Административно-публичная деятельность как вид государственно-публичной деятельности, регулируемой административным правом

Понятие и содержание административно-публичной деятельности

В современной научной и учебной литературе по административному праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «государственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административно-правового регулирования.

С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. в то же время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и судами, а органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. в этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». в рамках этого общего понятия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности.

С учетом указанных выше подходов определим понятие и основные черты административно-публичной деятельности как категории административного права.

Административная деятельность является одним из видов властно-публичной деятельности в государстве.

В настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осуществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:

1. законодательная;
2. местная представительно-нормотворческая;
3. судебная;
4. досудебная уголовно-процессуальная;
5. оперативно-розыскная;
6. уголовно-исполнительная;
7. административная.

Определим содержание каждого из указанных видов властно-публичной деятельности.

Законодательная (законотворческая) деятельность — это урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Местная представительно-нормотворческая деятельность — это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне му-ниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.

Судебная деятельность (правосудие) — это урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального — в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об адми-нистративных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.

Оперативно-розыскная деятельность — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельно-сти, отличающими ее от других видов властно-публичной деятельности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления негласных методов.

Уголовно-исполнительная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномоченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных приговорами судов, вступившими в законную силу.

Административная деятельность — это урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государст-венных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных лиц действовать от имени государства или муниципальных образований, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Таким образом, к административной деятельности можно отнести всю властно-публичную деятельность в государстве, за исключением перечисленных выше видов такой деятельности.

Далее административная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в целях отграничения ее от административной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, общественных объединений, иных частных организаций, будет именоваться нами административно-публичной.

Остановимся подробнее на характеристике административно-публичной деятельности, поскольку именно в процессе осуществления этой деятельности и в связи с ее осуществлением возникают общественные отношения, образующие предмет административного права.

Рассмотрим прежде всего признаки (основные черты) этого вида властно-публичной деятельности.

С нашей точки зрения, административно-публичная деятельность характеризуется следующими основными чертами.

1. Административно-публичная деятельность осуществляется от имени государства или муниципальных образований. Поскольку административная деятельность рассматривается как один из видов властно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, т.е. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований соответствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными лицами, а также иными физическими лицами, специально уполномоченными государством или муниципальными образованиями на ее осуществление.

Управленческая деятельность, осуществляемая не от имени государства или публичных образований и не субъектами публичной власти, не является административно-публичной. в частности, к таковой нельзя отнести управленческую деятельность, осуществляемую руководителями общественных и религиозных объединений внутри этих объединений, руководителями предприятий, в том числе государственных и муниципальных, внутри этих предприятий, частных учреждений. Указанная управленческая деятельность в отличие от административно-публичной осуществляется в интересах конкретного круга лиц (коллектива), ограничена рамками отдельно взятой организации, направлена на решение частных корпоративных, а не общих публичных задач. Данную властную деятельность в противоположность административно-публичной можно охарактеризовать такими терминами, как «административно-частная» или «корпоративно-управленческая».

2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная деятельность, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых соответствующими органами законодательной власти. в ходе ее компетентные государственные органы и органы местного самоуправления вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствующих законов.

3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами управления, образуемыми внутри государственных органов, государственными должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и их органами управления. В некоторых случаях рассматриваемая деятельность по отдельным вопросам может осуществляться на основании специального уполномочия государства и не субъектами публичной власти, в частности, работниками негосударственных транспортных организаций. все указанные органы, должностные лица и учреждения, осуществляющие административную деятельность, обобщенно и условно могут быть названы административными органами.

В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (государственного управления), регулируемой нормами административного права, являются помимо собственно административных органов также и судьи различных судов в случае разрешения ими дел об административных правонарушениях. Указанная позиция основывается на том, что судьи в этом случае выступают в качестве субъектов административной юрисдикции, вступают в административные правоотношения и их деятельность регулируется нормами административного права, содержащимися в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

С нашей точки зрения, судей, даже при разрешении ими дел об административных правонарушениях, нельзя относить к субъектам административно-публичной деятельности. Суды являются государственными органами, созданными для осуществления особого вида государственной деятельности — правосудия. При разрешении судами (судьями) любых категорий юридических дел эта деятельность является ничем иным, как правосудием.

Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В этой связи разрешение судьями дел об административных правонарушениях осуществляется в рамках административного судопроизводства. Административное судопроизводство является одной из форм осуществления правосудия и поэтому не может рассматриваться как административно-публичная деятельность.

Тот факт, что процедура деятельности судей судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правонарушениях регулируется не Гражданским процессуальным кодексом РФ, а Кодексом РФ об административных правонарушениях, который регламентирует и аналогичную деятельность административных органов, с нашей точки зрения, не дает оснований квалифицировать указанную деятельность судей не как правосудие, а как один из видов административно-публичной деятельности. Правильность такого вывода подтверждается также тем обстоятельством, что деятельность судей арбитражных судов по разрешению дел об административных правонарушениях регулируется не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Арбитражным процессуальным кодексом РФ и, следовательно, с точки зрения законодателя является правосудием.

