Формы административно-публичной деятельности

Понятие и классификация форм административно-публичной деятельности

Под формой государственного управления (исполнительной власти) в административно-правовой литературе обычно понимаются внешнее выражение содержания управления, внешне выраженное действие органа исполнительной власти, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Формы управления рассматриваются как юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности.

По нашему мнению, под формой административно-публичной деятельности следует понимать внешний официальный, правовой или неправовой способ выражения этой деятельности со стороны административного органа.

Иными словами, форма административно-публичной деятельности характеризует то, как именно, каким образом проявляется эта деятельность со стороны соответствующего административного органа в отношении других субъектов. Посредством форм административно-публичной деятельности выражаются ее содержание и используемые административными органами методы осуществления этой деятельности, рассмотренные нами в предыдущей главе учебника.

В качестве способов выражения (форм) административно-публичной деятельности можно назвать совершение административными органами различных правовых и неправовых действий, издание (принятие) ими нормативных и индивидуальных правовых актов. Именно в совершении указанных действий и в издании (принятии) правовых актов находит свое внешнее выражение админист-ративно-публичная деятельность.

В административно-правовой литературе формы осуществления государственного управления (исполнительной власти) по содержанию подразделяются, как правило, на два основных вида: правовые и неправовые. При этом под правовыми формами понимаются такие формы государственного управления, которые всегда влекут определенные юридически значимые последствия. К правовым формам относят, в частности, издание нормативных и ненормативных правовых актов, заключение административных договоров, совершение иных юридически значимых действий. Неправовые формы в отличие от правовых не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций.

Правовые формы государственного управления в зависимости от их содержания, в свою очередь, подразделяются на правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные (регулятивные и правоохранительные). Кроме того, выделяют внутренние, т.е. направленные на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления, и внешние, т.е. направленные на осуществление внешнеуправленческих функций правовые формы управления.

В зависимости от содержания и характера последствий все формы административно-публичной деятельности, как отмечалось выше, подразделяются на два вида.

1. Правовые формы административно-публичной деятельности — это внешние способы ее выражения, характеризующиеся наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Правовые последствия могут, в частности, заключаться в возникновении у физических лиц и организаций субъективных юридических прав и обязанностей, правового статуса, в привлечении их к юридической ответственности. Как указывалось выше, к правовым формам административно-публичной деятельности можно отнести совершение административными органами различных административно-правовых действий, например, государственной регистрации транспортного средства, административного задержания гражданина, а также издание (принятие) ими нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, например, приказов, распоряжений, постановлений и т.п.

К числу правовых форм осуществления административно-публичной деятельности, с нашей точки зрения, не может быть отнесено заключение административными органами с другими административными органами, с физическими лицами и организациями так называемых административных договоров. Это связано с тем, что заключение таких договоров, предполагающее равноправие субъектов соответствующих административных правоотношений, не может рассматриваться в качестве формы выражения административно-публичной деятельности, характеризующейся властным характером, исключающим равенство между административными органами и субъектами, в отношении которых данная деятельность осуществляется.

Названные выше правовые формы административно-публичной деятельности, в свою очередь, могут быть подразделены на виды по следующим критериям.

В зависимости от содержания и целей осуществления админист-ративно-публичной деятельности:

1. правотворческая форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом нормативного административно-правового акта с целью урегулирования типовых общественных отношений;
2. праворегулятивная форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, направленных на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей этих субъектов в конкретных жизненных ситуациях, возникающих в административно-публичной сфере;
3. правоохранительная форма — это такой способ внешнего выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, связанных с применением мер административного ограничения и принуждения и направленных на обеспечение охраны и защиты прав и свобод физических лиц и организаций, их безопасности, безопасности государства, правопорядка в административно-публичной сфере.

В зависимости от направленности административно-публичной деятельности:

1. внутренние формы административно-публичной деятельности — это такие способы внешнего выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов и в совершении административно-правовых действий, направленных на обеспечение внутреннего функционирования этих органов и (или) их системы;
2. внешние формы административно-публичной деятельности — это такие способы внешнего выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов и в совершении административно-правовых действий, направленных на административно-правовое регулирование, административно-правовую охрану и защиту отношений, возникающих в административно-публичной сфере вне этих органов и их системы.

2. Неправовые формы административно-публичной деятельности — это способы внешнего выражения данной деятельности, характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий и невозможностью их наступления для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Как правило, неправовые формы характерны для внутренней административно-публич-ной деятельности. Посредством этих форм реализуется внутренняя организационно-управленческая деятельность административных органов.

Неправовые формы административно-публичной деятельности выражаются, в частности, в совершении органами внутреннего управления, действующими в государственных органах, органах местного самоуправления, в воинских и правоохранительных формированиях организационно-распорядительных и материально-технических действий.

К организационно-распорядительным действиям можно, в частности, отнести, проведение в административных органах инструктажей, оперативных совещаний, приема граждан, планирование работы сотрудников этих органов, расстановку сил и средств, участвующих в охране общественного порядка и т.п.

К материально-техническим действиям относятся, например, выдача сотрудникам государственных органов имущества, организация в этих органах документооборота, использование в процессе деятельности государственных органов различных технических средств, автотранспорта и т.п.

Рассмотрим далее подробнее правовые формы административно-публичной деятельности, а именно — совершение административно-правовых действий и издание (принятие) административно-правовых актов, имеющие очень важное значение для всех видов субъектов административных правоотношений.

Административно-правовые действия: понятие и классификация

Ученые-административисты на протяжении десятилетий занимались исследованием административно-правовых актов, но совершенно не уделяли внимания изучению постоянно совершаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме выражения не могут быть отнесены к категории адми-нистративно-правовых актов. Совершение таких действий является самостоятельной правовой формой административно-публичной деятельности.

Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, совершаемые административными органами, от издаваемых (принимаемых) ими правовых актов. В частности, по смыслу положений п. 2 ст. 46 Конституции РФ, ст. 1 и 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., ст. 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ в суде или арбитражном суде могут быть обжалованы не только решения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и совершаемые ими действия. Тем самым законодатель выделяет две правовые формы деятельности государ-ственных органов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц:

• издание (принятие) правовых актов;
• совершение властных юридически значимых действий.

Субъекты, осуществляющие административно-публичную деятельность, постоянно, ежедневно совершают массу действий как влекущих, так и не влекущих правовые последствия для других субъектов. Поскольку такие действия совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, они могут быть охарактеризованы как административно-правовые.

Под административно-правовым действием, по нашему мнению, необходимо понимать властное воздействие административного органа на конкретное физическое или юридическое лицо, не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства.

К числу административно-правовых действий можно, в частности, отнести, выдачу физическим и юридическим лицам различных справок, свидетельств, лицензий и иных разрешений, административное задержание граждан, их личный досмотр, проведение различных проверок и т.п.

Рассмотрим далее основные признаки административно-правового действия.

1. Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и являются одной из правовых форм ее выражения.

2. Административно-правовые действия могут совершаться только административными органами.

3. Административно-правовое действие представляет собой не официальный документ, а властное воздействие административного органа определенным способом на субъекта, участвующего в соответствующем административном правоотношении.

Административно-правовые действия могут совершаться посредством использования административными органами следующих видов властного воздействия:

• документально-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством составления административным органом или его уполномоченным представителем официальных документов, имеющих юридическое значение для лица, в отношении которого этот документ составляется, а также для других лиц (составление протокола об административном правонарушении, акта проверки, справки, заключения, письменного ответа на заявление, жалобу и т.п.);
• организационно-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в организацию работы (деятельности) юридического или физического лица (государственная аккредитация организаций, государственная регистрация юридических лиц, проведение мероприятий по контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, приостановление или прекращение работы предприятий, организаций, сооружений, приостановление действия лицензии, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обязанностей и т.п.);
• технико-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства административного органа или его уполномоченного представителя в процесс эксплуатации технических устройств (приостановление или запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, производство технического осмотра транспортных средств, государственная регистрация транспортных средств, иных технических устройств и т.п.);
• имущественно-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством лишения физического или юридического лица принадлежащего ему имущества, в том числе денежных средств, ограничения прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъятие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, административное задержание транспортного средства, приостановление операций по счетам в банках, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.);
• лично-правового — это властное воздействие, осуществляемое посредством применения к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (доставление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица досмотр принадлежащих ему вещей, проверка у физического лица, документов, удостоверяющих его личность, отстранение лица от управления транспортным средством, освидетельствование его на состояние опьянения и т.п.).

