Методы осуществления административно-публичной деятельности

Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности

Под методами государственного управления (исполнительной власти) в административно-правовой науке обычно понимают правовые средства (способы и приемы) или комплексы таких средств, при помощи которых оказывается властное воздействие на поведение субъектов общественных отношений, для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственно-управленческой деятельности.

С нашей точки зрения, под методами административно-публичной деятельности следует понимать выраженные в определенной правовой форме комплексы однородных способов (средств) властного воздействия административных органов на поведение субъектов отношений, возникающих в административно-публичной сфере, избираемые и используемые с учетом конкретных фактических обстоятельств с целью обеспечения нормативного и индивидуального правового урегулирования, охраны и защиты соответствующих отношений.

Методы административно-публичной деятельности характеризуются следующими основными чертами.

1. Методы административно-публичной деятельности — это специфические комплексы однородных по своему содержанию и целям применения способов (средств) властного воздействия административных органов на поведение субъектов соответствующих отношений.

2. Реализация методов административно-публичной деятельности осуществляется посредством применения административными органами различных способов (средств) властного воздействия на поведение субъектов общественных отношений, входящих в инструментарий соответствующих методов.

3. Методы административно-публичной деятельности в отличие от ее форм выражают содержание и характер властного воздействия административных органов на поведение участников общественных отношений. Формы же административно-публичной деятельности представляют собой внешнее выражение этого властного воздействия. Иными словами, административно-правовые методы облекаются в определенные административно-правовые формы, посредством которых и находят свое внешнее юридически оформленное выражение. В частности, они могут выражаться в форме совершаемых административными органами административно-правовых действий, например, разрешительных, регистрационных, исполнительных и т.п., в форме издаваемых (принимаемых) административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов.

Один и тот же метод может выражаться в зависимости от конкретных обстоятельств как в форме административно-правовых актов, так и в форме административно-правовых действий. Выбор правовых форм выражения административно-правовых методов принадлежит компетентному административному органу, применяющему эти методы. Однако этот выбор должен делаться исходя из конкретной ситуации, в рамках которой подлежат применению административные методы, и в пределах компетенции и полномочий соответствующего административного органа.

4. Посредством административно-правовых методов административные органы обеспечивают реализацию предоставленной им законодательством административной компетенции, т.е. решение возложенных на них задач и выполняемых ими функций, связанных с осуществлением публичного управления, охраной правопорядка, защитой прав и свобод физических лиц и прав юридических лиц.

5. Содержание и внешние формы выражения методов административно-публичной деятельности определяются, хотя и вне какой-либо системы, соответствующими нормами права, и административные органы не вправе использовать в своей деятельности те методы, которые не предусмотрены действующим законодательством.

Все существующие и предусмотренные действующим российским законодательством методы административно-публичной деятельности в целях их системного исследования можно, с нашей точки зрения, сгруппировать по следующим основным критериям.

В зависимости от сферы административно-публичной деятельности, в которой используются административно-правовые методы:

1. методы внутренней административной деятельности — это методы, используемые административными органами в процессе административной деятельности, осуществляемой внутри этих органов или их системы в отношении подчиненных им организационно (по службе) субъектов;
2. методы внешней административной деятельности — это методы, используемые административными органами в процессе внешней административной деятельности, осуществляемой в отношении не подчиненных им организационно (по службе) индивидуальных субъектов и организаций.

В зависимости от круга лиц, в отношении которых осуществляется административно-властное воздействие:

1. методы нормативного административно-властного воздействия, которые внешне выражаются посредством издания (принятия) административными органами нормативных правовых актов и заключения нормативных публичных договоров, действующих в отношении неопределенного круга лиц;
2. методы индивидуального административно-властного воздействия, которые внешне выражаются посредством совершения административными органами различных административно-правовых действий в отношении индивидуально определенных субъектов и издания (принятия) индивидуальных правовых актов.

В зависимости от вида внешней административно-публичной деятельности по целевому назначению административно-правовые методы:

1. методы административного регулирования, направленные на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав, согласования законных интересов этих лиц, возложения на них определенных субъективных обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования);
2. методы административного наблюдения (надзора, контроля), направленные на выявление состояния и тенденций развития государства и общества, на установление соответствия поведения и деятельности индивидуальных субъектов и организаций, эксплуатируемых ими объектов материального мира обязательным требованиям, предусмотренным действующим российским зако-нодательством, технико-правовыми нормами, а также на выявление возможных угроз безопасности личности, общества, государства посредством проведения соответствующих мероприятия по контролю (надзору);
3. методы административного ограничения, направленные на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности индивидуальных субъектов, безопасности организаций посредством временного ограничения отдельных прав и свобод индивидуальных субъектов и прав организаций;
4. методы административного принуждения, направленные на пресечение преступлений и административных правонарушений, обеспечение необходимых условий для разбирательства по делам об административных правонарушениях и привлечение правонарушителей к административной ответственности, а также на обеспечение принудительного исполнения невыполненных индивидуальными субъектами или организациями возложенных на них в установленном порядке обязанностей посредством применения к соответствующим субъектам мер административного принуждения;
5. методы административного арбитрирования, направленные на согласование законных интересов индивидуальных субъектов и организаций, в том числе административных органов, а также на защиту и восстановление их нарушенных прав в административно-публичной сфере посредством разрешения в административном порядке возникающих между указанными субъектами споров и разногласий.

В дальнейшем в настоящей главе будут рассмотрены методы внешней правоприменительной административно-публичной деятельности как имеющие наиболее важное, практическое значение в механизме административно-правового регулирования.

Проанализируем группы методов внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, выделенные нами в зависимости от целевого назначения. Эти группы методов используются в повседневной практической деятельности административных органов, непосредственно воздействуют на поведение огромного числа индивидуально определенных субъектов и их изучение представляется необходимым для будущих юристов.

Методы административного регулирования

Методы административного регулирования — это такие методы, которые направлены на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав (правового статуса), согласования законных интересов этих лиц, возложения на этих лиц определенных субъективных обязанностей или оказания им содействия в исполнении этих обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования).

Методы административного регулирования характеризуются следующими основными особенностями:

• заключаются в оказании регулирующего, организующего воздействия на поведение субъектов отношений, возникающих в административно-публичной сфере;
• реализуются посредством применения административными органами регулятивных, а не охранительных способов воздействия на поведение субъектов соответствующих отношений;
• их применение позволяет реализовать на практике действие материальных регулятивных норм административного и других отраслей права.

К числу методов административного регулирования можно отнести:

• предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса);
• возложение на индивидуальных субъектов и организации субъективных юридических обязанностей;
• оказание содействия индивидуальным субъектам и организациям в реализации предоставленных им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных юридических обязанностей;
• официальное подтверждение (удостоверение) принадлежащих индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса), иных фактов, имеющих для них юридическое значение;
• поощрение (стимулирование) индивидуальных субъектов и организаций, активно участвующих в решении задач социально-экономического развития государства.

Рассмотрим подробнее каждый из названных выше методов ад-министративного регулирования.

Предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса). Данный метод применяется в тех случаях, когда в соответствии с действующим законодательством возникновение у субъекта того или иного субъективного юридического права (правового статуса) возможно только посредством властного вмешательства соответствующего административного органа.

Анализ действующего российского законодательства и практики его применения показывает, что предоставление индивидуальным субъектам и организациям субъективных юридических прав (правового статуса) может осуществляться компетентными административными органами следующими основными способами.

1. Принятие административным органом прямого властного решения о предоставлении физическому лицу или организации того или иного субъективного юридического права (правового статуса). Принятие таких решений внешне юридически оформляется, как правило, путем издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов. Примерами применения соответствующими административными органами данного способа предоставления индивидуального юридического права (правового статуса) являются принятие физического лица в гражданство Российской Федерации, оформляемое Указом Президента РФ, присвоение Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ ученых званий профессора и доцента научным и научно-педагогическим работникам, назначение гражданину пенсии, оформляемое решением органа социальной защиты, выделение физическому или юридическому лицу земельного участка, оформляемое распоряжением главы местной администрации.

2. Выдача физическим лицам и организациям специальных разрешений на совершение определенных действий. Этот способ предоставления права применяется в тех случаях, когда в соответствии с действующим законодательством физическое или юридическое лицо может реализовать право на совершение определенного действия только после получения специального разрешения компетентного административного органа. Перечень таких действий строго ограничен и исчерпывающим образом определен в законодательстве. В частности, требуются специальные разрешения компетентных административных органов на совершение таких действий, как выполнение строительно-монтажных работ, перевозка опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, применение новых методов диагностики, лечения и профилактики заболеваний, проведение всероссийских лотерей, ношение и хранение огнестрельного оружия, трудоустройство иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Разрешение административного органа на совершение тех или иных действий оформляется, как правило, посредством выдачи физическому или юридическому лицу официального документа, называемого «разрешение».

3. Лицензирование отдельных видов деятельности, осуществляемой физическими лицами и организациями. Лицензирование отдельных видов деятельности — это предоставление физическим и юридическим лицам права на осуществление этих видов деятельности посредством выдачи им специального разрешения — лицензии.

Перечень подлежащих лицензированию видов деятельности содержится в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. и является исчерпывающим. Лицензирование некоторых видов деятельности предусмотрено иными федеральными законами. Лицензии в отличие от разрешений выдаются заинтересованным физическим и юридическим лицам не на совершение отдельных действий, а на осуществление отдельных видов деятельности в течение продолжительного периода. В частности, в соответствии с указанным Федеральным законом и некоторыми специальными федеральными законами обязательному лицензированию подлежат такие виды деятельности, как деятельность кредитных организаций, страховая деятельность, деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, торговля оружием и патронами к нему, фармацевтическая деятельность, образовательная деятельность.

Решение о выдаче лицензии заинтересованному лицу оформляется посредством издания лицензирующим органом соответствующего приказа. На основании такого приказа заинтересованному физическому или юридическому лицу выдается лицензия, которая является документом, подтверждающим право этого лица на осуществление конкретного вида деятельности.

4. Согласование совершения физическими лицами или организациями определенных действий либо предоставления им определенного права. По существу, этот способ административно-правового регулирования заключается в даче компетентным административным органом заинтересованному физическому лицу или организации официального согласия на совершение этим лицом (организацией) того или иного действия. Согласование совершения действия в отличие от разрешения на совершение действия осуществляется административным органом, как правило, не в односторонне властном порядке, а во взаимодействии с заинтересованным в согласовании субъектом с учетом интересов и потребностей последнего.

Согласованию с соответствующими административными органами подлежит совершение строго определенных действий, указанных в действующем законодательстве. В частности, согласованию в соответствующих административных органах подлежат лимиты потребления электрической и тепловой энергии организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, осуществление всех видов работ на водных объектах и в их водоохранных зонах, размещение искусственных сооружений на внутренних водных путях, размещение каких-либо объектов в придорожной полосе федеральных автомобильных дорог общего пользования, переустройство и перепланировка жилых помещений, проектная документация на строительство всех объектов.

Согласование оформляется, как правило, посредством соответствующей официальной записи, которая производится на документе, содержащем информацию, подлежащую согласованию.

5. Утверждение официальных документов, определяющих права или правовой статус физических лиц и организаций. В случаях, предусмотренных законодательством, некоторые официальные документы, определяющие права или правовой статус физических и юридических лиц, подлежат обязательному утверждению компетентными административными органами. Например, обязательному утверждению соответствующими органами исполнительной власти подлежат уставы образуемых ими федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, планы приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также иные планы деятельности указанных предприятий и учреждений.

6. Принятие экзаменов, проведение иных испытаний и конкурсов на получение специального субъективного права или правового статуса. В соответствии с действующим законодательством РФ некоторые субъективные права, а также отдельные виды правового статуса могут приобретаться физическими лицами и организациями только по результатам экзаменов и иных испытаний, конкурсов, в которых они вправе принять участие наряду с другими претендентами. В частности, посредством сдачи экзаменов и участия в иных испытаниях физические лица могут приобрести право на управление транспортным средством, право на поступление в высшее учебное заведение и обучение в нем, правовой статус кандидата и доктора наук, право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью.

Результаты экзамена или иного испытания оформляются, как правило, специальным протоколом, а предоставление лицу, сдавшему экзамен или выдержавшему иное испытание определенного права или правового статуса, — индивидуальным административно-правовым актом (приказом, решением и т.п.).

Возложение на индивидуальных субъектов и организации субъективных публичных юридических обязанностей. Данный метод административного регулирования состоит в официальном возложении административным органом на физическое лицо или организацию определенной предусмотренной действующим законодательством субъективной публичной юридической обязанности, которую этот субъект должен исполнять.

Возложение на физических и юридических лиц субъективных публичных юридических обязанностей может осуществляться следующими способами.

1. Принятие административным органом прямого властного решения о возложении на конкретное физическое лицо или организацию определенной субъективной обязанности. Например, решение призывной комиссии при военном комиссариате о призыве гражданина на военную службу.

2. Направление физическому лицу или организации письменного требования о необходимости исполнения им определенной возложенной на него законодательством субъективной обязанности. Например, направление налоговым органом официального письменного требования налогоплательщику об уплате определенного налога в установленный срок.

Оказание содействия индивидуальным субъектам и организациям в реализации предоставленных им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных юридических обязанностей. Сущность данного метода заключается в том, что соответствующий административный орган в пределах своей компетенции оказывает в предусмотренных законодательством правовых формах содействие физическим лицам и организациям в реализации принадлежащих им субъективных юридических прав и в исполнении возложенных на них субъективных публичных юридических обязанностей. Данный метод может осуществляться посредством следующих способов.