4. Административно-публичная деятельность — это властная деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные полномочия административных органов. в процессе этой деятельности административные органы в пределах предоставленной им компетенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуальные правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе совершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия.

5. По своему содержанию административно-публичная деятельность включает в себя два основных вида властной деятельности — административно-регулятивную и административно-охранительную, причем каждый из видов может быть подразделен на подвиды. в содержание административно-публичной деятельности не включаются законотворчество, местное представительное правотворчество, оперативно-розыскная и досудебная уголовно-процессуальная деятельность, а также правосудие во всех его формах и по любым категориям юридических дел.

6. Административно-публичная деятельность осуществляется посредством использования административными органами специальных административно-правовых методов воздействия на общественные отношения, причем эти методы реализуются в специальных административно-правовых формах. Эти методы и формы существенно отличаются от методов и форм, используемых в ходе осуществления иных названных выше видов властно-публичной деятельности.

7. Целями осуществления административно-публичной деятельности являются:

• позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах (права на образование, на управление транспортным средством, на приобретение оружия, обязанности нести военную службу, регистрироваться по месту жительства и т.п.);
• поддержание и охрана на территории государства публичного правопорядка, т.е. порядка публичного общения, взаимодействия физических и (или) юридических лиц (в общественных местах, в процессе дорожного движения и т.п.);
• обеспечение необходимого режима безопасности, т.е. состояния защищенности государства, общества, отдельных физических и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их жизненно важным интересам (пожарной, санитарной, экологической и других видов безопасности).

8. Административно-публичная деятельность и возникающие в процессе ее осуществления, а также в связи с ее осуществлением общественные отношения регулируются нормами административного права.

В целях более четкого определения административно-публичной деятельности как категории административного права рассмотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление».

С нашей точки зрения, указанные категории административного права соотносятся следующим образом.

В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов — органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохранительная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществляющих функции исполнительной власти, выступают только специально уполномоченные государственные органы, называемые органами исполнительной власти.

Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъектам осуществления.

1. По сфере распространения. Исполнительная власть в соответствии с установленными действующим законодательством пределами осуществляется только в рамках государственно-публичных отношений. Иными словами, в ее содержание не включается муниципальное публичное управление. Но, по нашему мнению, административно-публичная деятельность включает в себя как государственное, так и муниципальное управление.

Кроме того, под исполнительной властью понимается лишь внешняя исполнительно-распорядительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, т.е. деятельность, направленная на физических и юридических лиц, не подчиненных этим органам и должностным лицам организационно. в то же время административно-публичная деятельность представляет собой властно-распорядительную деятельность, осуществляемую соответствующими субъектами (административными органами) как внутри этих субъектов, так и вне их. Например, административно-публичной деятельностью является внутриуправленческая деятельность Президента РФ, председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председателя верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, губернатора области. в равной мере в качестве ад-министративно-публичной деятельности, но уже имеющей внешнюю направленность, может рассматриваться деятельность Президента РФ, губернатора области, начальника районного отдела внутренних дел по реализации своих внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.

2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ. Административно-публичная деятельность осуществляется не только этим ограниченным кругом субъектов, но и другими государственными органами, не входящими в систему исполнительной власти (Администрацией Президента РФ, Счетной палатой РФ, прокуратурой РФ и т.п.), органами и должностными лицами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями.

Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» шире понятия «исполнительная власть» как по сфере распространения, так и по субъектному составу, участвующему в осуществлении этих видов деятельности. Категория «исполнительная власть» входит в состав более общей категории «административно-публичная деятельность».

Понятие «административно-публичная деятельность» не следует отождествлять и с понятием «государственное управление».

С нашей точки зрения, государственное управление — это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельности. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и правоприменительная властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирование, а не на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия государственной власти и общества. Нормотворческая и правоприменительная властно-охранительная деятельность государственных административных органов, направленная на охрану и защиту со стороны государства указанных общественных отношений, представляет собой особый вид государственной деятельности, который не может быть охарактеризован термином «государственное управление». в то же время оба названных вида властной деятельности государственных административных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином «административно-публичная деятельность».

Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только управленческую, т.е. административно-регулятивную деятельность административных органов, но также и их деятельность, связанную с обеспечением административно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно-охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регулятивных функций государства, то в ходе осуществления административно-публичной деятельности реализуется весь спектр как регулятивных, так и охранительных функций государства в комплексе.

Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административно-публичная деятельность — как государственными, так и негосударственными административными органами, в частности исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос о том, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права.