4. Административно-правовые действия в отличие от неправовых, в частности, организационных и материально-технических действий, всегда влекут или потенциально могут повлечь юридически значимые последствия для тех субъектов, в отношении которых они совершаются, а также в некоторых случаях и для других субъектов. Например, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, влечет для него временное ограничение свободы, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении влечет возбуждение дела об этом правонарушении, регистрация транспортного средства дает его владельцу право эксплуатировать это транспортное средство.

Административно-правовые действия являются юридическим фактами для возникновения, изменения или прекращения административных, а также иных видов правоотношений, в частности, гражданских, семейных, финансовых, земельных и т.д. Например, такое действие, как государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, влечет возникновение соответст-вующего гражданского правоотношения собственности. Государственная регистрация брака между гражданами влечет возникновение семейного правоотношения.

Необходимо отметить, что совершение некоторых административно-правовых действий не влечет прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых эти действия совершаются, однако при определенных условиях эти последствия могут наступить. Например, такие действия сотрудников милиции, как проверка документов, удостоверяющих личность гражданина, или его личный досмотр, сами по себе не влекут для этого гражданина никаких правовых последствий, однако в случае обнаружения в результате совершения указанных действий признаков административного правонарушения или преступления наступают соответствующие последствия, связанные с привлечением лица к административной или уголовной ответственности.

5. Совершение большинства административно-правовых действий требует официально-документального оформления посредством составления соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например, административное задержание правонарушителя должно быть оформлено специальным протоколом, медицинское освидетельствование водителя транспортного средства на состояние опьянения — актом медицинского освидетельствования. Вместе с тем при совершении некоторых административно-правовых действий не требуется их процессуальное оформление. К таким действиям относятся, например, проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, регулирование дорожного движения и т.п.

6. Основания и порядок (процедуры) совершения административно-правовых действий определяются нормами административного права, содержащимися как в соответствующих законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах, например, в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Законе Российской Федерации «О милиции», в положениях и правилах, регулирующих порядок осуществления различных видов государственного контроля и надзора. В то же время основания и порядок совершения административно-правовых действий некоторыми административными органами устанавливаются нормами не административного, а других отраслей публичного права. Например, основания и порядок совершения административно-правовых действий налоговыми органами определяются нормами налогового права, органами бюджетного контроля — нормами бюджетного права, таможенными органами — нормами таможенного права.

В зависимости от направленности и пределов совершения все административно-правовые действия можно подразделить на два вида: внутренние, т.е. действия, совершаемые органами управления внутри государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений или системы таких органов и учреждений в отношении подчиненных им организационно лиц, и внешние, т.е. действия, совершаемые административными органами в отношении не подчиненных им организационно физических лиц и организаций.

Учитывая значимость внешних административно-правовых действий в механизме административно-правового регулирования, приведем подробную классификацию этих действий.

Все совершаемые административными органами внешние административно-правовые действия можно подразделить на виды по следующим критериям.

В зависимости от целей совершения (направленности)

Административно-регулятивные действия — это действия административных органов, направленные на обеспечение правового регулирования поведения субъектов административных правоотношений, посредством предоставления и подтверждения их субъективных прав, правового статуса, возложения обязанностей, создания необходимых условий для их реализации.

В зависимости от используемых административными органами способов осуществления административного регулирования представляется возможным выделить следующие виды административно-регулятивных действий:

1. распорядительные — действия, состоящие в даче физическому или юридическому лицу определенного указания, распоряжения, предъявлении к нему какого-либо законного требования (регулирование дорожного движения, официальный вызов гражданина в государственный орган, истребование от физического лица или организации каких-либо документов и т.п.);
2. регистрационные — действия, состоящие в осуществлении государственной регистрации прав (правового статуса) физического лица или организации, объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности соответствующего лица (регистрация прав на недвижимое имущество, транспортных средств, актов гражданского состояния и т.п.);
3. разрешительные — действия, состоящие в выдаче физическому лицу или организации лицензии либо иного специального разрешения на осуществление определенной деятельности или совершение определенного действия (разрешения на перевозку опасного или крупногабаритного груза, разрешения на перепланировку жилого помещения и т.п.);
4. согласовательные — действия, состоящие в даче административным органом согласия на осуществление физическим лицом или организацией определенной деятельности или совершение этим лицом определенного действия (согласование проектной и иной технической документации, приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов, согласование выпуска новой продукции и т.п.);
5. экзаменационные — действия, состоящие в принятия экзамена, проведении конкурса, иного испытания в отношении физического лица или организации, претендующих на приобретение определенного права или правового статуса (принятие экзаменов в высших учебных заведениях, экзаменов на приобретение права управления транспортными средствами, проведение конкурса на замещение вакантной должности в государственном органе и т.п.);
6. удостоверительные — действия, состоящие в проведении специальных проверок, исследований, экспертиз, направленных на подтверждение каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическим лицом или организацией своих прав и обязанностей (сертификация продукции, работ и услуг, аккредитация организаций, экспертиза товарного знака, экспертиза степени утраты гражданином профессиональной трудоспособности и т.п.);
7. организационно-обеспечительные — действия, состоящие в принятии административным органом определенных мер, направленных на обеспечение реализации прав или обязанностей физического лица или организации (начисление и выплата пенсий, социальных пособий, выдача паспортов, удостоверений, иных документов, подтверждающих правовой статус физических лиц, постановка граждан на воинский учет и т.п.).

Административно-охранительные действия — это действия ад-министративных органов, направленные на принудительное обеспечение административного правопорядка, безопасности личности, общества и государства посредством выявления, пресечения и расследования административных и иных правонарушений, привлечения лиц, их совершивших, к административной и иным видам юридической ответственности, применения к лицам, допускающим неправомерное поведение, иных мер административного принуждения, а также посредством выявления и предотвращения угроз безопасности.

В зависимости от используемых административными органами способов принудительного обеспечения административного правопорядка и безопасности все административно-принудительные действия можно подразделить на следующие виды:

1. поисково-проверочные — действия, состоящие в проведении административным органом специальных проверок, обследований, осмотра и досмотра физических лиц, иных объектов с целью выявления возможных правонарушений, угроз безопасности (досмотр пассажиров в аэропортах, таможенный досмотр, обследование производственных помещений и т.п.);
2. ограничительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами временных частичных запретов (ограничений) на совершение физическими лицами и организациями определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения безопасности (ограничение движения транспортных средств, ограничение въезда на определенную территорию и выезда с нее и т.п.);
3. запретительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами временных полных запретов на совершение физическими лицами и организациями определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения безопасности (запрещение въезда на определенную территорию и выезда с нее, запрещение проведения массовых общественных мероприятий и т.п.);
4. пресекательные — действия, состоящие в принудительном прекращении административными органами совершаемых физическими лицами и организациями преступлений и иных правонарушений (применение сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, запрещение работы производственных подразделений предприятий, запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств, и т.п.);
5. процессуально-обеспечительные — действия, состоящие в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ об административных правонарушениях (доставление, административное задержание, осмотр помещений и территорий, личный досмотр и досмотр вещей и т.д.);
6. исполнительно-обеспечительные — действия, состоящие в применении в отношении физических лиц и организаций принудительных мер обеспечения исполнения неисполненных ими добровольно возложенных на них в установленном порядке обязанностей (опись имущества должника и наложение на него администра-тивного ареста, принудительное списание денежных средств должника со счета в банке и т.п.).

В зависимости от характера властного воздействия, оказываемого на субъекта, посредством которого выражается административно-правовое действие

Документально-правовые действия — действия административных органов и их должностных лиц, выраженные в составлении и вручении (направлении) физическим лицам и организациям официальных документов, имеющих юридическое значение для них, а в некоторых случаях и для других лиц (составление акта проверки, протокола об административном правонарушении, справки, заключения, направление лицу повестки о явке в милицию и т.п.).

Организационно-правовые действия — действия, выраженные во властно-правовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в организацию работы (деятельности) физического лица или организации (государственная аккредитация организаций, государственная регистрация юридических лиц, проведение мероприятий по контролю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, и т.п.).

