Административная ответственность

Понятие и признаки административной ответственности

Административная ответственность — это применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях — и к организациям за совершенные административные правонарушения.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности — уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается в принудительном характере мер воздействия на правонарушителей, отрицательной оценке их поведения и наступлении для них неблагоприятных последствий, в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности по воспитанию правонарушителей и предупреждению правонарушений. В то же время административная ответственность имеет свои специфические особенности, характерные признаки (см. схему 14).

Схема 14. Понятие и особенности административной ответственности

1. Административная ответственность регулируется КоАП, Таможенным и Налоговым кодексами РФ, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, рядом федеральных законов об ответственности юридических лиц за административные правонарушения, а также некоторыми подзаконными актами. В целях полной кодификации нормативно-правовой базы в этой области подготовлен проект нового КоАП.

Согласно действующему законодательству, устанавливать административную ответственность могут не только органы законодательной власти, а в пределах своей компетенции — органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства и администрация субъектов Федерации), а при стихийных бедствиях и эпидемиях — также и органы местного самоуправления. Путем издания правовых норм ими определяются основания ответственности, процедура рассмотрения дел о правонарушениях, меры, которые могут применяться к нарушителям, и порядок реализации этих мер. Совокупность таких материальных и процессуальных норм и регулируемых ими отношений образует правовой институт административной ответственности, который представляет собой важнейшую часть административного права, подобно тому значению, которое имеют институты уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности в соответствующих отраслях права.

Согласно ст. 72 Конституции, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в области установления и реализации ответственности за административные правонарушения, хотя и предусмотрен действующим КоАП, пока не разрешен.

Необходимо также иметь в виду, что административную ответственность предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.).

2. Главное различие между административной и другими видами ответственности (уголовной, дисциплинарной, материальной) заключается в основании ответственности. Для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного проступка, т. е. совокупности специфических признаков, по которым проводится отличие административного проступка от преступления, дисциплинарного проступка и неправомерных действий, вызывающих последствия имущественного характера.

3. Субъектами административной ответственности являются не только физические, но и юридические лица — предприятия, учреждения, организации. Государственные служащие несут административную ответственность по общим правилам, наравне с остальными гражданами России.

4. За совершение административного правонарушения применяются административные взыскания, а в некоторых случаях — иные меры воздействия (например, дисциплинарные). Для административной ответственности характерно и наличие специфических оснований, условий и последствий освобождения от нее лиц, совершивших административные правонарушения, или замены административных взысканий другими мерами воздействия (мерами общественного воздействия, иными мерами).

5. В отличие от дисциплинарной ответственности, при которой между органом или руководителем, применяющим меры взыскания, и лицом, привлекаемым к ответственности, существуют отношения подчиненности, при административной ответственности таких отношений нет. Административные взыскания применяются широким кругом специально уполномоченных на то органов (должностных лиц) исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами и мировыми судьями.

6. Административной ответственности присущ особый процессуальный порядок применения. Он изложен в КоАП, а также в ряде федеральных законов, не вошедших в Кодекс. По сравнению с судебным процессом по гражданским и уголовным делам он сравнительно прост, что создает условия для оперативного и экономного разрешения дел об административных правонарушениях. В то же время он содержит необходимые гарантии законности, осуществления права граждан на защиту.

7. Имеются также особенности наложения и действия административных взысканий. К таким особенностям относятся: принципы наложения взысканий; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; исчисление сроков административного взыскания и сроков их давности; порядок возмещения причиненного административным правонарушением имущественного ущерба и др.

Особенности административной ответственности юридических лиц

Вопрос о возможности привлечения юридических лиц (государственных и негосударственных организаций) к административной ответственности регулируется законами, принятыми после введения в действие КоАП (т. е. после 1 января 1985 г.) и не включенными в него.

1. Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» установлено, что предприятия, учреждения, организации, виновные в совершении экологических правонарушений (загрязнение окружающей среды, невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и др.), подвергаются штрафу с учетом размера причиненного экологии ущерба.

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлена административная ответственность не только граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, но и юридических лиц в виде штрафа в размере до 400 минимальных размеров оплаты труда за различные правонарушения в этой области, в частности за нарушение требований, предъявляемых к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху, почвам, содержанию территорий городских, сельских поселений и промышленных площадок.