На наш взгляд, из всех указанных трех категорий административно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной подзаконной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулировании общественных отношений. Введение ее в оборот административно-правовой науки позволяет четко отграничить организационно-управленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую нормами административного права, от иных видов властно-публичной деятельности, не находящихся в сфере административно-правового регулирования.

В предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административно-публичной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частности, большинство ученых включают в предмет административно-правового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке административного права ставится вопрос об уточнении предмета админи-стративного права. В частности, ряд ученых указывает на то обстоятельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, но и отношения, складывающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наиболее полно отражающей сущность, формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений, в качестве основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной категории позволит решить спорную проблему предмета административного права и как следствие — построить четкую систему этой отрасли права.

Категории «исполнительная власть» и «государственное управление» могут также использоваться в административно-правовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон административно-публичной деятельности. Однако, как уже подчеркивалось выше, данные категории не являются главными, определяющими в науке административного права. Они выступают в качестве производных от категории «административно-публичная деятельность».

Правовые принципы осуществления административно-публичной деятельности

Административно-публичная деятельность должна осуществляться на основе неких общих правовых начал, называемых в юридической науке правовыми принципами. Такие принципы осуществления административно-публичной деятельности выработаны административно-правовой наукой. К сожалению, некоторые из них не нашли своего официального закрепления в административном законодательстве.

В административно-правовой литературе выделяют некоторые принципы административного права, или принципы функционирования исполнительной власти (государственного управления), которые могут быть названы также и в качестве принципов осуществления административной деятельности.

В науке административного права все принципы государственного управления (исполнительной власти), как правило, подразделяются на два вида:

• общие (социально-правовые), или конституционные, к которым относятся такие принципы государственного управления (исполнительной власти), как объективность, эффективность, демократизм, разделение властей, федерализм, гласность, законность;
• организационные, куда включаются, в частности, принцип распределения и нормативного установления полномочий органов государственного управления, принцип сочетания централизации и децентрализации исполнительной власти, принцип отраслевого управления, принцип территориального управления, принцип линейности и функциональности управления, принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении, принцип ответственности в управлении.

В данном учебнике рассмотрим лишь правовые принципы административно-публичной деятельности, т.е. те, которые закреплены законодательно, в частности в Конституции РФ и иных федеральных законах, либо вытекают из общих теоретико-правовых начал организации государственной власти, в том числе исполнительной.

С нашей точки зрения, все правовые принципы осуществления административно-публичной деятельности можно подразделить на две большие группы:

• общеправовые;
• специально-правовые.

К общеправовым принципам осуществления административно-публичной деятельности относятся принципы, на основе которых осуществляется не только административная, но и другие виды вла-стно-публичной деятельности, в частности законотворчество и правосудие. Они, как правило, находят официальное закрепление в нормах международного права и в нормах конституций отдельных государств. Это глобальные правовые идеи, основные начала осуществления любых видов властно-публичной деятельности.

К числу общеправовых принципов осуществления административно-публичной деятельности, с нашей точки зрения, относятся:

1. принцип верховенства прав и свобод человека в деятельности административных органов;
2. принцип верховенства Конституции РФ над законами РФ и законов РФ над подзаконными нормативными правовыми актами;
3. принцип верховенства подзаконных нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, над подзаконными нормативными правовыми актами, имеющими меньшую юридическую силу;
4. принцип разделения властей (видов государственной деятельности), выражением которого является независимость административных органов от органов законодательной и судебной власти и невмешательство этих органов в текущую административно-публичную деятельность;
5. принцип гласности (открытости) осуществления административно-публичной деятельности (за исключением случаев, когда необходимо обеспечить режим государственной или иной охраняемой законом тайны).

Обозначенные общеправовые принципы достаточно полно раскрыты в юридической литературе, в том числе административно-правовой, и в этой связи нет необходимости рассматривать их более обстоятельно в рамках настоящей работы.

Особое внимание хотелось бы уделить специально-правовым принципам осуществления административно-публичной деятельности. Они лежат в основе только административно-публичной деятельности, и ими должны руководствоваться административные органы. Данные принципы определяют организационно-правовые начала административно-публичной деятельности и имеют непосредственное значение для ее осуществления на практике. В силу специфики они не распространяются на другие виды властно-публичной деятельности.

В качестве специально-правовых принципов осуществления адми-нистративно-публичной деятельности можно назвать следующие важнейшие принципы.

1. Принцип подзаконности и компетентности административно-публичной деятельности. Административно-публичная деятельность должна осуществляться только на основе соответствующих федеральных законов или законов субъектов РФ и только в пределах, установленных этими законами. Это означает, что административные органы в ходе осуществления властно-публичной деятельности не вправе издавать административно-правовые акты и совершать административно-правовые действия, не предусмотренные соответствующим законом, или предусмотренные законом, но не отнесенные к их компетенции.