Технико-правовые действия — действия, выраженные во властно-правовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в процесс эксплуатации физическими лицами и организациями различных технических устройств, являющихся источниками повышенной опасности (производство технического осмотра транспортных средств, производство техниче-ских обследований и расследований, государственная регистрация транспортных средств и других технических устройств и веществ, запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспортных средств и т.п.).

Имущественно-правовые действия — действия, выраженные в применении к физическим лицам и организациям мер, направленных на лишение указанных лиц принадлежащего им имущества, в том числе денежных средств, на ограничение прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (наложение судеб-ным приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъятие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.).

Лично-правовые действия — действия, выраженные в применении к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (доставление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица, проверка у лица документов, удостоверяющих его личность, отстранение от управления транспортным средством и т.п.).

В зависимости от наличия или отсутствия прямых юридически значимых последствий в результате совершения административно-правовых действий

Действия, совершение которых влечет возникновение прямых юридически значимых последствий для субъектов, в отношении которых они совершаются. Например, это может быть прием у лица экзамена на получение права на управление транспортным средством, составление в отношении лица протокола об административном правонарушении и т.п.

Действия, совершение которых влечет возникновение прямых юридически значимых последствий не только для субъектов, в отношении которых они совершаются, но и для других субъектов. Под такие действия подпадают государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, выдача лицу лицензии на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности и т.п.;

Действия, совершение которых не влечет возникновения прямых юридически значимых последствий для субъектов, в отношении которых они совершаются, а также для других субъектов, однако создает при определенных фактических обстоятельствах возможность возникновения таких последствий. Под такие действия подпадают проверка сотрудником милиции документов у гражданина, личный досмотр гражданина в аэропорту, остановка сотрудником милиции транспортного средства для производства досмотра и т.п.

В зависимости от характера юридически значимых последствий, наступающих в результате совершения административно-правовых действий

Действия-решения — действия, совершение которых означает принятие административными органами властных решений по существу разрешаемых ими конкретных фактических ситуаций. Например, производство в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество записи о регистрации права собственности лица на недвижимое имущество свидетельствует о принятии регистрирующим органом властного решения о регистрации указанного права. Составление уполномоченным должностным лицом первого протокола о применении какой-либо меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении свидетельствует о принятии этим должностным лицом властного решения о возбуждении дела о соответствующем административном правонарушении.

Действия-предписания — действия, совершение которых рассматривается в качестве властных требований административного органа, обращенных к физическим лицам или организациям и направленных на обеспечение исполнения ими возложенных на них обязанностей, предотвращение и пресечение правонарушений. Это может быть закрытие сотрудниками милиции дорог для движения транспорта и пешеходов, действия регулировщика дорожного движения, применение сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, направление гражданину повестки о вызове его в милицию и т.п.

Действия-операции — действия, совершение которых не может рассматриваться как принятие властных решений, предъявление властных требований, а свидетельствует лишь о принятии соответствующими административными органами необходимых для разрешения конкретных фактических ситуаций мер юридического характера. Под такие действия подпадают производство личного досмотра лица, досмотра принадлежащих ему вещей, изъятие у него вещей и документов, совершенные после возбуждения дела о соответст-вующем административном правонарушении, принятие у физических и юридических лиц заявлений и иных документов, необходимых для вынесения в отношении этих лиц тех или иных властных решений, разрешающих фактическую ситуацию, выдача физическим лицам и организациям правоустанавливающих документов (справок, свидетельств, удостоверений и т.п.) на основании ранее принятых в отношении них властных решений.

В зависимости от вида административных правоотношений, в рамках которых совершаются административно-правовые действия

Процессуальные действия — действия, которые совершаются ад-министративным органом в рамках возбужденного им индивидуального административного дела и соответствующего административного производства, т.е. в рамках административно-процессуальных правоотношений. Например, это могут быть действия, совершаемые в рамках производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, досмотр, составление протокола об административном правонарушении и т.п.).

Материальные действия — это действия, которые совершаются административным органом не в рамках какого-либо возбужденного им административного производства, а в ходе осуществления им текущей публично-управленческой деятельности в рамках соответствующих материальных административных правоотношений. К материальным можно отнести, например, такие действия сотрудников милиции, как проверка документов у граждан, останов-ка транспортных средств, регулирование дорожного движения на перекрестках, применение специальных средств и огнестрельного оружия, проникновение в жилые и иные помещения граждан и организаций, досмотр пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте и т.п.

В зависимости от наличия или отсутствия связи с соответствующими индивидуальными административно-правовыми актами

Административно-правовые действия, которые могут совершаться только на основании соответствующих индивидуальных правовых актов в целях обеспечения исполнения содержащихся в них предписаний. Например, к ним можно отнести действия судебного пристава-исполнителя, совершаемые на основании и во исполнение судебного акта или акта административного органа, следственные действия, совершаемые на основании определения о возбуждении дела об административном правонарушении, и т.п.

Административно-правовые действия, которые могут совершаться самостоятельно без предварительного издания (принятия) компетентным административным органом индивидуального правового акта. Например, к таким действиям относятся остановка сотрудником милиции транспортного средства, применение им специальных средств и огнестрельного оружия, досмотр транспортного средства и т.п.

В зависимости от необходимости официально-документального оформления фактов совершения административно-правовых действий

Действия, факт совершения которых в силу указания в соответствующих нормативных правовых актах требует официально-документального оформления. Например, факты совершения таких действий, как административное задержание, личный досмотр лица и досмотр его вещей, изъятие вещей и документов, должны фиксироваться посредством составления соответствующих протоколов. Факт проведения контролирующим или надзорным органом меро-приятия по контролю должен быть подтвержден посредством составления соответствующего письменного акта. Факты принятия регистрирующими органами документов у заявителей фиксируются посредством составления соответствующих письменных расписок.

Действия, факт совершения которых не требует официально-документального оформления. Например, не требуется официально-документального оформления факта совершения таких действий, как проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, проникновение их в жилые и иные помещения граждан и организаций.

Понятие, признаки и виды административно-правовых актов

В действующем законодательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует общее понятие правового акта. Соответственно, не сформулировано в законодательстве и понятие административно-правового акта как одного из видов правовых актов.

В науке административного права административно-правовые акты называют еще административными актами, правовыми актами управления, актами государственной администрации. Обобщая имеющиеся в административно-правовой науке точки зрения по поводу понятия и основных признаков административно-правового акта, и учитывая предлагаемый в учебнике подход к пониманию административно-публичной деятельности, данное понятие может быть сформулировано следующим образом.

Административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме односторонне властное подзаконное публично-правовое волевое решение административного органа, устанавливающее общие правила поведения неопределенного круга субъектов общественных отношений (нормы права) либо определяющее или подтверждающее на основе материальных норм различных отраслей права правовой статус, обязанности индивидуально определенных субъектов правовых отношений, применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения прав и свобод и принуждения либо удостоверяющее какой-либо юридический факт, принимаемое (издаваемое) указанным органом в пределах его компетенции и с со-блюдением предусмотренной законодательством правовой процедуры.

Исходя из приведенного определения, административно-правовой акт характеризуется следующими основными чертами (признаками).

1. По содержанию административно-правовой акт всегда есть властное волевое решение компетентного административного органа, влекущее юридически значимые последствия для его адресатов. Это означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой-либо официальный документ, исходящий от административного органа и не содержащий в себе властного волевого решения в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов. Например, не являются административно-правовыми актами различные процессуальные и правоустанавливающие документы, в частности, протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных публично-правовых решений в отношении каких-либо субъектов.

В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административно-правовых актов такие официальные документы административных органов, как акты камеральных проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, а также письма информационного содержания.

2. Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административным органом и в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты могут приниматься (издаваться) только административными, а не какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению этих административных органов. В этой связи не являются административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями), представительными органами местного самоуправления.

3. Административно-правовой акт есть односторонне властное волевое решение административного органа, т.е. принимаемое им по собственной воле, без какого-либо согласования с теми субъектами, в отношении которых это решение принимается. Однако это не означает, что такие акты могут приниматься (издаваться) административными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административно-правового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании) этого акта. Например, по инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими административными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о регистрации каких-либо фактов, о предоставлении земельных участков и т.п.

В то же время административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами и по собственной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему административному делу принимается административным органом в одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством.