1. Предоставление заинтересованным физическим лицам и организациям официальной письменной информации, необходимой для реализации принадлежащих им субъективных прав и исполнения возложенных на них субъективных публичных юридических обязанностей. Такую информацию обязаны, в частности, предоставлять налоговые органы, органы по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

2. Ведение в административных органах приема физических лиц и представителей организаций с целью консультирования их по возникающим у них вопросам и оказания иной помощи в реализации субъективных прав заявителей. Такой постоянный прием физических лиц и представителей юридических лиц организован во многих административных органах. Некоторыми федеральными органами исполнительной власти, например, МВД России и ФСБ России, утверждены инструкции по организации приема граждан и рассмотрению их обращений в этих органах.

Официальное подтверждение (удостоверение) принадлежащих физическим лицам и организациям субъективных прав (правового статуса), иных фактов, имеющих для них юридическое значение. Сущность данного метода административного регулирования заключается в том, что компетентный административный орган официально подтверждает (удостоверяет) наличие у конкретного физического лица или конкретной организации того или иного субъективного юридического права (правового статуса) или наличие иного юридического факта, который имеет значение для реализации этим лицом при-надлежащих ему субъективных юридических прав или возложенных на него субъективных юридических обязанностей.

Рассматриваемый метод реализуется в практической административно-публичной деятельности посредством следующих способов.

1. Осуществление компетентными административными органами государственной регистрации субъективных юридических прав (правового статуса), иных юридических фактов или каких-либо специальных объектов. Государственная регистрация прав (правового статуса), иных объектов или юридических фактов осуществляется только в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством РФ. В частности, в соответствии с действующим законодательством обязательной государственной регистрации подлежат юридические лица, индивидуальные предприниматели, акты гражданского со-стояния, транспортные средства, огнестрельное оружие, товарные знаки и знаки обслуживания.

Юридически государственная регистрация права, юридического факта или иного объекта оформляется посредством внесения соответствующей записи в специальный реестр или в иной регистрационно-учетный документ, который ведется регистрирующим органом. На основании этой записи заинтересованному в регистрации физическому или юридическому лицу выдается соответствующее свидетельство о государственной регистрации права (правового статуса), юридического факта или иного объекта.

2. Осуществление компетентными административными органами сертификации продукции, работ и услуг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» под сертификацией понимается форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. В соответствии с названным Федеральным законом сертификация продукции, работ, услуг и иных объектов осуществляется физическими и юридическими лицами добровольно, а в случаях, предусмотренных соответствующими техническими регламентами, — в обязательном порядке. Например, в обязательном порядке должна осуществляться сертификация технических средств и услуг связи и информатизации, лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов, гражданских воздушных судов.

Сертификация осуществляется органами по сертификации, в качестве которых могут выступать юридические лица или индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Факт подтверждения соответствия продукции, работ, услуг и иных объектов требо-ваниям, установленным техническими регламентами, стандартами и условиями договоров, удостоверяется выдаваемым физическому или юридическому лицу сертификатом соответствия.

Глава 4 Федерального закона «О техническом регулировании» достаточно полно и четко определяет цели, принципы и формы сертификации и общие требования к ее проведению.

3. Осуществление компетентными административными органами государственной аккредитации физических лиц и организаций. Государственная аккредитация — это официальное удостоверение факта соответствия физического лица или организации установленным законодательством обязательным требованиям, предъявляемым к производству и реализации отдельных видов продукции, выполнению определенных видов работ и оказанию отдельных видов услуг. Физическое или юридическое лицо, аккредитованное соответствующим административным органом, признается правомочным выполнять определенные работы, оказывать определенные услуги, производить или реализовывать определенные виды товаров.

В соответствии с действующим законодательством РФ обязательной государственной аккредитации, в частности, подлежат организации, осуществляющие поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания, физические и юридические лица, проводящие работы по испытаниям, измерениям, анализу, контролю, подтверждению соответствия и другим видам оценки соответствия, высшие учебные заведения, физические и юридические лица, осуществляющие деятельность по определению посевных качеств семян сельскохозяйственных растений.

4. Проведение компетентными административными органами го-сударственной экспертизы на предмет установления или подтверждения тех или иных юридических фактов, имеющих значение для возникновения и реализации субъективных юридических прав физических лиц и организаций. В случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ, для решения вопроса о предоставлении или подтверждении некоторых субъективных юридических прав физических и юридических лиц необходимо проведение соответствующей экспертизы.

Положительное заключение (акт) экспертизы является в указанных случаях необходимым основанием для предоставления лицу соответствующего субъективного юридического права или подтверждения ранее предоставленного ему в установленном порядке субъективного права. В частности, проведение соответствующей экспертизы необходимо для определения степени утраты физическим лицом профессиональной трудоспособности и предоставления ему права на пенсионное обеспечение по инвалидности, для определения соответствия хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц установленным требованиям экологической безопасности и возможности осуществления ими такой деятельности, для определения соответствия объектов установленным требованиям промышленной или санитарной безопасности и возможности эксплуатации таких объектов.

5. Установление или подтверждение иным способом определенных юридических фактов, имеющих значение для возникновения или реализации субъективных юридических прав этих индивидуальных субъектов и организаций. В частности, в соответствии с действующим законодательством РФ компетентные административные органы вправе устанавливать факты открытия месторождений полезных ископаемых пользователями недр, производившими работы по геологическому изучению недр, факты аварийности жилых помещений (домов), факт признания товарного знака общеизвестным, факт наличия у физического лица психического расстройства.

Стимулирование (поощрение) физических лиц и организаций, активно участвующих в решении задач социально-экономического развития государства. Сущность данного метода административно-правового регулирования заключается в официальном стимулировании (поощрении) от имени государства или муниципального образования физических лиц и организаций, активно участвующих в решении актуальных задач социально-экономического развития государства, а также нуждающихся в организационно-правовой поддержке публичной власти. Рассматриваемый метод реализуется соответствующими административными органами посредством следующих способов.

1. Награждение физических лиц и организаций от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственными или муниципальными наградами, денежными премиями, ценными подарками, нагрудными знаками, почетными дипломами.

2. Предоставление физическим лицам и организациям предусмотренных действующим законодательством РФ льгот, государственных и муниципальных гарантий, реализация которых позволяет этим лицам повысить качество и эффективность своей деятельности не только в собственных интересах, но и в интересах государства и общества. Проявление данного способа регулирования заключается, в частности, в предоставлении физическим и юридическим лицам льгот по налогам и сборам, льгот при поступлении в высшие учебные заведения, гарантий и компенсаций отдельным категориям работников, обусловленных особенностями их трудовой и служебной деятельности.

Методы административного наблюдения (контроля, надзора)

В целях установления состояния и выявления тенденций развития государства и общества во всех сферах его жизнедеятельности, установления соответствия поведения физических лиц и организаций требованиям, предусмотренным действующим законодательством РФ, выявления потенциальных и реальных угроз безопасности государства, общества, отдельных лиц компетентные ад-министративные органы осуществляют внешнее административное наблюдение (контроль, надзор) за поведением субъектов правоотношений. При этом указанные органы используют определенные административно-правовые методы, предусмотренные административным законодательством РФ, внешне выражаемые в соответствующих правовых формах.