Любой административный орган в своей деятельности должен руководствоваться принципом: «Разрешено совершать только те действия, которые прямо указаны в законе и входят в соответствии с этим законом в компетенцию данного органа». Недопустимо совершение административным органом действий, не отнесенных законом к его компетенции. В практической деятельности административных органов данный принцип нередко нарушается. Приведем пример из судебно-арбитражной практики.

В ходе рассмотрения арбитражным судом дела о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины при осуществлении денежных расчетов с населением установлено, что факт неприменения этой машины был обнаружен путем проведения сотрудником налоговой инспекции так называемой проверочной закупки, т.е. покупки им товара в торговой точке под видом простого покупателя. Действующим законодательством, регулирующим полномочия налоговых органов по контролю над соблюдением правил применения контрольно-кассовых машин, налоговым органам не предоставлено право осуществлять проверочные закупки. Проверочная закупка в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» относится к числу оперативно-розыскных мероприятий и в соответствии с этим Законом может осуществляться только теми органами, кото-рым предоставлено право проводить оперативно-розыскные мероприятия. Перечень таких органов установлен названным Федеральным законом, является исчерпывающим, и налоговые органы в него не включены. в этой связи действия сотрудника налогового органа по проведению проверочной закупки товара у индивидуального предпринимателя были признаны арбитражным судом незаконными, поскольку выходили за пределы компетенции этого органа, определенной действующим законодательством.

В то же время в ходе административно-публичной деятельности допустимо так называемое «административное усмотрение», т.е. возможность выбора административным органом вариантов совершения властно-публичных действий с учетом конкретной жизненной ситуации. Однако при этом выбор вариантов действий должен осуществляться административным органом в пределах, предусмотренных соответствующим законом. Например, при задержании преступника в зависимости от сложившейся ситуации сотрудник милиции вправе применить к нему одно или несколько специальных средств либо огнестрельное оружие, что предусмотрено Законом РФ «О милиции».

Рассматриваемый принцип, к сожалению, до настоящего времени не нашел официального закрепления в действующем административном законодательстве, что приводит в ряде случаев к административному злоупотреблению, пример которого приводился выше.

2. Принцип централизации административно-публичной деятельности. Это есть важнейшее правовое начало организации административно-публичной деятельности, поскольку данная деятельность не может эффективно осуществляться без соответствующей централизации административных органов и подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Государственное управление и муниципальное управление могут эффективно осуществляться только при условии централизации административных органов, их соподчиненности при известной степени самостоятельности этих органов в пределах предоставленной им законом компетенции.

Данный принцип неприемлем при организации деятельности законодательных и судебных органов, поскольку эти органы должны быть полностью независимы и самостоятельны.

3. Принцип разграничения компетенции между административными органами. Его суть заключается в том, что компетенция административных органов должна быть разграничена как по вертикали, так и по горизонтали.

В первом случае это четкое разграничение вопросов, отнесенных либо к ведению федеральных административных органов и административных органов субъектов РФ, либо к ведению государственных административных органов и административных органов местного самоуправления.

Во втором случае это четкое разграничение вопросов ведения между не подчиненными друг другу административными органами, созданными для выполнения различных видов административной деятельности и действующими параллельно, независимо друг от друга. В этом смысле недопустимо дублирование деятельности различных административных органов, т.е. решение ими одних и тех же вопросов, включаемых в сферу административно-правового регулирования одними и теми же методами. В то же время вполне допустимо решение разными административными органами одних и тех же вопросов, но различными методами и в различных правовых формах. Например, решение вопросов борьбы с наркоманией обоснованно возложено не только на специальную Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, являющуюся правоохранительным органом, но и на Министерство здравоохранения и социального развития РФ, поскольку эти органы решают указанные вопросы разными методами и в различных правовых формах.

4. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности в административно-публичной деятельности. В административно-публичной деятельности должны разумно сочетаться, дополнять друг друга единоличные и коллегиальные способы осуществления этой деятельности.

Единоначалие в административно-публичной деятельности заключается в том, что все или большинство важнейших вопросов, отнесенных к компетенции того или иного административного органа, решаются от имени этого органа единолично его руководителем (заместителем руководителя). Такими административными ор-ганами являются, например, федеральные министерства и федеральные службы.

Коллегиальность в административно-публичной деятельности, напротив, состоит в том, что все или большинство важнейших вопросов, отнесенных к компетенции того или иного административного органа, решаются коллегиально на заседаниях членов этих органов путем голосования. В качестве примеров коллегиальных административных органов можно назвать Правительство РФ, правительства субъектов РФ, различные комиссии, образуемые в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления.

В то же время для обеспечения более гибкого и эффективного решения вопросов в сфере административно-публичной деятельности необходимо сочетание обоих указанных способов осуществления этой деятельности. Такое сочетание может быть двоякого рода.