4. Административно-правовой акт — это решение устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права административного или других отраслей права либо содержащее конкретные властные предписания однократного действия. Иными словами, административно-правовые акты могут быть как нормативными, т.е. устанавливающими общие правила поведения и действующими в отношении неопределенного круга субъектов, так и ненормативными, т.е. не содержащими таких общих правил, в том числе индивидуальными, действие которых ограничивается кругом индивидуально определенных субъектов.

Предписания как нормативного, так и ненормативного характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется действие этих актов.

5. Административно-правовой акт — это всегда подзаконное публично-властное решение, т.е. принимаемое административным органом на основе соответствующего федерального закона или закона субъекта РФ. Нормативный административно-правовой акт должен приниматься (издаваться) на основе соответствующего закона или подзаконного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и не противоречить ему. Ненормативный, в том числе индивидуальный административно-правовой, акт может приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта.

6. Административно-правовой акт есть публично-властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание административно-правовых актов, должны содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательством в качестве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных субъектов. Административно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний и других или в форме официальных распорядительных записей в регистрационно-учетных документах (реестрах, книгах и т.п.) либо на документах, подлежащих согласованию (заявлениях, проектной документации и т.п.).

Административно-правовые акты необходимо отграничивать от административно-правовых действий. В науке административного права, как правило, такое отграничение не проводится. Многие ученые-административисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административных органов и содержащие властные решения, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

По нашему мнению, административно-правовое действие представляет собой властный волевой акт поведения административного органа, который от административно-правового акта отличается по следующим признакам.

1. Совершение административно-правовых действий может как повлечь, так и не повлечь наступление определенных правовых последствий для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются. Совершение некоторых административно-правовых действий, например, проверки сотрудниками милиции документов у граждан, остановки сотрудниками милиции транспортных средств для проверки документов, досмотра этих транспортных средств, а также вещей граждан в аэропортах, само по себе не влечет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий. Административно-правовые акты в отличие от административно-правовых действий всегда влекут определенные юридически значимые последствия для субъектов, на которых распространяется их действие.

2. Административно-правовое действие в отличие от административно-правового акта не является властным волевым решением административного органа и само по себе не влечет возникновения у субъекта, в отношении которого оно совершается, каких-либо материальных, т.е. предусмотренных нормами материального права, прав, обязанностей и юридической ответственности. У субъектов, в отношении которых совершаются административно-правовые действия, могут возникать лишь определенные процессуальные права и обязанности. Например, совершение такого действия, как составление протокола об административном правонарушении, влечет возникновение у лица, в отношении которого он составлен, процессуальных прав, предусмотренных соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.

3. При совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме, в частности, в виде официального документа или официальной записи в каком-либо документе.

В теории административного права административно-правовые акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания и юридических свойств подразделяются на две большие группы: нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям. в то же время в последнее время в действующем федеральном законодательстве появился новый термин — «ненормативный правовой акт». По нашему мнению, понятия «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не тождественны. С учетом данного замечания все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания представляется возможным подразделить на следующие виды.

1. Нормативные административно-правовые акты. Это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, содержащие нормы административного, а также других отраслей права и действующие в отношении неопределенного конкретно круга субъектов, например Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ.

2. Ненормативные административно-правовые акты. Это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, не содержащие норм административного, а также других отраслей права и действующие в отношении определенного или неопределенного конкретно круга субъектов. в свою очередь, ненормативные административно-правовые акты в зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, подразделяются на два вида:

• неиндивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении неопределенного конкретно круга индивидуальных субъектов и (или) организаций, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвы-чайного положения;
• индивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных индивидуальных субъектов и (или) организаций, например, приказ о приеме на государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.

Рассмотрим далее подробно понятие, виды и юридический механизм действия нормативных и индивидуальных ненормативных административно-правовых актов.

Нормативные административно-правовые акты: понятие, виды и юридический механизм действия

В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение нормативного правового акта. в то же время такое определение было сформулировано Верховным судом РФ в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 2. Верховный суд разъяснил, что под нормативным правовым актом понима-ется изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того возникли или прекратились конкретные правоот-ношения, предусмотренные актом.

Отвечая на вопрос о том, являются ли нормативными правовыми актами различные федеральные целевые программы, концепции, программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утверждаемые соответствующими органами исполнительной власти, Верховный суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за I квартал 2006 г. от 7 июня 2006 г. разъяснил, что такие документы могут быть признаны нормативными правовыми актами, если они отвечают следующим требованиям:

• содержат конкретные нормы, которые являются обязательными для исполнения;
• утверждены актами компетентных органов, имеющих право на издание нормативных правовых актов;
• приняты в пределах компетенции, предоставленной соответствующим органам;
• затрагивают права и законные интересы неопределенного круга лиц.

На основе определенных Верховным судом РФ общих подходов к пониманию нормативного правового акта может быть сформулировано понятие нормативного административно-правового акта.

Нормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме властное решение административного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и содержащее нормы административного или других отраслей права.

Рассмотрим основные признаки нормативного административно-правового акта.

1. Нормативный административно-правовой акт содержит нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц и которые рассчитаны на неоднократное применение. Причем в нормативном административно-правовом акте могут содержаться не только нормы административного права, но и нормы других отраслей права, в частности, финансового, гражданского, жилищного, экологического и т.д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Правительством РФ, содержат нормы административного права, а утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского права.

2. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) только теми административными органами, которым право издания (принятия) таких актов предоставлено федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ. В частности, на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов предоставлено таким административным органам, как Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ.

Такие федеральные органы исполнительной власти, как находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств федеральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, когда такое право предоставляется и особо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Не предоставлено право издания нормативных правовых актов структурным подразделениям и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) не административными органами, а иными органами публичной власти, в частности, органами законодательной власти (законы и постановления) и представительными органами местного самоуправления (решения), не могут быть отнесены к категории нормативных административно-правовых актов.

3. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) соответствующими административными органами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим нормативного регулирования. В частности, в положениях о федеральных министерствах определяется исчерпывающий перечень вопросов, по которым соответствующие министерства вправе издавать нормативные правовые акты.

4. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами только в той официально-документальной форме, которая определена законодательством для соответствующего вида административных органов. В частности, Президент РФ не вправе издавать нормативные правовые акты в форме постановлений, Правительство РФ — в форме указов. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В этой связи определением Конституци-онного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 537-О не была признана нормативным правовым актом Номенклатура основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы ветеринарного и фитосанитарного надзора Российской Федерации, являющемуся приложением к письму соответствующего федерального органа исполнительной власти.

5. Нормативные административно-правовые акты должны издаваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательством процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и введения в действие. В случае несоблюдения указанной процедуры данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают никаких юридических последствий. Так, в судебной практике Вер-ховного Суда РФ не признаются в качестве нормативных правовых актов акты федеральных органов исполнительной власти, хотя и содержащие нормы права, но не зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ и (или) не опубликованные официально в установленном порядке.

В судебной практике возник вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актам различного рода приложений к нормативным правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти. Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих определениях от 13 февраля 2007 г. № КАС06-566 и от 11 октября 2007 г. № 9504/07 разъяснили, что такие приложения являются неотъемлемыми составными частями соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассматриваться и оцениваться в отрыве от них.

Нормативные административно-правовые акты представляется возможным подразделить на виды по следующим основаниям.

В зависимости от сферы распространения действия нормативных административно-правовых актов выделяют:

1. ведомственные нормативные правовые акты, действие которых распространяется только на органы, учреждения и организации, входящие в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, и которые регулируют внутреннюю административную деятельность соответствующих органов (например, приказы МВД России, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, порядок взаимодействия различных подразделений этих органов при расследовании и раскрытии преступ-лений);
2. надведомственные нормативные акты, действие которых выходит за пределы органов, учреждений и организаций, входящих в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, и распространяется на физических и юридических лиц, не находящихся в этой системе (например, нормативные правовые акты МВД России, устанавливающие правила регистрации автомо-тотранспортных средств, сдачи квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами, оборота оружия).

По субъектам, принимающим (издающим) нормативные административно-правовые акты, могут быть выделены:

1. нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одним административным органом по вопросам, отнесенным к его собственному ведению (например, нормативные акты МВД России, Министерства финансов РФ и т.п.);
2. нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одновременно двумя или более административными органами по межотраслевым вопросам, требующим совместного правового регулирования (например, совместные инструкции МВД России и Министерства здравоохранения и социального развития РФ).

