следовательно, что вся внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность административных органов включает в себя как процессуальные виды такой деятельности — административные производства, так и внепроцессуальные виды этой деятельности, осуществляемые вне рамок административного процесса.

При этом как процессуальные, так и внепроцессуальные виды внешней правоприменительной административно-публичной деятельности осуществляются административными органами в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами, т.е. в соответствии с определенной административно-правовой процедурой.

С учетом названных обстоятельств административно-правовая процедура может быть охарактеризована как урегулированный административно-процессуальными нормами специальный порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственной ему категории однородных индивидуальных административных дел либо совершения этим органом иных юридически значимых (административно-правовых) действий вне рамок каких-либо административных производств.

Рассмотрим далее основные признаки, характеризующие понятие «административно-правовая процедура».

1. Это есть порядок осуществления административного производства или совершения отдельных административно-правовых действий. Под порядком осуществления деятельности или совершения действий, с нашей точки зрения, следует понимать установленную административно-процессуальными нормами стадийность, т.е. последовательность, очередность совершения соответствующих действий и способы их официально-документального оформления (фиксации). Например, ст. 12—15 Закона РФ «О милиции» устанавливают процедуру применения сотрудниками милиции специальных средств и огнестрельного оружия, которая заключается в определении последовательности соответствующих действий сотрудников милиции и их процессуального оформления.

2. Это есть порядок осуществления административного производства или совершения отдельных административно-правовых действий, который определен административно-процессуальными нормами, содержащимися в соответствующих законах или подзаконных нормативных правовых актах. Иными словами, административно-правовая процедура — это юридически установленный порядок, который должен неукоснительно соблюдаться административными органами при осуществлении соответствующей деятельности или при совершении соответствующих действий.

3. Это юридически установленный порядок осуществления определенной деятельности не только в целом, в системе, т.е. административного производства, но и отдельных юридически значимых действий как в рамках того или иного производства, так и вне какого-либо производства. В частности, нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях определяют как в целом процедуру осуществления производства по делам об административных правонарушениях, так и процедуру совершения отдельных административно-правовых действий, совершаемых в рамках этого производства, в частности, таких, как административное задержание, осмотр, досмотр, изъятие вещей и документов и т.п.

4. Это есть необходимый юридический атрибут осуществления любого вида внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, совершения любого административно-правового действия. Административные органы, с нашей точки зрения, не вправе совершать административно-правовые действия, правовая процедура совершения которых не установлена действующим законодательством.

Рассмотрим далее вопрос о классификации административно-правовых процедур по определенным критериям.

В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности

1. Процессуальные административно-правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих административных производств. В административно-правовой литературе давно отмечено, что правовая процедура разрешения индивидуальных административных дел в рамках административного процесса независимо от вида административного производства имеет общую схему. В частности, процессуальная административная процедура включает в себя такие стадии, как возбуждение индивидуального административного дела, установление фактических обстоятельств этого дела (административное расследование), подготовка дела к рассмотрению по существу, рассмотрение дела по существу и вынесение по нему решения, обжалование (опротестование) вынесенного по делу решения и исполнение решения по делу. В то же время правовая процедура разрешения административных дел в рамках каждого отдельно взятого административного производства имеет свои особенности.

К процессуальным административно-правовым процедурам, в частности, можно отнести процедуры осуществления регистрационного, лицензионно-разрешительного производства, производства по делам об административных правонарушениях.

В свою очередь, процессуальные административно-правовые процедуры могут быть подразделены на два вида:

• общие — это процедуры осуществления тех или иных административных производств в целом (например, существует общая административная процедура производства по делам об административных правонарушениях, которая представляет собой урегулированный административно-процессуальными нормами общий порядок, в том числе стадии разрешения дела об административном правонарушении);
• частные — это процедуры совершения отдельных административно-правовых действий в рамках соответствующего административного производства (например, в производстве по делам об административных правонарушениях административно-процессуальными нормами регулируются частные процедуры совершения в рамках этого производства таких действий, как административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов, освидетельствование лица на состояние алкогольного опьянения).