Во-первых, единоначалие и коллегиальность могут сочетаться в ходе осуществления административными органами внешневластной деятельности. Это проявляется, например, в работе административных комиссий, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Постановление по делу об административном правонарушении, рассмотренному административной комиссией, принимается на ее заседании коллегиально путем голосования. В то же время ведет заседание административной комиссии и организует рассмотрение дела председатель этой комиссии. В данном случае единоначалие, проявляющееся в организации работы административной комиссии, удачно сочетается с коллегиальностью — обсуждением и принятием решения по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, единоначалие и коллегиальность могут сочетаться и в процессе осуществления внутренней административной деятельности, т.е. в ходе решения внутренних организационно-управленческих вопросов внутри административных органов или системы таких органов. Например, в каждом федеральном министерстве при министре функционирует коллегия министерства, в состав которой включаются руководящие работники этого органа и которая наряду с министром коллегиально путем голосования решает важнейшие внутренние вопросы организации деятельности министерства, его структурных и территориальных подразделений. Подобные совещательные органы (коллегии, совещания, советы и т.п.) образуются и действуют во многих других административных органах.

Реализация принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в административно-публичной деятельности позволяет обеспечить, с одной стороны, оперативность решения подведомственных административному органу вопросов, а с другой — необходимую степень проработки этих вопросов, готовности их решения.

5. Принцип недопустимости совмещения административно-публичной и предпринимательской деятельности. Сущность его заключается в следующем.

С одной стороны, административные органы, осуществляющие административно-публичную деятельность в соответствии с предоставленной им компетенцией, не вправе одновременно осуществлять какую-либо предпринимательскую деятельность, например, заниматься продажей товаров, выполнением работ, оказанием услуг, за исключением государственных.

С другой стороны, никакие хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность, а именно предприятия, в том числе государственные и муниципальные, не могут быть наделены полномочиями административных органов и не вправе одновременно осуществлять и административно-публичную деятельность.

Реализация этого принципа на практике позволяет четко отграничивать административно-публичную деятельность от экономической, предпринимательской деятельности и избегать различных злоупотреблений со стороны как административных органов, так и хозяйствующих субъектов.

Рассматриваемый принцип нормативно закреплен в антимонопольном законодательстве Российской Федерации.

6. Принцип обоснованности властного вмешательства административных органов в предпринимательскую, социально-культурную и иную деятельность физических лиц и организаций. Сущность его состоит в том, что при осуществлении административно-публичной деятельности не допускается произвольное, необоснованное властное вмешательство административных органов в деятельность физических лиц и организаций. Такое властное вмешательство должно быть обосновано наличием предусмотренных законом фактических оснований. В частности, внеплановые проверки деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц могут проводиться только при наличии одного из предусмотренных законодательством о государственном контроле (надзоре) оснований для проведения таких проверок, перечень которых является исчерпы-вающим.

7. Принцип возложения бремени доказывания законности совершенных административными органами действий (бездействия), изданных (принятиях) ими правовых актов на сами эти органы. При возникновении и рассмотрении в административном или в судебном порядке спора между физическим лицом или организацией, с одной стороны, и административным органом, совершившим в отно-шении этого лица или организации какое-либо властное действие (бездействие) либо издавшим (принявшим) в отношении него (нее) индивидуальный правовой акт, с другой стороны, на данный орган возлагается обязанность доказать законность и обоснованность совершения соответствующего действия (бездействия), издания (принятия) правового акта.

Данный принцип нашел нормативное закрепление в нормах гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок осуществления административного судопроизводства.

Таковы наиболее важные, имеющие, с нашей точки зрения, практическое значение правовые принципы осуществления административно-публичной деятельности.

Виды административно-публичной деятельности

Административно-публичная деятельность очень многообразна по своему содержанию, по субъектам, осуществляющим эту деятельность, по формам и методам ее осуществления. В этой связи в целях наиболее полного изучения рассматриваемой административно-правовой категории представляется необходимым выделить и охарактеризовать виды административно-публичной деятельности по следующим основным критериям.

Первый критерий: в зависимости от сферы регулируемых административным правом отношений, в пределах которой осуществляется административно-публичная деятельность

1. Внутренняя административно-публичная деятельность осуществляется внутри административных или иных государственных органов и органов местного самоуправления либо их системы и направлена на обеспечение внутреннего властно-публичного управления, организацию нормального функционирования этих органов и учреждений посредством использования соответствующих административно-правовых методов.

Внутренняя административно-публичная деятельность осуществляется практически во всех государственных органах и органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и проявляется, в частности, в издании (принятии) руководителями этих органов внутренних приказов (распоряжений), проведении совещаний, инструктажей, в совершении организационно-распорядительных действий в отношении подчиненных сотрудников. Ее особенностью является то, что она осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и в органах законодательной и судебной власти, а также в иных государственных органах, не вписывающихся в систему разделения властей, и в органах местного самоуправления.