Методы административного наблюдения (контроля, надзора) направлены на выявление состояния и тенденций развития государства и общества, на установление соответствия поведения и деятельности индивидуальных субъектов и организаций, эксплуатируемых ими объектов материального мира обязательным требованиям, предусмотренным действующим российским законодательством, технико-правыми нормами, а также на выявление возможных угроз безопасности личности, общества, государства посредством проведения соответствующих мероприятия по контролю (надзору).

В зависимости от используемых в процессе осуществления административного наблюдения способов получения информации можно выделить следующие методы административного наблюдения (контроля, надзора):

• информационно-статистическое наблюдение;
• документальное наблюдение;
• непосредственное наблюдение на местности, на объекте или в отношении индивидуально определенного физического лица.

Информационно-статистическое наблюдение. Сущность данного метода заключается в осуществлении наблюдения за состоянием и тенденциями развития государства и общества, за соблюдением физическими лицами и организациями установленного правопорядка и режима безопасности посредством получения от указанных лиц необходимой информации. Информационно-статистическое наблюдение в соответствии с действующим законодательством осуществляют, в частности, органы государственного статистического учета, которые истребуют от физических лиц и организаций определенные сведения в соответствии с утвержденными в установленном порядке формами государственной статистической отчетности. Однако его осуществляют и иные федеральные органы исполнительной власти посредством истребования от физических и юридических лиц сведений по вопросам, отнесенным к их ведению. Например, соответствующие сведения могут быть истребованы от физических лиц и организаций налоговыми органами, антимонопольными органами, военными комиссариатами, органами внутренних дел.

Реализация рассматриваемого метода может осуществляться соответствующими административными органами посредством следующих способов.

1. Истребование от физических лиц и организаций необходимой информации посредством направления соответствующих письменных запросов. Такие запросы направляются физическим лицам и организациям не постоянно, а по мере необходимости.

2. Представление физическими лицами и организациями в административный орган в определенные сроки и по установленной форме необходимых сведений, например, статистической и бухгалтерской отчетности, деклараций о доходах, информации об аффилированных лицах в акционерных обществах и т.п. Таким способом осуществляют административное наблюдение органы государственного статистического учета, налоговые органы, учреждения Пенсионного фонда РФ, органы Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной антимонопольной службы, военные комиссариаты.

Документальное наблюдение. Данный метод заключается в осуществлении административного наблюдения посредством изучения и оценки документов, содержащих сведения о деятельности (действиях) индивидуально определенных физических лиц и организаций. В отличие от предыдущего метода при использовании данного метода в соответствующий административный орган представляются не сведения (информация) по установленной официальной форме, а непосредственно сами документы, содержание которых позволяет установить наличие или отсутствие тех или иных фактов, имеющих юридическое значение и свидетельствующих о соответствии или несоответствии деятельности (действий) физического лица или организации обязательным требованиям, определенным законодательством.

Реализация рассматриваемого метода осуществляется административными органами следующими способами.

1. Представление необходимых для изучения документов самими физическими лицами и организациями как по их инициативе, так и на основании соответствующих запросов компетентных административных органов. В частности, соответствующие документы должны представляться физическими лицами и организациями по запросам налоговых и лицензирующих органов, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны окружающей природной среды, органов внутренних дел.

На основании истребованных документов контрольно-надзорные административные органы проводят камеральную проверку соответствия деятельности физических лиц и организаций обязательным требованиям, установленным законодательством. По инициативе самих физических лиц и организаций соответствующие документы представляются в административные органы в случаях получения ими необходимых для осуществления отдельных видов деятельности или для совершения отдельных действий лицензий и иных специальных разрешений.

Оценивая представляемые в указанных случаях документы, компетентные административные органы устанавливают соответствие соискателя лицензии (разрешения) обязательным требованиям, предъявляемым к осуществлению лицензируемого (разрешаемого) вида деятельности или к совершению определенного действия и с учетом результатов такой оценки решают вопрос о возможности выдачи ему искомой лицензии (разрешения).

2. Непосредственное исследование необходимых документов должностными лицами соответствующего административного органа на месте нахождения этих документов. В частности, должностные лица налоговых и лицензирующих органов, органов федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов внутренних дел вправе проводить исследование (документальную проверку, ревизию) необходимых документов непосредственно в месте их нахождения, т.е. в помещениях, принадлежащих физическим лицам и организациям, в отношении которых осуществляется соответствующее наблюдение. Такое непосредственное исследование документов в месте их нахождения производится, например, должностными лицами налоговых органов при проведении выездных налоговых проверок.

Непосредственное наблюдение на местности, на объекте или в отношении индивидуально определенного физического лица. Данный метод административного наблюдения заключается в организации и осуществлении непосредственного гласного или негласного постоянного или периодического наблюдения за соответствием поведения неопределенного круга физических лиц либо индивидуально определенных физического лица или организации обязательным требованиям, установленным действующим законодательством, технико-правовыми нормами.

Непосредственное административное наблюдение может осуществляться, в частности: органами охраны окружающей природной среды — на местности, на водных объектах, на объектах недр с целью установления степени их загрязненности вредными отходами и веществами; органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора — на местности и на используемых конкретными физическими лицами и организациями объектах с целью установления соответствия деятельности и действий этих субъектов санитарным нормам и правилам; органами внутренних дел (подразделениями патрульно-постовой службы и дорожно-патрульной службы) — гласное и негласное административное наблюдение в общественных местах и на дорогах за соблюдением физическими лицами правил поведения в общественных местах и правил дорожного движения.

Непосредственное административное наблюдение может осуществляться соответствующими административными органами посредством следующих способов.

1. Визуальное, в том числе с использованием специальных технических средств, наблюдение на местности за поведением неопределенного конкретно круга физических лиц. Такое наблюдение осуществляют, в частности, сотрудники патрульно-постовой службы милиции, которые наблюдают за законностью поведения граждан в общественных местах (на улицах, на площадях, в парках и т.п.), и сотрудники дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ, которые наблюдают за соблюдением участниками дорожного движения установленных правил безопасности дорожного движения.

2. Специальное обследование (осмотр) местности, территории и иных объектов, используемых конкретными физическими лицами и организациями (зданий сооружений, транспортных средств), с целью определения соответствия их состояния или осуществляемой на этой местности либо с использованием указанных объектов деятельности обязательным требованиям, установленным специальным законодательством, в частности, санитарным, экологическим, лесным, горным, противопожарным, законодательством в области оборота алкогольной продукции, в сфере игорного бизнеса и т.д. Например, органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования могут проводить обследования водных объектов, участков леса, недр. Налоговые органы вправе проводить обследования объектов, на которых осуществляется производство этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Понятие «обследование» в действующем административном законодательстве не определено. Кроме того, это понятие не отграничено от понятия «осмотр». Представляется, что под обследованием следует понимать комплекс специальных поисково-технических действий, совершаемых компетентными административными органами в целях установления соответствия состояния обследуемой местности или обследуемого объекта, а также осуществляемой на этой местности или с использованием этого объекта деятельности обязательным требованиям, установленным специальными нормативными актами. В данный комплекс специальных поисково-технических действий могут быть включены: визуальный осмотр соответствующей территории; осуществление замеров уровня радиации, отбор проб воздуха, воды, почвы, производимой продукции для исследования; изъятие обнаруженных на местности предметов и веществ.