В зависимости от нормативного содержания нормативные адми-нистративно-правовые акты подразделяются на три вида:

1. нормативные правовые акты, содержащие только нормы ад-министративного права (например, Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ и содержащие нормы только административного права);
2. нормативные правовые акты, содержащие нормы иной отрасли права — гражданского, финансового, земельного, трудового и т.п. (например, утвержденные Постановлением Правительства РФ Правила оказания гостиничных услуг, содержащие нормы гражданского права);
3. нормативные правовые акты, содержащие нормы различных отраслей права (например, инструкции Министерства финансов РФ, регламентирующие порядок деятельности налоговых органов и содержащие нормы финансового и административного права).

В зависимости от территории, на которую распространяется действие нормативных административно-правовых актов, их можно подразделить на следующие виды:

1. нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации (например, Правила дорожного движения, Правила оборота оружия и т.п.);
2. нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется только на территорию определенного субъекта РФ (например, нормативные акты президентов, губернаторов и правительств субъектов РФ);
3. нормативные административно-правовые акты, действие которых ограничивается территорией определенного муниципального образования (например, нормативные акты глав местных администраций, действующие в пределах соответствующих муниципальных образований.

В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные административно-правовые акты могут быть следующих видов:

1. указы нормативного содержания (издаются только Президентом РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ);
2. постановления (принимаются Правительством РФ и правительствами субъектов РФ);
3. приказы (издаются руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают другие нормативные правовые акты);
4. правила (утверждаются постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных министерств);
5. положения (утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министерств и иных административных органов);
6. уставы (утверждаются приказами федеральных министерств);
7. наставления (утверждаются приказами федеральных министерств);
8. инструкции (утверждаются приказами федеральных министерств и иных административных органов);
9. административные и иные регламенты (утверждаются приказами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти).

Остановимся далее на вопросах введения в действие и прекращения действия нормативных административно-правовых актов.

В настоящее время в России отсутствует федеральный закон, рег-ламентирующий общие правила подготовки, издания (принятия), введения в действие, опубликования и прекращения действия подзаконных нормативных правовых актов. Указанные вопросы регулируются подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ. Основания и порядок прекращения действия нормативных правовых актов административных органов вообще не урегулированы.

В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 7631 установлен порядок введения в действие и опубликования указанных административно-правовых актов.

1. Нормативные правовые акты Президента РФ (нормативные указы) подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства РФ» в течение десяти дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен в самих этих актах.

Нормативные правовые акты Президента РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Президентом РФ.

2. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления Правительства РФ) также подлежат обязательному официальному опубликованию в названных выше периодических изданиях, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также иных организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, если иной порядок не предусмотрен в самих этих актах.

Иные нормативные правовые акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Председателем Правительства РФ.

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Названным Указом Президента РФ, а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, установлен особый порядок введения в действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который заключается в следующем.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат в том числе и нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Как разъяснило Министерство юстиции РФ, государственной регистрации подлежат следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:

• содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантии их осуществления и механизм их реализации;
• устанавливающие правовой статус организаций—типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с российским законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;
• имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный пра-вовой акт.

Государственная регистрация названных актов в Министерстве юстиции РФ включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этих актов законодательству РФ, принятие решения о необходимости государственной регистрации конкретных актов, присвоение актам регистрационных номеров, занесение записей о регистрации в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение десяти дней после дня их регистрации подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, кроме актов или отдельных их положений, содер-жащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Указанные нормативные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если в самих этих актах не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тай-ну, или сведения конфиденциального характера, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня их государственной регистрации и присвоения номера, если в самих этих актах не установлен более поздний срок вступления их в силу;

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соот-ветствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Кроме того, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров в судах и в других органах.

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что основаниями для прекращения действия нормативных административно-правовых актов, утраты ими юридической силы полностью или в части являются:

1. отмена акта административным органом, который его издал или принял (например, Президент РФ и Правительство РФ могут сами отменить изданные ими нормативные правовые акты);
2. отмена акта вышестоящим административным органом в случае противоречия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (в частности, Президент РФ вправе отменять постановления Правительства РФ, а последнее — нормативные акты! подведомственных ему федеральных министерств);
3. признание акта Конституционным Судом РФ, конституционным или уставным судом субъекта РФ полностью или в части не соответствующим Конституции РФ, конституции или уставу субъекта РФ;
4. признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и недействующим.

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или признании неконституционным, недействующим оспариваемого нормативного административно-правового акта, допускается временное приостановление его действия. Например, Президент РФ вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Индивидуальные административно-правовые акты: понятие, признаки и виды

Под индивидуальным административно-правовым актом следует понимать односторонне-властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица, группы таких лиц с целью установления, изменения, прекращения или подтверждения их прав (правового статуса) и (или) обязанностей, применения к ним мер публичного поощрения, административного или дисциплинарного принуждения, обеспечения правовой защиты их прав и законных интересов, а также в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц.

Индивидуальные административно-правовые акты характеризуются следующими особенностями.

1. Индивидуальный административно-правовой акт в отличие от нормативного административно-правового акта не содержит норм ни административного, ни других отраслей права. Посредством издания (принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как административного, так и других отраслей права, например, гражданского, земельного, жилищного, в индивидуально определенных правовых ситуациях и в отношении индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц.

В этой связи представляется неправильной существующая в литературе по административному праву точка зрения о том, что индивидуальные административно-правовые акты являются актами применения только норм административного права. Как показывает анализ административной правоприменительной практики, индивидуальные административно-правовые акты издаются органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления в целях применения норм не только административного, но и других отраслей права. Например, решение руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности обеспечивает реализацию соответствующих норм финансового (налогового) права; распоряжение главы местной администрации о предоставлении в аренду гражданину земельного участка — соответствующих норм земельного права; решение компетентного органа исполнительной власти о передаче имущества в оперативное управление конкретного государственного учреждения — соответствующих норм гражданского права.

Таким образом, посредством издания (принятия) в рамках административных правоотношений индивидуальных административно-правовых актов компетентные административные органы обеспечивают применение норм других отраслей права в соответствующих регулируемых этими нормами правоотношениях.

2. Действие индивидуального административно-правового акта распространяется на одно или на несколько индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц. При этом их необходимо отграничивать не только от нормативных, но и от ненормативных актов, не имеющих индивидуально-определенной направленности, т.е. от актов, не содержащих норм права, но действующих в отношении неопределенного конкретно круга физических и (или) юридических лиц.

К числу таких ненормативных правовых актов можно отнести, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, распоряжение правительства субъекта Российской Федерации о закрытии автомобильных дорог на территории этого субъекта для проезда большегрузного транспорта в период весенней распутицы и т.п.

Приведем также пример из судебной практики. Определением Верховного Суда РФ от 1 декабря 2004 г. № 9-ГО4-26 было признано ненормативным правовым актом Положение «Об организации конкурса среди коммерческих банков на право долгосрочного кредитования организаций потребительской кооперации на льготных условиях», утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области. При этом Верховный Суд исходил из того, что данное Положение не содержит норм права, распространяется только на коммерческие банки и имеет однократное действие.

Таким образом, понятия «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не являются тождественными: первое шире по объему и включает в себя второе понятие, однако не исчерпывается им.

Логически соотношение названных понятий выглядит следующим образом: каждый индивидуальный административно-правовой акт является ненормативным, однако не каждый ненормативный административно-правовой акт является индивидуальным. Это связано с тем, что действие ненормативного административ-но-правового акта может распространяться как на индивидуально определенный круг физических лиц и (или) организаций, так и на неопределенный конкретно круг субъектов административных правоотношений. Действие же индивидуального административно-правового акта всегда распространяется только на индивидуально определенных, т.е. конкретно поименованных и идентифицированных по другим признакам субъектов административных правоотношений.

В этой связи индивидуальным административно-правовым актом может быть признан не всякий ненормативный административно-правовой акт, а только тот, действие которого распространяется на индивидуально определенного, т.е. конкретно поименованного и идентифицированного субъекта (физического лица или организацию) административного правоотношения либо на определенный круг (группу) таких конкретно поименованных и идентифицированных субъектов данного отношения.

3. Индивидуальный административно-правовой акт по своей сущности представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, обязательное для исполнения теми индивидуально определенными субъектами административного правоотношения, в отношении которых оно принято. По данному признаку индивидуальный административно-правовой акт следует отличать от административного договора, который представляет собой двух- или многостороннее соглашение субъектов административного правоотношения и в котором выражается воля всех этих субъектов, а не одного из них.