Например, административной деятельностью занимаются председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели всех судов, Генеральный прокурор РФ, председатель Центрального банка РФ, руководитель Администрации Президента РФ, руководители представительных органов местного самоуправления.

2. Внешняя административно-публичная деятельность направлена на обеспечение властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих вне этих органов или их системы, и осуществляется в сфере внешнего взаимодействия публичной административной власти и общества посредством использования соответствующих административно-правовых методов.

Внешнюю административно-публичную деятельность вправе осуществлять не все административные органы. Так, действующим российским законодательством право на ее осуществление, как правило, предоставляется лишь органам исполнительной власти и исполнительным органам местного самоуправления, которые наделены соответствующими внешневластными полномочиями в отно-шении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.

Органы управления, действующие внутри органов законодательной и судебной власти, представительных органов местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, вообще не вправе осуществлять внешнюю административно-публичную деятельность и не наделяются законодательством соответствующими внешневластными полномочиями.

Субъектами, на которые направлена внешняя административно-публичная деятельность, являются физические и юридические лица, а также иные административные органы, не находящиеся в каком-либо служебном или организационном подчинении административным органам, осуществляющим данную деятельность.

Рассматриваемая деятельность преследует цель обеспечить реализацию субъективных юридических прав и обязанностей физических и юридических лиц, охрану и защиту их прав и свобод от противоправных посягательств других лиц, а также обеспечить их безопасность, безопасность государства, надлежащий публичный правопорядок в обществе.

В качестве примера можно назвать деятельность административных органов по выдаче лицензий физическим и юридическим лицам, регистрации прав и правового статуса этих лиц, выявлению и пресечению административных правонарушений, осуществлению надзора за соблюдением указанными лицами действующего законодательства.

Второй критерий: в зависимости от содержания и целей осуществления

1. Административно-нормотворческая деятельность осуществляется специально уполномоченными на то административными органами и заключается в подготовке и принятии (издании) нормативных правовых актов и локальных нормативных актов с целью нормативного регулирования отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере взаимодействия ее с обществом на основе и во исполнение со-ответствующих законов. В зависимости от направленности и целей она может быть подразделена на внешнюю и внутреннюю.

Внешнюю административно-нормотворческую деятельность вправе осуществлять далеко не все административные органы, а только те из них, которым законом предоставлено право принятия (издания) нормативных правовых актов, т.е. актов, действие которых распространяется на определенную территорию (всей Российской Федерации или субъекта РФ) и на неопределенный круг лиц, не находящихся в организационной и служебной подчиненности этим органам. По действующему законодательству право принятия (издания) нормативных правовых актов предоставлено, в частности, Президенту РФ и Правительству РФ, федеральным министерствам и некоторым иным федеральным органам исполнительной власти, Центральному банку РФ, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, высшим должностным лицам субъектов РФ.

Только эти административные органы вправе осуществлять внешнюю административно-нормотворческую деятельность. Все иные административные органы, в частности, многочисленные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, органы управления, действующие внутри различных государственных органов и органов местного самоуправления, лишены возможности принятия (издания) нормативных правовых актов, действие которых распространяется на определенную территорию и на неопределенный круг лиц, и соответственно не вправе осуществлять внешнюю административно-нормотворческую деятельность.

Вместе с тем указанные административные органы вправе осуществлять внутреннюю административно-нормотворческую деятельность, т.е. могут издавать (принимать) так называемые локальные нормативные акты, действующие только внутри этих органов и входящих в них структурных и территориальных подразделений, и распространяющиеся только на служащих этих органов. К такого рода локальным нормативным актам относятся внутренние приказы, инструкции, правила и положения, регламентирующие, в частности, правила внутреннего распорядка, порядок работы со служебной документацией, служебную дисциплину.

2. Административно-правоприменительная деятельность заключается в применении в определенных административно-правовых формах и с использованием определенных административно-правовых методов норм административного и других отраслей права, содержащихся в законах и подзаконных нормативных правовых актах, в целях индивидуального правового регулирования, а также охраны и защиты соответствующих общественных отношений.

В ее структуре, в свою очередь, могут быть выделены следующие ее виды:

• административно-регулятивная;
• административно-охранительная.

Административно-регулятивная деятельность — это деятельность административных органов, направленная на обеспечение реализации законных интересов государства и общества, субъективных юридических прав и обязанностей индивидуально определенных физических лиц и организаций в сфере взаимодействия публичной власти и общества посредством издания (принятия) указанными органами соответствующих индивидуальных регулятивных правовых актов и совершения ими соответствующих регулятивных юридически значимых действий. Она осуществляется административными органами в тех случаях, когда:

• физическому или юридическому лицу необходимо реализовать предоставленное ему юридическое право или исполнить возложенную на него юридическую обязанность;
• реализация этого юридического права или юридической обязанности может быть осуществлена заинтересованным лицом только посредством властно-организующей деятельности соответствующего компетентного административного органа.