3. Визуальная проверка индивидуально определенного физического лица. Сущность этого способа непосредственного административного наблюдения заключается в совершении должностными лицами компетентного административного органа поисково-проверочных действий в отношении индивидуально определенного физического лица с целью установления соответствия его поведения и действий обязательным требованиям, определенным специальными нормативными правовыми актами. К числу таких действий относятся, например, проверка документов, удостоверяющих личность физического лица, осуществление его личного досмотра, досмотра находящихся при нем вещей, перемещаемых им через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств. Данный способ административного наблюдения применяется, в частности, должностными лицами органов внутренних дел (милиции), органов, обеспечивающих безопасность полетов на воздушных судах и таможенных органов.

Методы административного ограничения

В административно-правовой науке метод административного ограничения до недавнего времени вообще не выделялся в качестве самостоятельного метода государственного управления. В литературе по административному праву, как правило, указывается только на метод административного принуждения, в содержание которого включаются различные виды ограничения административными органами прав и свобод физических лиц и прав организаций.

Как нам представляется, ограничение прав и свобод физических лиц и прав организаций и принуждение этих субъектов к соблюдению установленных законодательством правил и требований — это разные методы административно-публичной деятельности. Они различаются как по целям, так и по способам применения. Рассмотрим понятие и основные черты методов административного ограничения.

Методы административного ограничения направлены на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности физических лиц, безопасности организаций посредством установления временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций. Для них характерны следующие основные черты.

1. Фактическим основанием для применения методов административного ограничения является наличие потенциальной или реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физических лиц и организаций как в локальном, так и в глобальном масштабе. Такие угрозы безопасности могут возникать вследствие стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, аварий и техногенных катастроф, а также вследствие неправомерных действий физических лиц и организаций. Юридической основой для применения административными органами методов административного ограничения является положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конкретные методы административного ограничения, основания их применения и правовые формы выражения определяются специальными федеральными законами, в частности такими, как Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» и некоторыми другими. В силу названного выше положения ст. 55 Конституции РФ субъекты РФ не вправе принимать законы, устанавливающие ограничения прав и свобод граждан, а соответственно, и прав организаций.

2. Содержание методов административного ограничения заключается в установлении компетентными административными органами временных ограничений прав и свобод физических лиц и прав организаций, во введении полных временных запретов на реализацию этих прав и свобод, в возложении на указанных лиц специальных временных обязанностей. В частности, могут быть подвергнуты временному ограничению такие конституционные права и свободы, как право на личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, свобода передвижения, свобода проведения массовых публичных мероприятий, право на осуществление предпринимательской деятельности.

3. Методы административного ограничения в отличие от методов административного принуждения могут применяться к любым физическим лицам и организациям, в том числе к тем, которые вообще не совершили никаких противоправных действий.

4. Целью применения методов административного ограничения является обеспечение публично-правовой защиты жизненно важных интересов государства и общества, прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, в частности, защиты их жизни, здоровья, чести и достоинства, собственности от потенциальных или реальных угроз природного, техногенного или социального характера, т.е. обеспечение безопасности государства, общественной безопасности и безопасности отдельных лиц.

5. Методы административного ограничения внешне юридически выражаются посредством издания компетентными административными органами административно-правовых актов, устанавливающих соответствующие ограничения, а также посредством совершения этими органами, их должностными лицами административно-правовых действий, необходимых для реализации установленных ограничений, запретов и обязанностей.

Исходя из анализа действующего административного законодательства РФ, представляется возможным выделить следующие методы административного ограничения.

Установление временных полных запретов на реализацию физическими лицами и организациями имеющихся у них прав и свобод. Сущность данного метода заключается в установлении компетентными административными органами временных полных запретов на реализацию физическими лицами и организациями принадлежащих им прав и свобод, в частности, на совершение этими лицами определенных действий или на занятие ими определенной деятельностью. Такие запреты могут устанавливаться посредством издания (принятия) компетентным административным органом соответствующего административно-правового акта либо посредством совершения должностными лицами такого органа соответствующих административно-правовых действий.

В соответствии с действующим законодательством РФ указанные запреты могут устанавливаться, в частности, должностными лицами органов внутренних дел и внутренних войск, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны окружающей среды, таможенных органов, а также органами управления, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение. Например, сотрудники милиции вправе временно запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности движения.

Главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе своими постановлениями вводить на определенной территории карантин, в том числе устанавливать для физических лиц и организаций запреты на въезд на эту территорию или выезд из нее. В условиях действия чрезвычайного или военного положения на соответствующей территории могут быть временно запрещены проведение массовых публичных мероприятий, деятельность политических общественных объединений.

Установление временных частичных запретов на реализацию фи-зическими лицами и организациями имеющихся у них и прав и свобод. Содержание рассматриваемого метода состоит в установлении компетентными административными органами временных частичных запретов на реализацию физическими лицами и организациями принадлежащих им прав и свобод, в частности, свободы передвижения, права на личную неприкосновенность, права на организацию и проведение массовых общественно-политических мероприятий.

В отличие от предыдущего метода применение рассматриваемого метода предполагает установление определенных пределов реализации прав и свобод физических лиц и организаций, а не полный запрет на пользование этими правами и свободами. В частности, реализация прав и свобод может быть ограничена по времени, по территории, по кругу лиц. Например, в соответствии со ст. 11 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции вправе не полностью запрещать, а лишь ограничивать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах. В соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в условиях чрезвычайного положения могут быть установлены временные ограничения права на свободу передвижения по соответствующей терри-тории, права на проведение массовых публичных мероприятий, свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, ограничения на продажу оружия и спиртосодержащей продукции.

В населенных пунктах, на территории которых действует режим чрезвычайного положения, может быть введен комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах в определенное время суток, как правило, в ночное время.

Возложение на физических лиц и организации специальных временных обязанностей. Сущность данного метода заключается в возложении на физических лиц и организации новых специальных обязанностей, исполнение которых временно ограничивает их права и свободы. В частности, в соответствии со ст. 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболева-ний, представляющих опасность для окружающих, постановлением главного государственного санитарного врача или его заместителя на граждан могут возлагаться обязанности проходить обязательный медицинский осмотр, подвергаться профилактическим прививкам, госпитализации для медицинского обследования.

В условиях чрезвычайного и военного положения на физических лиц и организации может быть возложена публичная обязанность по возмездной передаче государству отдельных видов принадлежащего им имущества (транспортных средств, лодок, специального техники и т.п.), необходимого для проведения спасательных и аварийно-восстановительных работ.

Методы административного принуждения

Метод принуждения наряду с методом убеждения традиционно рассматривается в административно-правовой науке в качестве одного из основных методов государственного управления. В литературе под административным принуждением, как правило, понимается применение органами исполнительной власти (государственного управления), а также судьями к физическим и юридическим лицам установленных нормами административного права принудительных мер в целях прекращения правонарушений, привлечения виновных к административной ответственности и обеспечения общественной безопасности.