Приведем характерный пример из судебной практики. Постановлением федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 апреля 2007 г. по делу № А31-6863/2006-20 не было признано ненормативным (т.е. индивидуальным) правовым актом соглашение по вопросу о передаче акционерному обществу «Костромаэнерго» электрических сетей, находящихся в собственности муниципальных образований, заключенное между межрегиональной распределительной сетевой компанией и администрацией Костромской области. При этом арбитражный суд исходил из того, что указанное соглашение заключено между юридическим лицами, а не издано каким-либо государственным органом, носит декларативный, а не властно-распорядительный характер и не возлагает никаких обязанностей на лиц, не принимавших участие в его подписании.

Итак, по своему содержанию индивидуальный административно-правовой акт представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа, т.е. решение, принимаемое им самостоятельно, без получения согласия от субъекта, в отношении которого это решение принимается. Необходимо отметить, что индивидуальные административно-правовые акты могут издаваться (при-ниматься) как по инициативе компетентных административных органов, так и по инициативе иных субъектов административных правоотношений (физических лиц и организаций), заинтересованных в издании (принятии) таких актов. Например, по инициативе заинтересованных физических лиц и организаций издаются такие индивидуальные административно-правовые акты, как распоряжение о предоставлении земельного участка, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, приказ о приеме на государственную службу.

Однако факт издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов по инициативе невластвующих субъектов административных правоотношений не свидетельствует о том, что такие акты не являются односторонне-властными волеизъявлениями соответствующих административных органов. Независимо от того, по чьей именно инициативе был издан (принят) индивидуальный административно-правовой акт, он представляет собой властное решение, принимаемое компетентным административным органом самостоятельно по своему усмотрению на основе анализа и оценки всех фактических обстоятельств дела и на основе соответствующих норм административного и других отраслей права.

Поскольку содержанием любого индивидуального административно-правового акта является односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, такой акт по содержанию необходимо отграничивать от иного официального документа, не содержащего указанного решения. В этой связи следует поддержать сложившийся в науке административного права и в судебной практике подход, в соответствии с которым не могут квалифицироваться в качестве индивидуальных административно-правовых актов исходящие от административных органов процессуальные, правоустанавливающие, организационно-технические, информационные и иные официальные документы, не содержащие в себе никаких односторонне-властных решений по конкретным вопросам, возникшим в сфере публичного управления.

К числу подобных официальных документов, не являющихся индивидуальными административно-правовыми актами, как показывает правоприменительная практика, в том числе судебная, следует относить:

• справки, подтверждающие определенные юридические факты или содержащие определенную официальную информацию;
• свидетельства, подтверждающие определенные юридические факты, например, свидетельства о рождении гражданина, о регистрации брака, о регистрации транспортного средства, о регистрации права на недвижимое имущество и т.п.;
• протоколы, подтверждающие определенные юридические факты, например, протоколы экзаменов, заседаний различных административных органов, протоколы о совершении административно-процессуальных действий (осмотра, досмотра, изъятия вещей и т.п.), протоколы об административных правонарушениях и т.п.;
• акты проверок, освидетельствования, например, акты проверок, проведенных налоговыми органами, органами государственного пожарного надзора, акты освидетельствования физических лиц на состояние опьянения и т.п.;
• заключения экспертиз, например, заключения медико-социальной экспертизы, заключения экспертов по делам об административных правонарушениях и т.п.;
• письма информационного характера, не содержащие никаких властных предписаний их адресатам;
• заявления, запросы и иные письменные обращения административных органов, направляемые ими в другие государственные органы, органы местного самоуправления, в суды, в иные коммерческие и некоммерческие организации, а также гражданам.

4. Наиболее общей целью издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов является правовое обеспечение решения конкретных вопросов (индивидуальных юридических дел), возникающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих административных правоотношений. В рамках этой общей цели посредством издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов обеспечивается достижение следующих частных целей публичного управления:

• обеспечение реализации индивидуально определенными субъектами предоставляемых им соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических прав;
• обеспечение исполнения индивидуально определенными субъектами возлагаемых на них соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических обязанностей;
• обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, безопасности индивидуально определенных физических лиц и организаций;
• привлечение индивидуально определенных субъектов к дисциплинарной, административной и иным видам публично-правовой ответственности.

5. Индивидуальный административно-правовой акт — это односторонне-властное волевое решение административного органа, обязательно влекущее четко определенные юридические последствия, а именно — возникновение, изменение или прекращение административных или иных конкретных правоотношений и, соответственно, возникновение, изменение или прекращение субъективных юридических прав, обязанностей, правового статуса индивидуально определенных субъектов данных правоотношений (группы таких субъектов). Особенностью индивидуальных административно-правовых актов является то, что они могут повлечь возникновение, изменение или прекращение не только административных правоотношений, в рамках которых они издаются (принимаются), но и иных отраслевых правоотношений, например, финансовых, гражданских, семейных, земельных и т.п.

Прямые юридические последствия издания (принятия) индивидуального административно-правового акта для индивидуально определенного субъекта могут, в частности, выражаться в следующем:

1. в возникновении у субъекта субъективного юридического права в рамках соответствующих правоотношений, например, права на пенсию, права на получение в аренду земельного участка, права льготу по налогу;
2. в возникновении у субъекта субъективной юридической обязанности, например, обязанности уплатить административный штраф, обязанности явиться в военный комиссариат для отправки на срочную военную службу;
3. в возникновении у субъекта субъективного правового статуса, например, статуса государственного служащего, статуса гражданина Российской Федерации;
4. во временном ограничении предоставленного ранее субъекту субъективного юридического права, например, права на осуществление лицензируемого вида деятельности, на эксплуатацию механизмов и агрегатов, на осуществление денежных расчетов по банковскому счету;
5. в лишении субъекта предоставленного ему ранее субъективного юридического права или субъективного юридического статуса, например, права на осуществление лицензируемого вида деятельности, права на ношение и хранение огнестрельного оружия;
6. в аннулировании возложенной на субъекта субъективной юридической обязанности, например, обязанности несения срочной военной службы, обязанности по уплате налога.

В судебной практике арбитражных судов сформировалась позиция, согласно которой не признаются ненормативными и, соответственно, индивидуальными правовыми актами исходящие от административных органов официальные документы, возлагающие на индивидуально определенных физических и юридических лиц субъективные юридические обязанности, за неисполнение которых не установлена юридическая ответственность. К числу таких документов арбитражные суды, в частности, относят представления и предостережения прокуроров и иные подобные документы других административных органов.

Нам представляется, что отсутствие установленной законодательством юридической ответственности за неисполнение лицом обязанности, содержащейся в официальном, направленном в его адрес документе административного органа, не может свидетельствовать о том, что такой документ не является индивидуальным административно-правовым актом. Отсутствие юридической ответственности за неисполнение содержащегося в официальном документе требования вовсе не означает, что лицо, которому этот документ направлен, не обязано исполнять это требование. В противном случае вообще теряется юридический смысл направления индивидуально определенным физическим и юридическим лицам таких офи-циальных документов. В этой связи к числу индивидуальных административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить предостережения и представления прокуроров, письменные требования органов финансового контроля о прекращении нарушений финансового законодательства и т.п.

6. Индивидуальный административно-правовой акт — это властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме, а именно — в виде официального документа (приказа, распоряжения, требования, предписания и т.п.), имеющего определенные установленные соответствующим нормативным правовым актом реквизиты, либо в виде официальной распорядительной записи в регистрационно-учетном документе или в документе, подлежащем согласованию. Вряд ли можно согласиться с высказанной в науке административного права точкой зрения, согласно которой под административно-правовыми актами понимаются любые властные действия административных органов, в том числе не выраженные в виде официальных документов. Такая позиция основывается на существующем в общей теории права подходе, в соответствии с которым все правоприменительные акты по форме выражения подразделяются на акты-документы и акты-действия. Исходя из этого, делается вывод о том, что индивидуальные административно-правовые акты — это не только соответствующие документы, исходящие от административных органов, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации термином «правовой акт» обозначаются только соответствующие официальные документы. Это видно, в частности, из анализа положений ст. 46 Конституции РФ, ст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ, ст. 198—201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами законодатель отделяет ненормативные, т.е. правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, выраженные в виде официальных документов, от совершаемых ими действий, не оформленных документально. С учетом данного обстоятельства представляется, что при решении вопроса о форме выражения индивидуальных административно-правовых актов необходимо учитывать официальную позицию законодателя и в качестве таких актов рассматривать только исходящие от административных органов официальные документы, содержащие властные решения этих органов и соответствующие определенным признакам и требованиям.