2. В соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) налогоплательщик, нарушивший налоговое законодательство, несет административную ответственность в виде:

а) взыскания всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) либо суммы налога за иной сокрытый или неучтенный объект налогообложения и штрафа в размере той же, а в определенных случаях и большей суммы;

б) штрафа за отсутствие или нарушение порядка учета объектов налогообложения — в размере 10% причитающихся к уплате сумм налога.

3.  Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» предусматривает наложение штрафов за нарушения обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительно-монтажных работ, при производстве строительных материалов, конструкций и изделий, влекущих снижение параметров прочности, устойчивости, надежности зданий, строений и другие нарушения в области строительства.

4. Согласно Таможенному кодексу, к юридическим лицам за нарушение таможенных правил могут применяться такие виды административных взысканий, как: предупреждение; штраф в сумме до 500-кратного минимального размера месячной оплаты труда; конфискация товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил; конфискация транспортных средств, на которых перевозились товары; взыскание стоимости незаконно перемещаемых товаров через таможенную границу; отзыв лицензии или квалификационного аттестата.

5. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» установлена административная ответственность предприятий за различные нарушения требований пожарной безопасности. Они уплачивают штраф в размере до двух процентов соответствующих фондов оплаты труда, а иные субъекты предпринимательской деятельности — в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда.

6. Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями от 25 мая 1995 г. и 6 мая 1998 г) предусмотрено, что коммерческие и некоммерческие организации несут ответственность за неисполнение законных требований федерального антимонопольного органа (территориального органа) в виде штрафа в размере до 8 тыс. минимальных размеров оплаты труда.

Согласно Федеральному закону от 18 июля 1995 г. «О рекламе», на рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей за нарушение законодательства о рекламе может быть наложен штраф в размере до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда.

7. На субъектов естественных монополий, согласно Федеральному закону о них от 17 августа 1995 г., может быть наложен штраф в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда за непредставление в срок требуемых документов или иной информации, необходимой для регулирования деятельности естественных монополий.

8. Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» предусматривает административную ответственность за осуществление без лицензии банковской деятельности. Такое нарушение влечет за собой взыскание всей суммы, полученной в результате осуществления банковских операций без лицензии, а также штрафа в двукратном размере этой суммы.

9. 8 июля 1999 г. принят Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Деятельность юридического лица в этой области без соответствующей лицензии влечет наложение административного штрафа в размере до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда с конфискацией продукции, оборудования и сырья.

10. Федеральным законом от 18 июля 1999 г. «Об экспортном контроле» установлена административная ответственность организаций за нарушение законодательства РФ в области экспортного контроля. Например, за осуществление внешнеэкономических операций с товарами, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности без лицензий или разрешений предусмотрено наложение штрафа в размере стократного минимального размера оплаты труда, а в случае правонарушения, повлекшего за собой причинение существенного ущерба интересам государства, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет.

Хотя субъектом административной ответственности официально обозначается юридическое лицо, но разумеется, что фактически виновны в совершении административного правонарушения должностные лица либо представители организации. Поэтому наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от ответственности виновных должностных лиц либо представителей организации.

Административные взыскания и порядок их наложения

Административное взыскание — реакция на совершение административного правонарушения, мера ответственности за него. Оно применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правопорядку, а также для предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Статья 24 КоАП предусматривает следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств); исправительные работы; административный арест. Как видим, система («лестница») административных взысканий включает в себя различные по характеру, тяжести и юридическим последствиям санкции. Это дает возможность соответствующим органам (должностным лицам) избрать меру взыскания за проступок с учетом характера совершенного правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.

Имеется и еще одна мера — административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 32¹ КоАП). Она заключается в принудительном и контролируемом перемещении выдворяемых через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством, — их контролируемом самостоятельном выезде из страны.

Федеральным законом от 30 марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» предусмотрено, что в случае выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, они подлежат депортации из РФ в порядке, установленном ее законодательством.

Иные виды административных взысканий могут быть установлены только законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

При определении размера административного штрафа следует руководствоваться Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РСФСР».

КоАП (ст. 33 — 40) содержит общие правила наложения взысканий за административные правонарушения, которыми обязаны руководствоваться все органы (должностные лица).

Прежде всего следует учитывать, что не подлежат административной ответственности лица, действовавшие в состоянии крайней необходимости, необходимой обороны или находившиеся в состоянии невменяемости при совершении административного правонарушения.

Взыскания налагаются в пределах, установленных нормативными актами, предусматривающими ответственность за совершенное административное правонарушение.

К обстоятельствам, смягчающим ответственность, относятся: раскаяние; предотвращение вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба; совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной, а также под влиянием тяжелых личных или семейных обстоятельств (ст. 34 КоАП).

В числе обстоятельств, отягчающих ответственность, — совершение правонарушения группой лиц; в условиях стихийного бедствия; в состоянии опьянения; повторное в течение года совершение однородного правонарушения и т. п. (ст. 35 КоАП).

Взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Исключение составляют случаи, когда дела о совершенных правонарушениях одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом).

Взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения.

Лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение года со дня окончания исполнения взыскания оно не совершило нового административного правонарушения. С истечением этого срока совершение тем же лицом аналогичного правонарушения исключает возможность его квалификации как повторного. Давностные сроки необходимо учитывать при решении вопроса о наложении административного взыскания при повторном, неоднократном, систематическом совершении административного правонарушения.

Статья 247 Таможенного кодекса предусматривает, что на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии, могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения.

Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания

Для обеспечения законности при решении вопросов, касающихся привлечения правонарушителей к административной ответственности, важное значение имеет правильное определение круга государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания. К числу таких органов (должностных лиц) КоАП относит: административные комиссии при местной администрации; местную администрацию (в случае, если не создана административная комиссия); комиссии по делам несовершеннолетних при местной администрации; районные (городские) суды, судей общих и военных судов, мировых судей; органы внутренних дел; органы государственных инспекций; другие органы (должностных лиц), уполномоченных на то законодательством РФ.

При этом четко определен и круг правонарушений, которые рассматривает и за которые каждый орган (должностное лицо) правомочен налагать административные взыскания, а также который исполняет их. Например, установлено, что исправительные работы и административный арест могут применяться только районным (городским) судом (судьей).

Применение мер административной ответственности к юридическим лицам осуществляется органами и должностными лицами, указанными в соответствующих федеральных законах. Это — органы исполнительной власти по охране окружающей среды, природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологического надзора, должностные лица государственной противопожарной службы, налоговые органы, таможенные и другие органы (должностные лица).

В связи с неоднократными реорганизациями федеральных органов исполнительной власти изменилось количество органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также наименования некоторых из них. Появились федеральные надзоры России — Госгортехнадзор и Госатомнадзор, федеральный антимонопольный орган и его территориальные управления, инспекция государственного архитектурного надзора и другие органы, наделенные широкими полномочиями по разрешению дел об административных правонарушениях.

Учитывая необходимость усиления борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, 10 мая 1999 г. Правительством утвержден план мероприятий федеральных органов исполнительной власти по преодолению детской безнадзорности на 1999—2000 годы. Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве, образованной Указом Президента от 6 сентября 1993 г., предложено усилить оказание организационно-методической помощи комиссиям по делам несовершеннолетних при органах исполнительной власти субъектов Федерации и регулярно рассматривать на своих заседаниях ход выполнения намеченных мероприятий. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления рекомендовано осуществить комплекс мер по преодолению детской безнадзорности. Особо подчеркнута необходимость активизации деятельности (создание) комиссий по делам несовершеннолетних для координации действий органов и учреждений социальной защиты населения, образования, здравоохранения, по делам молодежи, внутренних дел, общественных объединений, иных органов и организаций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов.

Статья 40 КоАП предусматривает возложение на нарушителя обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения административного правонарушения причинен имущественный ущерб гражданину, предприятию или организации, то административная комиссия, местная администрация, комиссия по делам несовершеннолетних, а также суд (судья) при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение вправе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если его сумма не превышает одной второй минимального размера оплаты труда, а районный (городской) суд — независимо от размера ущерба.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в порядке гражданского судопроизводства.