К мерам административного принуждения, как правило, относят: административно-предупредительные меры, применяемые в целях предупреждения правонарушений и обстоятельств, угрожающих общественной и личной безопасности граждан; административно-пресекательные меры, применяемые в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их негативных последствий; меры административно-процессуального обеспечения, применяемые в целях установления обстоятельств административного правонарушения, личности виновного и получения доказательств по делу; меры административной ответственности (административные наказания), применяемые в целях предупреждения совершения новых правонарушений.

Содержание административного принуждения сводится к установлению ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера. При этом указывается, что основанием для применения к лицу мер административного принуждения является не только его противоправное поведение, но и необходимость обеспечения общественной безопасности. Иными словами, допускается возможность применения к лицу мер административного принуждения, в частности, так называемых административно-предупредительных мер, при отсутствии противоправности в действиях (бездействии) этого лица.

С нашей точки зрения, следует разграничивать методы административного ограничения и методы административного принуждения. Сущность и виды методов административного ограничения были рассмотрены в предыдущем параграфе. Далее рассмотрим вопрос о понятии, особенностях и видах методов административного принуждения, в том числе об отличии этих методов от методов административного ограничения.

Методы административного принуждения направлены на прекращение противоправного поведения индивидуальных субъектов и организаций, обеспечение привлечения их к административной и иным видам публично-правовой ответственности, на обеспечение исполнения ими возложенных на них юридических обязанностей посредством применения к указанным субъектам мер администра-тивного принуждения.

Методы административного принуждения, с нашей точки зрения, характеризуются основными особенностями, отличающими их от методов административного ограничения.

1. Фактическими основаниями для применения к физическому лицу или организации методов административного принуждения являются:

• совершение физическим лицом преступления;
• совершение физическим лицом или организацией административного правонарушения;
• совершение физическим лицом или организацией иного правонарушения, не являющегося в соответствии с действующим законодательством РФ административным, например, налогового или бюджетного;
• неисполнение физическим лицом или организацией возложенной на него (нее) в порядке, установленном законодательством, субъективной юридической обязанности;
• неисполнение физическим лицом или организацией предъявленного к нему (ней) со стороны компетентного административного органа законного требования о совершении этим лицом тех или иных действий или о воздержании от совершения определенных действий.

2. По своему содержанию методы административного принуждения проявляются в оказании на физическое лицо или организацию со стороны компетентного административного органа властного воздействия физического, психического, организационно-технического или финансово-имущественного характера, влекущего для указанного субъекта определенные правовые последствия.

3. Методы административного принуждения применяются к физическим лицам и организациям компетентными административными органами, в частности, органами внутренних дел, государственными инспекциями, органами государственного контроля и надзора, налоговыми и таможенными органами.

Фактически рассматриваемые методы могут применяться и судьями. В частности, судьи вправе в соответствии с установленной Кодексом РФ об административных правонарушениях подведомственностью рассматривать дела об административных правонарушениях и применять к физическим и юридическим лицам административные наказания, т.е. формально применять в отношении этих лиц меры административного принуждения. Вместе с тем применение административных наказаний судьями, с нашей точки зрения, необходимо квалифицировать не как административное, а как судебное принуждение, поскольку судопроизводство не является административно-публичной деятельностью, в рамках которой могут применяться административно-правовые методы, в том числе и метод административного принуждения. В этой связи судьи не могут быть отнесены к числу субъектов, применяющих методы административного принуждения.

4. Целями применения методов административного принуждения являются:

• пресечение совершаемых физическими лицами и организациями преступлений, административных и иных публичных правонарушений;
• обеспечение необходимых условий для привлечения лиц, совершивших административные правонарушения, к административной ответственности;
• привлечение лиц, совершивших административные и иные правонарушения в административно-публичной сфере, к административной ответственности;
• обеспечение исполнения физическими лицами и организациями возложенных на них в установленном законодательством порядке субъективных юридических обязанностей или законно предъявленных к ним соответствующими административными органами властных требований, не выполненных ими добровольно.

С учетом указанных особенностей можно провести отграничение методов административного принуждения от рассмотренных выше методов административного ограничения.

Во-первых, сущность методов административного ограничения состоит в установлении временных полных или частичных запретов на реализацию физическими лицами и организациями принадлежащих им прав и свобод, в установлении для этих субъектов обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений. Сущность же методов административного принуждения заключается не в установлении запретов, ограничений и обязанностей для физических лиц и организаций, а в оказании на них непосредственного властного воздействия с целью понуждения их к соблюдению установленных для них ранее ограничений, запретов и обязанностей, которые они не соблюдают добровольно.

Во-вторых, методы административного ограничения применяются к физическим лицам и организациям при отсутствии в их поведении признаков противоправности, в то время как методы административного принуждения могут применяться только к тем субъектам, которые совершили или совершают противоправные действия (бездействие), при отсутствии законных оснований не ис-полняют возложенные на них в установленном порядке субъективные юридические обязанности или законно предъявленные к ним властные требования.

Рассмотрим далее виды методов административного принуждения и способы их реализации, применяемые в процессе административно-публичной деятельности.

Исходя из поддержанной нами концепции разделения методов административного ограничения и методов административного принуждения, сущности и целей применения последних, представляется возможным выделить следующие виды рассматриваемых методов.

Административное пресечение преступлений и иных правонарушений. Сущность данного метода административного принуждения заключается в оказании на физическое лицо или организацию такого властного воздействия, которое позволяет принудительно прекратить совершаемое им преступление или иное правонарушение с целью исключения или снижения его вредных последствий и обеспечения последующего привлечения указанного субъекта к юридической ответственности. Рассматриваемый метод характеризуется следующими особенностями:

• применяется к физическим лицам и организациям, которые находятся в состоянии совершения правонарушения, т.е. только до окончания совершения субъектом противоправного действия (бездействия);
• применяется для принудительного прекращения не только административных правонарушений, но и преступлений, а также иных правонарушений, которые не являются в соответствии с действующим законодательством административными, например, бюджетных, налоговых, банковских;
• заключается в оказании компетентным административным органом, его должностными лицами властного воздействия психического, физического, организационно-технического или финансово-экономического характера на физическое лицо или организацию, совершающих противоправное действие (бездействие);
• применяется с целью принудить лицо к прекращению противоправного действия и тем самым предотвратить или уменьшить его вредные последствия, а также обеспечить в дальнейшем привлечение этого лица к юридической ответственности.

В зависимости от характера властного воздействия на субъекта, совершающего противоправное действие, представляется возможным выделить следующие способы административного пресечения.

1. Оказание уполномоченным должностным лицом непосредственного физического воздействия на физическое лицо, совершающее противоправное действие (бездействие). Такое физическое воздействие может, в частности, выражаться в применении к правонарушителю физической силы, специальных средств, например. резиновой палки, наручников, средств остановки транспорта, слезоточивого газа и огнестрельного оружия. Правом применения указанных мер пресечения наделены, в частности, в соответствии с разделом 4 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции. Причем указанные меры могут применяться как к лицам, совершающим преступления, так и к лицам, совершающим административные правонарушения.