Административно-регулятивная деятельность может иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность, т.е. может осуществляться как внутри государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, так и за их пределами.

Примерами внешней административно-регулятивной деятельности являются, в частности, деятельность административных органов по регистрации прав граждан и юридических лиц и их правовых состояний, по выдаче им лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, по назначению и выплате пенсий и пособий, по приему в высшие учебные заведения, по предоставлению земельных участков, по награждению государственными наградами и т.п.

Внутренняя административно-регулятивная деятельность выражается, в частности, в приеме граждан на государственную службу в государственные органы, в регулировании государственно-служебных отношений (перевод, аттестация, увольнение государственных служащих), в регулировании текущей деятельности сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений (проведение совещаний, инструктажей, дача указаний и распоряжений и т.п.).

В ходе административно-регулятивной деятельности соответствующие административные органы обеспечивают реализацию субъективных прав и обязанностей конкретных физических и юридических лиц как по своей инициативе, так и по инициативе самих этих лиц. Эта деятельность направлена на обеспечение регулирующего, управляющего воздействия публичной власти на общественные отношения. В рамках указанной деятельности реализуются регулятивные, а не охранительные функции государства. В процессе осуществления административно-регулятивной деятельности административными органами не разрешаются споры между физическими лицами и (или) организациями, не рассматриваются жалобы этих лиц на действия (бездействие) и решения других административных органов, не решаются вопросы привлечения указанных лиц к юридической ответственности.

В свою очередь, в структуре административно-регулятивной деятельности могут быть выделены следующие ее виды:

• административно-распорядительная — деятельность административных органов, в ходе которой ими осуществляется прямое управление и распоряжение различными объектами (денежными средствами, иным имуществом), а также субъектами (физическими лицами и организациями); примерами являются распределение бюджетных денежных средств, управление этими средствами, закрепление государственного имущества за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, текущее оперативное руководство подчиненными государственными органами и государственными служащими, командование подчиненными военнослужащими и т.п.;
• административно-правоустановительная — деятельность административных органов, в ходе которой осуществляется властное предоставление физическим лицам и организациям субъективных юридических прав или правового статуса, возложение на них субъективных юридических обязанностей и обеспечивается реализация этих прав и обязанностей (это, например, принятие физических лиц в гражданство Российской Федерации, назначение и выплата гражданам пенсий и пособий, выдача лицензий и разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение отдельных действий, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, призыв граждан на военную и альтернативную гражданскую службу и т.п.).

Административно-охранительная деятельность — это деятельность административных органов, направленная на обеспечение охраны и защиты субъективных юридических прав индивидуально определенных физических лиц и организаций в сфере взаимодействия публичной власти и общества, исполнения возложенных на них в этой сфере субъективных юридических обязанностей, а также на обеспечение безопасности государства, общественной и личной безопасности посредством издания (принятия) указанными органами соответствующих индивидуальных охранительных правовых актов и совершения ими соответствующих охранительных юридически значимых действий. Она осуществляется административными органами в тех случаях, когда:

• необходимо обеспечить правовую охрану и (или) защиту субъективного юридического права, предоставленного физическому лицу или организации, принудительно обеспечить исполнение этим лицом или организацией возложенной на него (нее) субъективной юридической обязанности либо обеспечить безопасность государства, общественную безопасность или безопасность отдельных лиц;
• указанные выше задачи могут быть решены посредством издания (принятия) соответствующим компетентным административным органом индивидуального охранительного правового акта и (или) совершения им соответствующего охранительного юридически значимого действия.

Административно-охранительная деятельность может иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность, т.е. может осуществляться как внутри государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, так и за их пределами:

• внешняя направленность проявляется, в частности, в осуществлении компетентными административными органами государственного контроля и надзора за соблюдением физическими лицами и организациями определенных установленных действующим законодательством правил и требований, в применении к данным субъектам мер административного принуждения, том числе мер административной ответственности;
• внутренняя направленность выражается, в частности, в принятии компетентными должностными лицами необходимых мер по обеспечению служебной дисциплины внутри административных органом и их системы, в том числе посредством применения к государственным служащим предусмотренных законодательством о государственной службе дисциплинарных взысканий.