2. Внепроцессуальные административно-правовые процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо администра-тивного производства (к их числу можно отнести процедуры осуществления сотрудниками милиции надзора за поведением граждан в общественных местах, за соблюдением ими правил дорожного движения, процедуры применения общих мер административного ограничения в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц). Они также могут быть подразделены на два вида:

• общие — это процедуры осуществления какого-либо вида внешней административно-публичной деятельности в целом (к таким процедурам относятся, например, общая процедура организации несения сотрудниками милиции патрульно-постовой службы в общественных местах, общая процедура организации несения сотрудниками милиции дорожно-патрульной службы, общая процедура введения и реализации режима карантина на определенной территории);
• частные — это процедуры совершения административными органами отдельных административно-правовых действий в ходе осуществления какого-либо вида внешней административно-публичной деятельности (например, процедуры досмотра транспортных средств, осуществляемого сотрудниками милиции в ходе несения дорожно-патрульной службы; применения сотрудниками милиции в ходе несения службы специальных средств и огнестрельного оружия; отстранения от работы инфекционного больного при введении карантина). В зависимости от содержания внешней правоприменительной административно-публичной деятельности:
• административно-регулятивные процедуры;
• административно-наблюдательные (контрольные, надзорные) процедуры;
• административно-ограничительные процедуры;
• административно-принудительные процедуры;
• административно-арбитражные процедуры.

Понятие, основные черты и виды административного процесса

Административный процесс есть система последовательно совершаемых административным органом административно-правовых действий, направленных в конечном итоге на достижение определенного результата — на разрешение индивидуального административного дела, т.е. дела, связанного с решением конкретного вопроса в отношении индивидуально определенного физического лица или организации, возникшего в административно-публичной сфере и подведомственного данному органу.

Рассмотрим основные черты административного процесса.

1. Административный процесс направлен прежде всего на обеспечение реального действия регулятивных норм различных отраслей права, определяющих права и обязанности физических лиц и организаций в соответствующих, возникающих в жизни материальных правоотношениях. Основной задачей административного процесса является приведение в действие государственно-правового механизма, позволяющего гражданам и организациям реализовать возникшие у них в правоотношениях соответствующие субъективные юридические права и обязанности. В частности, в ходе административного процесса компетентными административными органами обеспечивается реализация таких важнейших прав граждан, как право на осуществление предпринимательской деятельности, на образование, на социальную защиту, на жилище, авторское право, а также исполнение таких основных обязанностей, как уплата налогов и несение военной службы.

В то же время в рамках административного процесса осуществляется применение компетентными органами и должностными лицами исполнительной власти охранительных норм в целях обеспечения законности и правопорядка в государстве. Примерами правоохранительной деятельности, осуществляемой в административно-процедурной форме, являются, в частности, административный надзор, применение мер административного принуждения, рассмотрение дел об административных правонарушениях.

В ходе административного процесса происходит применение не только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права, в частности, финансового, земельного, экологического, гражданского, трудового, семейного, которые могут быть реализованы только в результате властно-организующей деятельности соответствующих органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Например, в процессе государственной регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности обеспечивается применение соответствующих норм гражданского права, в процессе государственной регистрации брака — норм семейного права, в процессе налогового контроля — норм финансового права и т.п. В связи с этим представляется неверным существующее в науке административного права понимание административного процесса как деятельности органов исполнительной власти по применению только административно-правовых норм.

Таким образом, в отличие от судопроизводства административный процесс обеспечивает реализацию регулятивных норм права непосредственно. В рамках судебного процесса независимо от вида судопроизводства (конституционного, административного, уголовного, гражданского или арбитражного) происходит в первую очередь применение охранительных правовых норм и только потом на их основе — регулятивных норм права в целях защиты и восстановления нарушенных прав граждан и юридических лиц.

Административное судопроизводство является в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ одним из видов судебного процесса и поэтому никак не может рассматриваться в качестве административного процесса. Административное судопроизводство или административная юстиция — это деятельность суда по рассмотрению конкретных юридических дел, возникающих только из административно-правовых отношений и связанных с нарушением прав физических лиц и организаций в этих правоотношениях.

Административный процесс в отличие от административного судопроизводства — это деятельность несудебных, т.е. административных, органов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих не только из административных, но и из других видов правоотношений и связанных во многих случаях не с нарушениями прав физических лиц и организаций, а с необходимостью реализации этих прав и исполнением возложенных на них обязанностей.

2. Реализация регулятивных и охранительных материальных норм административного и других отраслей права в рамках административного процесса осуществляется в ходе разрешения административными органами индивидуальных юридических дел. Иными словами, административным процессом является не любая внешневластная деятельность административных органов, а только такая, которая осуществляется в отношении конкретных физических лиц и организаций и направлена на разрешение возникающих в административно-публичной сфере с участием этих субъектов юридических дел.

Индивидуальные юридические дела, разрешаемые в ходе административного процесса, называют административными. С нашей точки зрения, под административным делом следует понимать возникающий в административно-публичной сфере на основе материальных норм административного или других отраслей права индивидуальный юридический вопрос, т.е. вопрос, касающийся индивидуально определенных физического лица (лиц) или организации (организаций), и подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административным органом. Разрешение административного дела включает в себя его возбуждение, рассмотрение и принятие по нему решения компетентным административным органом.

В связи с тем, что в рамках административного процесса могут разрешаться лишь индивидуальные административные дела, нельзя рассматривать в качестве такого процесса внешневластную деятельность правоохранительных органов, в частности, органов внутренних дел, по осуществлению сплошного надзора за неопределенным конкретно кругом лиц с целью выявления возможных правонарушений с их стороны. К таким видам административной деятельности относятся, например, охрана порядка в общественных местах, надзор за безопасностью дорожного движения, досмотр граждан в аэропортах и т.п.

3. Применение регулятивных и охранительных материальных норм в ходе административного процесса осуществляется только компетентными административными органами. Например, процесс назначения пенсий и пособий гражданам осуществляется органами социальной защиты населения, процесс призыва граждан на военную службу — военными комиссариатами, рассмотрение дел об административных правонарушениях — органами внутренних дел, государственными инспекциями, административными комиссиями и т.д.

Административные органы — это властвующие субъекты административного процесса, которые организуют разрешение административных дел посредством совершения властных юридически значимых действий и принятия властных правоприменительных решений в пределах предоставленной им административно-правовыми нормами компетенции. Все остальные участники административного процесса, в частности, физические лица и организации, являются зависимыми от административных органов, однако отнюдь не бесправными субъектами. Нормы ад-министративного права наделяют физических лиц и организации комплексом прав и обязанностей, реализуемых в ходе административного процесса.

Суды не являются субъектами, разрешающими в рамках административного процесса административные дела. Они разрешают дела, возникающие из административных правоотношений в рамках административного судопроизводства, т.е. в рамках специального вида судебного процесса.

4. Административный процесс может возбуждаться по инициативе как физических лиц и организаций, заинтересованных в разрешении определенных юридических дел (на основании их заявлений и жалоб), так и самих административных органов в односторонне-властном порядке. Так, например, пенсионное производство возбуждается по заявлению гражданина о назначении ему пенсии, а такие производства, как производство по делам об административных правонарушениях, контрольно-надзорное производство, возбуждаются на основании решений соответствующих компетентных административных органов. Судебный процесс, в том числе административное судопроизводство, в отличие от административного процесса всегда возбуждается только на основании соответствующих заявлений, жалоб и других материалов, направляемых в суд заинтересованными в разрешении дела лицами. Сам суд своим решением не возбуждает судопроизводство.

5. Применение правовых норм в административном процессе осуществляется путем совершения уполномоченными административными органами властно-организующих действий и принятия властных решений в отношении граждан и юридических лиц в одностороннем порядке, как правило, без публичного рассмотрения дела, в рамках упрощенной процедуры. Действительно, установлен-ный законодательством порядок совершения юридически значимых действий в ходе административного процесса гораздо проще, чем порядок рассмотрения дел в судах. В частности, рассмотрение пенсионных дел, дел о лицензировании и регистрации, о выдаче различного рода разрешений и согласований осуществляется компетентными административными органами и должностными лицами на основании представленных заявителями документов без обязательного их присутствия и присутствия других заинтересованных лиц, как правило, без ведения протокола и при отсутствии других атрибутов судопроизводства.

Упрощенная процедура административного процесса, на наш взгляд, оправдывается тем, что в рамках этого процесса осуществляется текущее государственное управление и регулирование в различных сферах жизни общества, требующее совершения оперативных действий и принятия оперативных решений. При этом у участников административного процесса, не удовлетворенных принятым по делу решением, всегда имеется возможность обжаловать его в соответствующий суд.

6. Административный процесс — это деятельность, состоящая из нескольких последовательно сменяющих друг стадий, на каждой из которых административным органом решаются соответствующие задачи и с этой целью совершаются необходимые процессуальные административно-правовые действия и издаются (принимаются) необходимые индивидуальные административно-правовые акты.

В целом в административном процессе можно выделить следующие стадии.

Стадия возбуждения административного дела: компетентным административным органом (его должностным лицом) принимается решение о начале разрешения подведомственного ему административного дела.

Административное дело может быть возбуждено как посредством издания (принятия) специального индивидуального административно-правового акта, например, определения о возбуждении дела об административном правонарушении, так и путем совершения соответствующего процессуального административно-правового действия, например, принятия заявления, жалобы, составления протоко-ла об административном правонарушении и т.п.

Стадия установления фактических обстоятельств административного дела и подготовки его рассмотрения по существу: уполномоченные должностные лица административного органа, возбудившего дело, устанавливают фактические обстоятельства этого дела, проверяют представленные по делу документы, запрашивают дополнительные документы и другие доказательства по делу, совер-шают иные процессуальные административно-правовые действия, направленные на подготовку дела к рассмотрению.

Стадия рассмотрения административного дела по существу: компетентный административный орган (его должностное лицо) рассматривает все фактические обстоятельства дела в их совокупности, дает им юридическую оценку и принимает властное решение по данному делу, которое должно окончательно урегулировать возникший в рамках этого дела индивидуальный юридический вопрос.

Решение, принимаемое административным органом по результатам рассмотрения административного дела, не обязательно должно быть выражено в форме индивидуального административно-правового акта (решения, постановления, распоряжения, приказа и т.п.). В зависимости от специфики разрешаемого административного дела и целей его разрешения оно может быть выражено в форме административно-правового действия, например, составления протокола по результатам экзамена, заключения по результатам экспертизы, внесения записи в реестр при государственной регистрации юридических лиц, сделок с недвижимым имуществом и других объектов. В какой бы форме ни было принято решение по административному делу, оно влечет для его участников определенные юридические последствия, которые могут выражаться в предоставлении им субъективных юридических прав и в возложении на них юридических обязанностей, в привлечении их к административной ответственности, в установлении, удостоверении или подтверждении каких-либо фактов, имеющих для них юридическое значение.

Стадия пересмотра вынесенного по административному делу решения: физическое лицо или организация, в отношении которого (которой) вынесено решение, либо иной заинтересованный субъект вправе обжаловать (опротестовать) данное решение в вышестоящий административный орган или вышестоящему должностному лицу административного органа.

Эта стадия является необязательной (дополнительной), поскольку обжалование (опротестование) вынесенного по административному делу решения — это право названных субъектов, и в случае, если они это право не реализуют, данная стадия в административном процессе реально не возникает.

Стадия исполнения вынесенного по административному делу решения: вынесенное по административному делу решение приводится в исполнение, т.е. обеспечивается реализация властного предписания административного органа, рассмотревшего это дело.

Данная стадия также является необязательной (дополнительной), поскольку некоторые решения, принимаемые по административным делам, например, решения о предоставлении субъективных прав или правового статуса, не требуют обязательного исполнения и реализуются физическими лицами и организациями добровольно и самостоятельно.

Административный процесс в отличие от судебного — понятие собирательное, поскольку он состоит из огромного множества мини административных процессов, так называемых административных производств, возникающих в различных сферах функционирования административных органов и обусловленных спецификой рассматриваемых и разрешаемых в этих сферах конкретных юридических дел.

Под административным производством в науке административного права понимают, как правило, вид (порядок) деятельности административных органов по разрешению в рамках соответствующей юридической процедуры определенной категории однородных по предмету административных дел. При этом ученые-администра-тивисты не пришли к единому мнению о критериях и количестве видов административных производств, существующих в структуре административного процесса. В административно-правовой науке выделяют такие административные производства, как регистрационное, лицензионно-разрешительное, производство по разрешению обращений и заявлений физических и юридических лиц, производство по делам о поощрениях, производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство.

С нашей точки зрения, административное производство — это основной структурный элемент административного процесса, который может быть определен как урегулированный административно-процессуальными нормами вид деятельности административных органов по разрешению специфической по предмету и методу административно-правового воздействия категории индивидуальных административных дел с соблюдением специальной юридической (административно-правовой) процедуры. Представляется, что критериями выделения отдельных видов административных производств в рамках административного процесса или его видов являются следующие элементы.

Предмет административного дела. Это есть специфический вопрос, возникающий в отношении индивидуально-определенных физического лица или организации и подлежащий разрешению административным органом в процессе осуществления им в пределах своей компетенции внешней административно-публичной деятельности. Так, в качестве предметов административных дел можно рассматривать следующие вопросы: о предоставлении физическому или юридическому лицу какого-либо субъективного юридического права; об официальном подтверждении (удостоверении) субъективного юридического права физического лица или организации; о выдаче специального разрешения (лицензии); о возложении на физическое лицо или организацию какой-либо субъективной юридической обязанности; о привлечении физического или юридического лица административной ответственности.

Метод административно-правового воздействия. Он используется для разрешения определенного специфического вопроса, составляющего предмет административного дела. В частности, решение такого вопроса, как предоставление физическому или юридическому лицу определенного субъективного юридического права, может осуществляться путем использования административными органами различных административных методов. Например, вопрос о предоставлении лицу права на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности решается компетентным административным органом посредством выдачи этому лицу специального разрешения (лицензии), вопрос о предоставлении лицу права на управление транспортным средством решается компетентным административным органом посредством приема у этого лица специального квалификационного экзамена и т.п.

Специально установленная административно-процессуальными нормами юридическая (административно-правовая) процедура. Она позволяет разрешать с помощью специфических административных методов определенные вопросы, составляющие предмет индивидуального административного дела. В частности, специальные юридические процедуры предусмотрены для разрешения индивидуальных административных дел посредством лицензирования, государственной регистрации, проведения экзаменов и т.п.

Указанные критерии позволяют выделить в структуре административного процесса совершенно определенное количество административных производств. В последующих параграфах настоящей главы нами будут рассмотрены эти виды административных производств применительно к видам административного процесса.

В зависимости от содержательных и целевых характеристик внешней административно-публичной деятельности по разрешению индивидуальных административных дел представляется возможным условно выделить два вида административного процесса:

1. административно-регулятивный процесс, представляющий собой урегулированную административно-процессуальными нормами внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с обеспечением реализации физическими лицами и организациями субъективных юридических прав и обязанностей, основанных на нормах административного и других отраслей материального права.
2. административно-охранительный процесс, представляющий собой урегулированную административно-процессуальными нормами внешнюю правоприменительную административно-публичную деятельность административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с обеспечением государственной и общественной безопасности, безопасности отдельных физических лиц и организаций, с охраной и защитой их субъективных прав и законных интересов, с выявлением и пресечением административных и иных публичных правонарушений и с привлечением лиц, их совершивших, к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

Каждый из двух названных видов административного процесса имеет собственную структуру, в которую входят соответствующие административные производства.

Структура административно-регулятивного процесса

В литературе по административному праву в рамках административного процесса обычно выделяют следующие виды производств, связанных с осуществлением административными органами внешней административно-регулятивной деятельности: регистрационное, лицензионно-разрешительное, поощрительное, производство по обращениям граждан и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Следует заметить, что большинство ученых-административистов не дают исчерпывающего перечня административно-регулятивных производств.

В соответствии с предложенными нами в предыдущем параграфе Понятие, основные черты и виды административного процесса критериями определения видов административных производств в структуре административно-регулятивной деятельности можно выделить следующие их виды.

Правопредоставительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям на основании их обращений субъективных прав или правового статуса. Это, в частности, производство по: делам о гражданстве; назначению пенсий и пособий; предоставлению права пользования земельными участками; предоставлению статуса беженца или вынужденного переселенца; предоставлению налоговых и иных льгот.

Лицензионно-разрешительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям права на осуществление отдельных, указанных в законе, видов деятельности или на совершение отдельных юридически значимых действий посредством выдачи этим лицам специальных разрешений (лицензий). Это может быть, например, производство по выдаче: лицензий на осуществление образовательной деятельности; лицензий на осуществление деятельности по перевозке автомобильным транспортом пассажиров; разрешений на перевозку автомобильным транспортом крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов; разрешений на строительство и реконструкцию зданий и сооружений и т.п.

Регистрационное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с государственной регистрацией каких-либо объектов, физических и юридических лиц, принадлежащих им прав или имеющегося у них правового статуса, совершаемых ими действий. В качестве примера можно назвать производство по государственной регистрации: юридических лиц; прав на недвижимое имущество и сделок с ним; автомототранспортных средств и прицепов к ним.

Удостоверительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с официальным удостоверением (подтверждением) от имени государства субъективных прав, правового статуса или соответствия деятельности (действий) физического лица или организации установленным законодательством требованиям, иных юридических фактов. В частности, сюда можно отнести производство: по установлению степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности; по аккредитации высших учебных заведений, иных юридических и физических лиц; сертификационное.

Экзаменационное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам определенных субъективных прав или правового статуса посредством приня-тия у них специальных экзаменов или путем проведения иных испытаний этих лиц. В качестве примера можно назвать производство по: принятию у физических лиц квалификационных экзаменов на право управления транспортными средствами; принятию вступительных и выпускных квалификационных экзаменов в высших учебных заведениях; защите диссертаций; принятию квалификационных экзаменов на право получения определенных видов лицензий и т.п.

Конкурсное производство — это урегулированная административно-процессуальным нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям определенных субъективных прав или правового статуса посредством проведения и определения результатов специальных конкурсов. Сюда относится, в частности, конкурсное производство по: замещению вакантных должностей профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений; замещению должностей государственных служащих; приобретению права на получение лицензий; приобретению права на заключение государственных кон-трактов и т.п.

Поощрительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с поощрением (стимулированием) физических лиц и организаций от имени Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Это, например, производство по: награждению государственными наградами; присуждению государственных (муниципальных) премий; награждению почетными грамотами, дипломами и т.п.

Производство по возложению на физических и юридических лиц специальных публично-правовых обязанностей — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с возложением на физических лиц или на организации специальных публично-правовых обязанностей. Сюда можно отнести производство по: призыву граждан РФ; налоговому декларированию; таможенному декларированию товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ.

Структура административно-охранительного процесса

В структуре административно-охранительного процесса, если исходить из предложенных нами критериев, можно выделить следующие виды административных производств.

Административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство. В свою очередь, в его структуре можно выделить два вида производств.

1. Полное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство — это урегулированная административно-процессаульными нормами деятельность компетентных административных органов по осуществлению полного комплекса проверочных мероприятий в отношении индивидуально определенных физических лиц и организаций по всем или по большинству вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения.

В рамках полного административно-наблюдательного производства соответствующим административным органом в пределах его компетенции осуществляется полная (комплексная, сплошная) проверка деятельности какого-либо физического или юридического лица. В ходе такого производства соответствующим контролирующим (надзорным) органом осуществляется весь комплекс проверочных мероприятий по всем или по большинству вопросов, образующих предмет того вида наблюдения, который входит в компетенцию этого органа. В качестве примера можно назвать производства: по проверке соблюдения конкретными индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами законодательства о труде и об охране труда, правил пожарной безопасности, государственных стандартов, санитарных норм и правил; по проведению выездной налоговой проверки по нескольким налогам.

2. Ограниченное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по осуществлению в отношении индивидуально определенных физических лиц или организаций полного или частичного комплекса проверочных мероприятий по ограниченному кругу вопросов, образующих предмет соответствующего вида на-блюдения.

В рамках данного вида административно-наблюдательного производства соответствующим административным органом в пределах его компетенции осуществляется проверка деятельности конкретного физического или юридического лица не по всем, а лишь по некоторым вопросам, образующим предмет того вида наблюдения, который входит в компетенцию этого органа. В качестве примера можно привести производство по проведению: камеральной налоговой проверки; камеральной проверки органом государственного внебюджетного фонда; выездной налоговой проверки по какому-либо одному налогу; технического осмотра транспортных средств, принадлежащих конкретным физическим или юридическим лицам.

Процедура осуществления каждого из двух видов названных выше административно-наблюдательных производств включает в себя следующие общие стадии разрешения индивидуального надзорного (контрольного) дела:

1. возбуждение надзорного (контрольного) дела посредством вынесения уполномоченным должностным лицом соответствующего административного органа решения (распоряжения) о проведении проверочных (контрольных) мероприятий в отношении индивидуально определенных физического лица или организации;
2. осуществление уполномоченными должностными лицами ад-министративного органа проверочного (контрольного) мероприятия или комплекса таких мероприятий в отношении индивидуально определенных физического лица или организации;
3. определение результатов проверочного (контрольного) мероприятия или комплекса таких мероприятий и составление соответствующего акта (протокола), отражающего эти результаты;
4. принятие уполномоченным должностным лицом административного органа решения по результатам проведенного проверочного мероприятия или комплекса таких мероприятий.

Правовое регулирование отдельных административно-наблюдательных (контрольных, надзорных) производств осуществляется в настоящее время отдельными федеральными законами, в том числе кодифицированными, в частности, Налоговым и Таможенным кодексами РФ, а также многочисленными подзаконными нормативными правовыми актами.

Производство по применению мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности. Данное производство может быть определено как урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел о применении к физическим и юридическим лицам мер административного принуждения (пресечения и обес-печения).

В зависимости от вида мер административного принуждения, применяемых административными органами в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, можно выделить следующие виды административных производств.

1. Административно-пресекательное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с применением к физическим и юридическим лицам мер административного пресечения. Следует отметить, что далеко не все виды мер административного пресечения применяются в рамках данного производства, т.е. в рамках процессуальных административных процедур. В соответствии с действующим российским законодательством с соблюдением про-цессуальных административных процедур применяются, в частности, такие меры административного пресечения, как выдача физическим и юридическим лицам письменных предписаний об устранении выявленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил, приостановление действия лицензии или иного специального разрешения.

Так, например, в рамках соответствующих административно-принудительных процессуальных процедур разрешаются административные дела о выдаче антимонопольными органами предписаний хозяйствующим субъектам, государственным органам и органам местного самоуправления о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о списании органами федерального казначейства в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, о приостановлении таможенным органом выпуска товаров.

Административно-правовые процедуры применения компетентными административными органами указанных мер административного пресечения установлены в соответствующих специальных нормативных правовых актах.

2. Административно-обеспечительное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел, связанных с применением к физическим лицам и организациям мер административного обеспечения исполнения ими возложенных на них обязанностей. В рамках данного производства и соответствующих административно-правовых процедур разрешаются, в частности, индивидуальные дела о наложении налоговыми органами ареста на имущество налогоплательщиков, о приостановлении налоговыми органами операций по счетам организаций-налогоплательщиков в банках с целью обеспечения исполнения ими решений о взыскании налогов или сборов.

Правовое регулирование указанных производств осуществляется в соответствии Налоговым кодексом РФ.

3. Административно-исполнительное производство выделяется в административно-правовой литературе как самостоятельный вид административного производства. Данное производство не является стадией судопроизводства, поскольку представляет собой не судебную, а административно-публичную деятельность, осуществляемую специально уполномоченным на то органом исполнительной власти — Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами в субъектах РФ посредством применения административных методов воздействия на субъекты исполнительных правоотношений.

В процессе административно-исполнительного производства осуществляется принудительное исполнение судебных актов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Таким образом, административно-исполнительное производство можно определить как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с принудительным исполнением должниками возложенных на них судебными актами или актами административных органов обязанностей.

Порядок осуществления исполнительного производства регулируется в настоящее время Федеральным законом «Об исполнительном производстве» от 21 октября 2007 г.

Производство по делам об административных правонарушениях — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им административных дел об административных правонарушениях, т.е. по существу дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности (данное производство будет подробно рассмотрено в главе 16).

Административно-арбитражное производство — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению административных дел, связанных с рассмотрением споров и разногласий (административных споров), возникающих в административно-публичной сфере между административными органами, с одной стороны, и физическими лицами и организациями — с другой.

В зависимости от вида административных правоотношений, в рамках которых возник административный спор, представляется возможным выделить две большие группы административно-арбитражных производств, которые могут быть подразделены на виды с учетом предметных критериев.

1. Административно-арбитражное производство по разрешению административных споров, возникших в рамках административно-регулятивных правоотношений (административно-регулятивных споров). В его структуре в зависимости от предмета административного спора можно выделить:

• производство по разрешению споров, связанных с отказом в предоставлении физическому лицу или организации субъективного юридического права или в реализации им такого права, например, права на получение специального разрешения, права на получение информации;
• производство по разрешению споров, связанных с возложением на физическое лицо или организацию определенной субъективной юридической обязанности, например, обязанности по уплате налога, обязанности реализовать продукцию по определенной цене (тарифу).

2. Административно-арбитражное производство по разрешению административных споров, возникающих в рамках административно-охранительных правоотношений (административно-охранительных споров).

В его структуре в зависимости от предмета административного спора можно выделить:

• производство по разрешению споров, связанных с совершением административными органами контрольно-надзорных действий, в частности, действий по проведению проверок в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;
• производство по разрешению споров, связанных с применением административными органами мер административного принуждения, в частности, мер административного пресечения и мер административно-принудительного исполнения.