2. Оказание уполномоченным должностным лицом психического воздействия на сознание и волю физического лица, совершающего правонарушение, посредством предъявления к нему в устной форме властных требований о прекращении противоправных действий, предупреждения о возможности применения специальных средств и огнестрельного оружия. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или адми-нистративного правонарушения. Согласно ст. 12 названного Закона сотрудники милиции при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия обязаны предупредить соответствующее лицо о намерении их использовать.

3. Выдача компетентным административным органом или должностным лицом этого органа письменного предписания физическому лицу или организации о прекращении нарушений законодательства и основанных на нем специальных технико-правовых норм. Правом выдачи письменных предписаний наделены многие административные органы. В частности, в соответствии со ст. 50 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции. Антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, а также государственным органам и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства. При этом необходимо иметь в виду, что выдача предписания может рассматриваться в качестве меры пресечения лишь в том случае, когда в предписании содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства. Если же в предписании содержатся требования об устранении последствий совершенных противоправных действий (бездействия), то выдача такого предписания не является мерой пресечения.

4. Приостановление совершения физическим лицом или организацией определенных действий или осуществления ими определенной деятельности. Данный способ административного пресечения также может применяться многими административными органами. Сущность рассматриваемого способа состоит в установлении компетентным административным органом временного запрета на со-вершение физическим лицом или организацией определенных действий или осуществление определенной деятельности, которые совершаются (осуществляются) с нарушением установленных действующим законодательством обязательных требований. В частности, согласно действующему законодательству РФ при наличии нарушений соответствующих норм и правил лицензирующие органы вправе приостанавливать действие выданных ими физическим и юриди-ческим лицам лицензий, органы сертификации — действие деклараций о соответствии или сертификатов соответствия, таможенные органы — выпуск контрафактных товаров, органы федерального казначейства и налоговые органы — операции по счетам в банках бюджетных организаций и налогоплательщиков.

5. Запрещение совершения физическим лицом или организацией определенных действий или осуществления определенной деятельности. Сущность данного способа пресечения заключается в установлении компетентным административным органом запрета на совершение физическим лицом или организацией определенного действия или на осуществление определенной деятельности в случае нарушения этим субъектом действующего законодательства, регулирующего порядок совершения соответствующего действия или осуществления соответствующего вида деятельности. В частности, органы внутренних дел в соответствии с п. 23 и 24 ст. 11 Закона РФ «О милиции» вправе запрещать эксплуатацию транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная законом обязанность по страхованию гражданской ответственности, запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности, запрещать деятельность объектов, на которых с нарушением установленных правил осуществляется оборот оружия и боеприпасов. В силу положений ст. 27.16. и 27.17. КоАП РФ об административных правонарушениях в случае совершения административных правонарушений, за которые в качестве административного наказания может быть применено административное приостановление деятельности, компетентные административные органы вправе устанавливать на срок до пяти суток запрет на деятельность филиалов, представительств, структурных подразделений юридических лиц, производственных участков, а также на эксплуатацию агрегатов, объектов, зданий или сооружений, на осуществление отдельных видов деятельности (выполнение работ, оказание услуг). В соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» Центральный банк РФ вправе вводить запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций в случае неисполнения в установленный срок выданного им этой организации предписания об устранении выявленных в ее деятельности нарушений банковского законодательства.

Административное обеспечение привлечения физических лиц и организаций, совершивших административные правонарушения, к адми-нистративной ответственности. Сущность данного метода состоит в том, что при помощи административно-правовых средств компетентные административные органы создают необходимые условия для обеспечения привлечения лица, совершившего какое-либо административное правонарушение, к административной ответственности. В частности, применение рассматриваемого метода позволяет установить фактические обстоятельства совершенного административного правонарушения, данные о физическом или юридическом лице, совершившем это правонарушение, зафиксировать имеющиеся по делу доказательства и предотвратить их утрату. Рассматриваемый метод реализуется посредством определенных способов, исчерпывающий перечень которых предусматривается ст. 27.1 КоАП РФ об административных правонарушениях. К числу таких способов относятся:

• доставление физического лица в помещение компетентного административного органа в целях составления в отношении него протокола об административном правонарушении;
• административное задержание лица;
• личный досмотр лица, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;
• осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов;
• изъятие вещей и документов;
• отстранение физического лица от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование лица на состояние опьянения;
• задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;
• арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административных правонарушений;
• привод лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, к месту рассмотрения дела в случае их неявки без уважительных причин.

Перечисленные способы в литературе и в Кодексе РФ об административных правонарушениях именуются мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и будут подробно рассмотрены ниже в отдельной главе. В то же время одна из перечисленных в ст. 27.1. КоАП РФ мер, а именно — временный запрет деятельности, не может быть, по нашему мнению, отнесена к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, поскольку ее применение направлено на пресечение таких правонарушений и в этой связи она является по своей юридической природе мерой административного пресечения.

Подробно каждая из названных выше мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях будут рассмотрены в главе 16 учебника.

Привлечение физических и юридических лиц к административной ответственности. Сущность данного способа заключается в применении к физическим и юридическим лицам, совершившим предусмотренные Особенной частью Кодекса РФ об административных правонарушениях и соответствующими законами субъектов РФ какие-либо административные правонарушения, административных наказаний, исчерпывающий перечень которых установлен указанным Кодексом. Понятие и содержание административной ответственности, виды административных наказаний и правила их применения будут рассмотрены нами в главе 14 учебника.

Обеспечение исполнения физическим лицами и организациями возложенных на них в установленном законодательством порядке субъективных юридических обязанностей или законно предъявленных к ним со стороны административных органов властных требований, не выполненных ими добровольно. Данный метод административного принуждения до недавнего времени в административно-правовой литературе не выделялся. В качестве одного из методов административного принуждения, как отмечалось выше, в литературе рассматривается лишь обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Однако следует заметить, что посредством административного принуждения обеспечивается не только привлечение лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, но и исполнение физическими лицами и организациями возложенных на них субъективных юридических обязанностей, возникающих не в рамках производства по делам об административных правонарушениях. В частности, путем применения мер административного принуждения обеспечивается исполнение не выполненных добровольно физическими лицами и организациями таких обязанностей, как уплата налогов и сборов, передача другим лицам денежных средств и иного имущества по решению суда, выполнение специальных требований в области пожарной и санитарной безопасности, охраны окружающей среды и т.п.

Сущность рассматриваемого метода административного принуждения заключается в оказании на физическое лицо или организацию властного административно-правового воздействия с целью обеспечения исполнения этим субъектом возложенной на него субъективной юридической, как правило, публично-правовой обязанности, не исполненной им добровольно. Рассматриваемый метод административного принуждения реализуется компетентными административными органами посредством применения следующих способов властного воздействия на соответствующих физических лиц и организаций.

1. Направление физическому лицу или организации, не исполнившим возложенную на них обязанность, письменного требования (предписания) о необходимости исполнения этой обязанности в установленный административным органом срок. В частности, в соответствии со ст. 69 НК РФ налоговые органы вправе направлять налогоплательщикам письменные требования об уплате недоимки по налогам и сборам.