В структуре административно-охранительной деятельности можно выделить следующие виды властной деятельности:

• административно-наблюдательная (контрольная, надзорная) — деятельность компетентных административных органов, состоящая в осуществлении специального наблюдения за поведением физических и юридических лиц без применения к ним мер административного ограничения и принуждения с целью выявления возможных нарушений публичного правопорядка и установленного режима безопасности государства, общества, отдельных физических и юридических лиц (в частности, надзорная деятельность органов ГИБДД МВД РФ за соблюдением участниками дорожного движения установленных правил безопасности дорожного движения, надзорная деятельность подразделений патрульно-постовой службы милиции за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, проведение компетентными административными органами, осуществляющими функции го-сударственного контроля (надзора), проверок в отношении физических и юридических лиц с целью установления соответствия их деятельности требованиям законодательства РФ);
• административно-ограничительная — деятельность компетентных административных органов, в ходе которой ими осуществляется временное ограничение прав и свобод физических лиц, прав юридических лиц с целью обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц при наличии потенциальных или реальных угроз такой безопасности (например, совершение административными органами таких действий, как при-нудительная эвакуация населения из районов стихийных бедствий, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на отдельных участках дорог или улиц при наличии опасности, введение на определенной территории карантина);
• административно-принудительная — деятельность компетентных административных органов, в ходе которой ими осуществляется применение мер государственного (административного) принуждения к физическим и юридическим лицам, совершившим преступления, административные и иные правонарушения, добровольно не исполнившим возложенные на них публичные обязанности, в целях пресечения противоправного поведения этих лиц, обеспечения привлечения их к административной и дисциплинарной ответственности, обеспечения исполнения указанными лицами публичных обязанностей и предупреждения противоправного поведения в будущем (она может иметь внутреннюю направленность — привлечение руководителем административного органа подчиненного ему сотрудника к дисциплинарной ответственности, а также внешнюю направленность — применение сотрудниками милиции физической силы и специальных средств к лицам, совершившим преступления и административные правонарушения, административное задержание правонарушителей, наложение судебными приставами-исполнителями ареста на имущество должников и т.п.);
• административно-арбитражная — деятельность компетентных административных органов по разрешению споров и разногласий, возникающих между физическими лицами и (или) организациями в процессе осуществления ими экономической деятельности, между указанными субъектами, с одной стороны, и административными органами, с другой стороны, а также между самими административными органами в процессе их властно-публичной деятельности по обеспечению правовой защиты нарушенных прав и законных интересов участников споров и разногласий (например, в соответствии с действующим федеральным законодательством компетентные административные органы уполномочены разрешать споры, возникающие между участниками налоговых, таможенных, патентных отношений, отношений, возникающих в сфере ценообразования).

Третий критерий: в зависимости от вида субъектов, осуществляющих административно-публичную деятельность:

1. Административная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти: Правительством РФ, федеральными министерствами, правительством субъектов РФ.
2. Административная деятельность, осуществляемая государственными органами, не отнесенными законодательством к органам законодательной, исполнительной или судебной власти: органов военного управления, избирательных комиссий, Счетной палаты РФ, прокуратуры РФ, Администрации Президента РФ.
3. Административная деятельность, осуществляемая органами управления, функционирующими внутри органов исполнительной власти (их системы). Например, к ней относится организационно-управленческая деятельность Председателя Правительства РФ, федеральных министров.
4. Административная деятельность органов управления, функционирующих внутри указанных выше государственных органов, не вписывающихся в систему разделения властей: руководителя Администрации Президента РФ, Генерального прокурора РФ.
5. Административная деятельность органов управления, функционирующих внутри органов законодательной власти. В частности, это может быть управленческая деятельность Председателей Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
6. Административная деятельность органов управления, функционирующих в системе судебной власти. К ней, в частности, относится организационно-управленческая деятельность председателей всех судов, квалификационных коллегий судей, органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
7. Административная деятельность исполнительных органов местного самоуправления. К ней относится, например, деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления районов, городов, сельских поселений.
8. Административная деятельность органов управления, образуемых внутри представительных органов местного самоуправления. Например, это организационно-управленческая деятельность председателя представительного органа местного самоуправления.
9. Административная деятельность государственных должностных лиц и должностных лиц местного самоуправления (публичных должностных лиц), не состоящих в штате государственных органов и органов местного самоуправления: Президента РФ, президентов республик в составе РФ, губернаторов иных субъектов РФ, глав муниципальных образований.
10. Административная деятельность государственных и муниципальных учреждений. Такую деятельность осуществляют, в частности, учреждения Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, государственные администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства.
11. Административная деятельность органов управления, образуемых внутри государственных и муниципальных учреждений. К ней относится, в частности, организационно-управленческая деятельность ректора и ученого совета государственного высшего учебного заведения.
12. Административная деятельность иных уполномоченных государством или муниципальными образованиями организаций. Например, это может быть лицензионно-разрешительная и надзорная деятельность Центрального банка РФ, осуществляемая в отношении кредитных организаций, деятельность административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних, функциони-рующих в муниципальных образованиях.
13. Административная деятельность работников некоторых негосударственных и немуниципальных организаций: начальников железнодорожных станций, морских и речных портов по разрешению подведомственных им дел об административных правонарушениях и т.д.