В связи с изложенным нельзя относить к числу индивидуальных административно-правовых правовых актов так называемые конклюдентные действия, в частности, жесты регулировщика дорожного движения, жесты сотрудника милиции об остановке транспортного средства. Кроме того, с учетом официального подхода законодателя к пониманию правоприменительного акта не могут быть признаны индивидуальными административно-правовыми актами дорожные знаки и специальные сигналы, в частности, сигналы светофора, регулирующего дорожное движение.

Также в силу обозначенного подхода к числу индивидуальных административно-правовых актов нельзя отнести властные решения административных органов по конкретным вопросам, возникающим в сфере публичного управления, выраженные в устной форме. Они принимаются исключительно внутри административных органов или их системы и находящихся в их ведении организаций соответствующими руководителями или иными должностными лицами и действуют в отношении подчиненных названным лицам сотрудников этих органов и организаций. К числу подобных решений относятся устные приказы, распоряжения, указания по вопросам оперативного управления личным составом административных органов и находящихся в их ведении организаций. Такие решения административных органов, выраженные в устной форме, могут быть названы актами оперативного управления.

Таковы, с нашей точки зрения, основные признаки индивидуальных административно-правовых актов. В целях более глубокого исследования юридической сущности и официально-документальных форм выражения индивидуальных административно-правовых актов осуществим далее их развернутую классификацию по различным критериям.

По нашему мнению, все индивидуальные административно-правовые акты можно подразделить на виды по следующим основным критериям.

В зависимости от пространственных пределов действия

1. Акты, действующие в пределах отдельно взятых административных органов и распространяющиеся только на сотрудников этих органов. Это могут быть, например, приказы о переводе, увольнении государственных служащих, о привлечении их к дисциплинарной ответственности и т.п.

2. Акты, действие которых выходит за пределы соответствующих административных органов и распространяется на физических лиц и ор-ганизации, не находящихся в каком-либо организационном (служебном) подчинении этим органам. К ним можно отнести решения о назначении гражданину пенсии или о предоставлении земельного участка под строительство, постановление о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.

В зависимости от содержания и целей издания (принятия)

1. Административно-регулятивные акты, которые принимают (издают) административные органы в целях осуществления административно-правового регулирования общественных отношений посредством установления, изменения, прекращения или подтверждения прав и обязанностей индивидуально определенных физических лиц или организаций, применения к этим лицам мер публично-правового поощрения (стимулирования).

В зависимости от применяемого способа административно-властного воздействия на физических или юридических лиц их можно подразделить на следующие виды:

• административно правоустанавливающие акты, предоставляющие физическому лицу или организации новое субъективное право или устанавливающие его новый правовой статус (например, приказ о назначении гражданина на должность государственной службы, решение о предоставлении гражданину социальной льготы, указ Президента РФ о приеме иностранного гражданина в гражданство РФ и т.п.);
• административно обязывающие акты, возлагающие на физическое лицо или организацию новую публичную обязанность (например, решение призывной комиссии о призыве гражданина на военную службу, письменные поручения и требования административных органов, направляемые физическим и юридическим лицам по вопросам предоставления информации, документов и т.п.);
• административно удостоверяющие акты, подтверждающие официально, от имени соответствующего государственного органа, те или иные факты, имеющие юридическое значение для физического лица или организации (например, записи в соответствующих реестрах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов граж-данского состояния, решения о государственной аккредитации или аттестации организаций и физических лиц и т.п.);
• административно поощрительные акты, устанавливающие те или иные меры публичного поощрения физических лиц или организаций (например, приказы о поощрении государственных служащих, указы Президента РФ о награждении граждан государственными наградами и т.п.).

2. Административно-охранительные, которые принимают (издают) административные органы в целях осуществления административно-правовой охраны общественных отношений, выявления, предотвращения и пресечения угроз безопасности личности, общества и государства, обеспечения привлечения физических и юридических лиц к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

В зависимости от применяемого в административно-охранительных актах способа административно-властного воздействия на физических и юридических лиц представляется возможным подразделить их на следующие виды:

• административно-взыскательные (акты-требования), в которых содержатся властные требования об исполнении физическим лицом или организацией возложенной на него публично-правовой обязанности, которая не исполняется им добровольно (например, письменные требования налоговых и таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов об уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, постановления судебных приставов-исполнителей об исполнении должниками обязанностей по перечислению денежных средств и т.п.);
• административно предписывающие (акты-предписания), в которых содержатся властные требования о прекращении нарушений физическим лицом или организацией каких-либо правил, норм и требований, предусмотренных действующим законодательством, и об устранении последствий таких нарушений (например, предписания органов государственного пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора, органов ГИБДД, представления об устранении последствий выявленных правонарушений и т.п.);
• административно-ограничительные акты (акты-ограничения), в которых устанавливаются запреты или ограничения на совершение физическими лицами или организациями определенных действий или осуществление определенной деятельности (например, постановления надзорных органов о приостановлении операций по счетам в банках, о приостановлении действия лицензий, постановления судебных приставов-исполнителей о наложении ареста на имущество и запрещении его отчуждения и т.п.);
• административно-предупредительные акты (акты-предупреждения), в которых содержится обращенное к физическому лицу или организации официальное предупреждение о недопустимости нарушения действующего законодательства, совершения правонарушений (например, предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона, предупреждение органа внутренних дел о недопустимости нарушения частным детективным или охранным предприятием законодательства о частной детективной и охранной деятельности);
• административно-наказательные акты (акты-санкции), в которых определяются меры административной или иной публично-правовой ответственности физических лиц или организаций за совершенные ими в сфере публичных правоотношений правонарушения (например, постановления о назначении административных наказаний, решения налоговых органов и органов Федерального казначейства о начислении пени и наложении штрафов на организации, постановления судебных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора и о наложении штрафов и т.п.).

В зависимости от вида официального документа, являющегося внешней формой выражения индивидуального административно-правового акта:

1. указы, в частности, указы Президента РФ, президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, например, указы Президента РФ о приеме лица в гражданство Российской Федерации, о награждении лица государственной наградой Российской Федерации и т.п.;
2. приказы, например, приказ о приеме гражданина на государственную службу;
3. постановления, например, постановление о назначении лицу административного наказания;
4. решения, например, решение административного органа по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим административным органом;
5. распоряжения, например, распоряжение главы местной администрации о предоставлении лицу земельного участка в аренду;
6. представления, например, представление прокурора об устранении нарушений законодательства в деятельности органа исполнительной власти;
7. предписания, например, предписание органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности;
8. требования, например, требование налогового органа об уплате недоимки по налогу, направленное в адрес налогоплательщика;
9. иные официальные документы административных органов, содержащие властные решения (письма, уведомления и т.п.), например, письмо органа ГИБДД об отказе в государственной регистрации транспортного средства.

Введение в действие, приостановление и прекращение действия индивидуальных административно-правовых актов

Системный анализ норм федеральных нормативных правовых актов, регулирующих порядок введения в действие отдельных видов индивидуальных административно-правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что такие акты могут вступать в юридическую силу с одного из следующих моментов:

• с даты издания (принятия) акта, т.е. с даты подписания его уполномоченным должностным лицом;
• с даты, указанной в самом акте;
• по истечении определенного периода, указанного в самом акте;
• с момента наступления определенного юридического факта;
• с момента получения заинтересованным лицом, в отношении которого издан (принят) акт, копии этого акта;
• с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом;
• с даты государственной регистрации акта в специальном реестре;
• с момента истечения срока, установленного на обжалование акта;
• с даты официального опубликования акта;
• по истечении определенного периода после официального опубликования акта.

Приостановление действия индивидуального административно-правового акта представляет собой прекращение его действия в течение определенного четко обозначенного периода и, соответственно, прекращение исполнения адресатами данного акта в течение этого периода содержащегося в нем решения, реализации, предусмотренных им субъективных юридических прав, обязанностей, запретов или мер публично-правовой ответственности.

В п. 4 Информационного письма от 13 августа 2004 г. № 83 Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом.

Юридическими основаниями для приостановления действия индивидуального административно-правового акта могут быть следующие обстоятельства:

1. установление признаков несоответствия акта в целом или его отдельных частей положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения;
2. наличие предписания (представления) компетентного административного органа, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов его положениям;
3. наличие протеста прокурора, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием его положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов;
4. подача физическим лицом или организацией, в отношении которых был издан (принят) акт, жалобы (заявления) об оспаривании данного акта.

При наличии любого из перечисленных выше оснований компетентный административный орган или суд вправе приостановить действие индивидуального административно-правового акта полностью или в соответствующей части, но в то же время не обязан осуществлять такое приостановление.

Указанное право административного органа или суда не является абсолютным и безусловным и на практике, как правило, реализуется только при наличии, помимо названных выше оснований, еще и некоторых обязательных условий. К таким обязательным условиям, при наличии которых возможно юридическое приостановление действия индивидуального административно-правового акта, в частности, относятся:

1. возникновение реальной угрозы нарушения (ограничения) субъективного юридического права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, а также субъективных юридических прав иных лиц, причинения им реального имущественного, личного или иного вреда в случае продолжения действия данного акта;
2. возникновение реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физических лиц в случае продолжения действия акта;
3. невозможность последующего восстановления нарушенного субъективного права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, нарушенных субъективных юридических прав иных лиц в случае продолжения дей-ствия акта.

Таким образом, приостановление действия индивидуального административно-правового акта является крайней мерой, без применения которой невозможно немедленно прекратить начавшееся нарушение субъективных юридических прав физических лиц и (или) организаций, предотвратить наступление вредных последствий действия этого акта для государства, общества, отдельных физических лиц и организаций. приостановление действия индивидуального административно-правового акта является мерой оперативного реагирования и оперативной защиты нарушаемых прав и законных интересов физических лиц и организаций, обеспечения законных интересов и безопасности общества и государства.

В то же время, как разъяснил в п. 3 названного выше Информационного письма Высший Арбитражный Суд РФ, недопустимо приостановление действия оспариваемого в суде ненормативного правового акта, если есть основания полагать, что приостановление его действия может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь утрату возможности исполнения этого акта при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.

Прекращение действия индивидуального административно-правового акта или его части означает утрату им полностью или в определенной части юридической силы, т.е. прекращение действия содержащегося в нем индивидуально-властного решения в полном объеме или в определенной части. Действие акта и, соответственно, содержащегося в нем решения прекращается на будущее время. Однако при прекращении действия акта возможно юридическое аннулирование результатов его действия в течение всего времени — с момента вступления в юридическую силу и до момента утраты им этой силы.

Существует два вида прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов: фактическое и юридическое.

Фактическое прекращение действия индивидуального административно-правового акта — это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное наступлением определенного юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения данного акта в целом или его соответствующей части, без издания (принятия) иного специального правового акта о прекращении его действия.

Юридическое прекращение действия индивидуального административно-правового акта — это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное изданием (принятием) компетентным административным органом или судом специального правового акта, содержащего решение о прекращении его действия посредством отмены, отзыва или признания недействительным в полном объеме или в соответствующей части.

Моментом прекращения действия индивидуального административно-правового акта полностью или в соответствующей части может быть:

1. дата наступления юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения акта;
2. дата издания (принятия) компетентным административным органом или судом специального правового акта, прекращающего действие акта;
3. дата вступления в юридическую силу специального правового акта компетентного административного органа или суда о прекращении действия акта;
4. иная дата, установленная специальным правовым актом компетентного административного органа, прекращающим действие акта.

Основаниями фактического прекращения действия индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части являются:

1. фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия актов данного вида;
2. фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия меры публично-правовой ответственности, примененной актом к физическому или юридическому лицу;
3. фактическое истечение срока исполнения обязанности, предусмотренной актом и возложенной на адресата данного акта;
4. смерть физического лица, в отношении которого был издан (принят) акт;
5. ликвидация организации, в отношении которой был издан (принят) акт;
6. издание (принятие) компетентным административным органом или судом правового акта, фактически аннулирующего действие акта.

Способами юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов могут быть признаны:

• отмена акта полностью или в соответствующей части административным органом, издавшим (принявшим) акт;
• отмена акта полностью или в соответствующей части вышестоящим по отношении к органу, издавшему (принявшему) акт, административным органом;
• отзыв акта, выраженного в форме требования, поручения, письма, административным органом, направившим данный акт адресату;
• аннулирование акта, выраженного в форме записи, содержащей властное решение, совершенной на каком-либо официальном документе или в каком-либо реестре;
• признание акта недействительным полностью или в соответствующей части судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

К числу наиболее общих оснований отмены, отзыва или аннулирования любого индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части следует относить:

1. несоответствие наименования и (или) формы акта требованиям, установленным соответствующим нормативным правовым актом;
2. издание (принятие) акта некомпетентным административным органом или должностным лицом такого органа, т.е. органом или должностным лицом, не имеющим права издавать (принимать) акты такого вида или с таким содержанием;
3. несоответствие содержащегося в акте решения в целом или его определенной части (пункта, абзаца) положениям (нормам) закона или подзаконного нормативного правового акта либо обязательного для исполнения индивидуального административно-правового акта или судебного акта, на основании или с учетом которого данный акт должен был издаваться (приниматься);
4. необоснованность содержащегося в акте решения, т.е. отсутствие в акте фактического и (или) юридического обоснования принятого административным органом или должностным лицом такого органа решения;
5. существенное нарушение административным органом или должностным лицом такого органа установленной соответствующим нормативным правовым актом юридической процедуры разрешения дела, по результатам которого издан (принят) акт, либо установленного соответствующим нормативным правовым актом порядка издания (принятия) акта.

При этом к числу существенных нарушений юридической процедуры разрешения дела или порядка издания (принятия) акта, как представляется, следует относить лишь такие нарушения административно-процессуальных норм, которые повлекли принятие решения, не соответствующего по содержанию подлежащим применению положениям нормативных правовых актов и не могут быть устранены без отмены данного акта. Имеются в виду случаи, когда в связи с допущенными при издании (принятии) соответствующего акта нарушениями административно-процессуальных норм не были полностью исследованы все фактические обстоятельства дела, положенные в основу данного акта, что привело к принятию незаконного решения по этому делу, поэтому появилась необходимость его повторного рассмотрения по существу.

При наличии перечисленных выше оснований индивидуальный административно-правовой акт может быть отменен компетентным административным органом, а в случаях, предусмотренных законом, и судом.

Перечисленные выше основания отмены индивидуальных административно-правовых актов являются также и основаниями для признания таких актов недействительными полностью или в соответствующей части в судебном порядке при условии, что при этом данные акты или их части:

• нарушают права, свободы или законные интересы индивидуально определенных физических лиц или организаций;
• возлагают на индивидуально определенных физических лиц или на индивидуально определенные организации юридические обязанности при отсутствии нормативно установленных оснований;
• создают какие-либо препятствия для реализации прав, свобод или законных интересов индивидуально определенных физических лиц или организаций.

Только при одновременном наличии одного или нескольких оснований отмены актов и одного или нескольких условий признания актов недействительными индивидуальный административно-правовой акт может быть признан судом недействительным. Об этом свидетельствует и обширная арбитражно-судебная практика.

Правовые последствия юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов, т.е. их отмены, отзыва, аннулирования и признания недействительными сводятся к следующему.

В случае отмены индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части в административном или судебном порядке либо в случае его отзыва или аннулирования действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) издания (принятия) или с момента (с даты) вступления в юридическую силу правового акта, отменяющего, отзывающего или аннулирующего этот акт полностью или в соответствующей части.

Если суд признал индивидуальный административно-правовой акт недействительным полностью или в определенной части, действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) вынесения или с момента (с даты) вступления в юридическую силу соответствующего судебного акта. При этом необходимо иметь в виду, что акт, признанный судом недействительным полностью или в соответствующей части, является недействи-тельным с момента его издания (принятия). Следовательно, если к моменту признания акта недействительным он вступил в юридическую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), суд при принятии решения о признании данного акта недействительным полностью или в соответствующей части обязан устранить указанные последствия или возложить на административный орган, издавший (принявший) этот акт, обязанность по их устранению.