2. Списание в бесспорном порядке с лицевых счетов получателей бюджетных средств сумм бюджетных средств, не возращенных в установленный срок. Право такого списания предоставлено органам федерального казначейства в соответствии со ст. 284-1 БК РФ.

3. Обращение компетентным административным органом взыскания на денежные средства и иное имущество физического лица или организации, не исполняющих возложенную на них имущественную обязанность. В частности, налоговые органы вправе налагать арест на имущество налогоплательщика, не исполнившего в установленные сроки обязанность по уплате налога, судебные при-ставы-исполнители вправе обращать взыскание на денежные средства и имущество должника, в том числе путем наложения на него ареста.

4. Изъятие судебным приставом-исполнителем у физического лица или организации, являющихся должниками в исполнительном производстве, определенных предметов (товаров, транспортных средств и т.п.) с последующей их передачей взыскателю.

Методы административного арбитрирования

Методы административного арбитрирования направлены на согласование законных интересов индивидуальных субъектов и организаций, в том числе административных органов, а также на юридическую защиту и восстановление их нарушенных прав в административно-публичной сфере посредством разрешения в административном порядке возникающих между указанными субъектами споров (разногласий).

Методы административного арбитрирования характеризуются следующими основными особенностями.

1. Основанием для применения методов административного арбитрирования является возникновение административного спора (разногласия) между субъектами административного правоотношения.

Под административным спором (разногласием), по нашему мнению, следует понимать выраженное в официально-документальной форме несогласие субъекта административного правоотношения: индивидуального субъекта или организации, в том числе административного органа, с принятым в отношении него другим субъектом указанного правоотношения — административным органом, решением или совершенным в отношении него данным органом властным действием (бездействием).

Административные споры могут быть классифицированы на виды по различным критериям. Осуществим такую классификацию по наиболее важным, с нашей точки зрения, критериям:

• в зависимости от содержания правоотношений, в рамках которых возникают административные споры: административно-регулятивные правоотношения — споры, возникающие в связи с отказом в выдаче лицензий, в связи с отказом в государственной регистрации каких-либо прав или объектов, в связи с увольнением с государственной службы и т.п.; административно-охранительные правоотношения — споры, возникающие в связи с привлечением к дисциплинарной, административной, налоговой ответственности, в связи с применением иных мер административного принуждения и т.п.;
• в зависимости от пространственных пределов действия административных правоотношений, в рамках которых возникают административные споры: внутренние административные споры — внутри административных органов и их системы, например, споры между руководителями административных органов и подчиненными им государственными служащими, споры между административными органами; внешние административные споры — вне административных органов и их системы, в ходе реализации этими органами и их должностными лицами внешней административной компетенции, в частности, между административными органами и не подчиненными им организационно физическими лицами или организациями;
• в зависимости от существа административного спора: об оспаривании действий административных органов; об оспаривании бездействия административных органов; об оспаривании решений (правовых актов) административных органов.

2. По своему содержанию методы административного арбитрирования проявляются в разрешении административным органом возникшего между субъектами административного правоотношения спора (разногласия) и принятии по нему властного решения.

3. Целями применения методов административного арбитрирования являются:

• обеспечение урегулирования и согласования законных интересов спорящих субъектов административных правоотношений;
• обеспечение юридической защиты субъективных прав спорящих субъектов административных правоотношений;
• обеспечение восстановления нарушенных субъективных прав спорящих субъектов административных правоотношений.

В зависимости от целей и способов применения представляется возможным выделить два вида методов административного арбитрирования.

1. Метод административного урегулирования споров, возникающих между субъектами административных правоотношений и не связанных с нарушением их субъективных прав, заключающийся в урегулировании возникшего между указанными субъектами спора (разногласия) посредством примирения этих субъектов и принятия властного решения, отвечающего законным интересам обеих сторон спора. Данный метод применяется, в частности, Федеральной службой по тарифам, которая разрешает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, и организациями коммунального комплекса.

2. Метод административной защиты и восстановления нарушенных субъективных прав спорящих субъектов административных правоотношений посредством принятия властного решения, устраняющего допущенные нарушения. Данный метод реализуется следующими способами:

1. признание обжалуемого действия административного органа незаконным и возложение на этот орган обязанности устранить наступившие в результате совершения этого действия негативные для физического лица или организации последствия (например, вышестоящее должностное лицо службы судебных приставов может признать незаконным действие судебного пристава-исполнителя по наложению ареста на имущество должника и его изъятию и обязать судебного пристава-исполнителя возвратить должнику изъятое у него имущество;
2. признание обжалуемого бездействия административного органа незаконным и возложение на этот орган обязанности совершить определенное действие, которое незаконно не было им совершено в интересах физического лица или организации (например, вышестоящий административный орган может обязать нижестоящий орган принять от физического или юридического лица заявление (жалобу), выдать лицензию на осуществление определенного вида деятельности, зарегистрировать определенное субъективное право и т.п.);
3. признание оспариваемого индивидуального правового акта, изданного (принятого) административным органом в отношении физического лица или организации, не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту полностью или в определенной части и нарушающим права и законные интересы этого лица и отмена этого акта полностью или в соответствующей части; (например, вышестоящий административный орган вправе отменить постановление нижестоящего административного органа о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания или о применении к этому лицу иных административно-правовых санкций);
4. признание оспариваемого индивидуального правового акта, изданного (принятого) административным органом в отношении физического лица или организации, не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту полностью и нарушающим права и законные интересы этого лица или организации и принятие (издание) вышестоящим административным органом в отношении указанного лица или организации нового правового акта, восстанавливающего их права и законные интересы (такое право предоставлено, в частности, налоговым органам, разрешающим жалобы об оспаривании правовых актов, издаваемых нижестоящими налоговыми органами);
5. признание оспариваемого индивидуального правового акта, изданного (принятого) административным органом в отношении физического лица или организации, не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту в определенной части и нарушающим права и законные интересы этого лица или организации и принятие решения об изменении оспариваемого акта с целью восстановления нарушенных прав и законных интересов указанного лица или организации (таким правом наделены административные органы, рассматривающие жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, налоговые органы, разрешающие жалобы об оспаривании правовых актов нижестоящих налоговых органов);
6. признание оспариваемого индивидуального правового акта, изданного (принятого) административным органом в отношении физического лица или организации, не соответствующим закону или иному нормативному правовому акту полностью или в определенной части и нарушающим права и законные интере-сы этого лица или организации и отмена этого акта с возложением на орган, издавший (принявший) данный акт, обязанности пересмотреть его и отменить либо принять новый акт в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов указанного лица или организации (данный способ административной защиты используется, как правило, в тех случаях, когда оспариваемый акт был издан (принят) с нарушением установленной законодательством правовой процедуры, например, в отсутствие лица или его представителя, в отношении которого этот акт был издан или принят (такой способ защиты нарушенных прав применяется, например, при разрешении компетентными административными органами жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях).