Управление иностранными делами

Организационно-правовая система управления иностранными делами

Внешнеполитическая деятельность соответствующих государственных органов представляет собой комплекс мер политического, дипломатического и иного характера, имеющих своей целью обеспечить защиту общегосударственных интересов, создать наиболее благоприятные условия для решения кардинальных внутренних задач. В первую очередь это: сохранение территориальной целостности России, обеспечение национальной безопасности, демократизация общества, проведение реформ, выход на мировые рынки без всякой дискриминации, вхождение в международные организации, участие в которых стимулирует нашу экономику.

Согласно п. «к» ст. 71 Конституции, внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры, вопросы войны и мира относятся к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» установлен порядок заключения, выполнения и прекращения этих договоров. Они образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН.

27 мая 1997 г. был подписан Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора. Этот акт заложил основу для развития конструктивного взаимодействия между нашей страной и НАТО. Однако агрессия НАТО против суверенной Союзной Республики Югославии в начале 1999 г. показала, что США и другие участники агрессии утратили все основания для использования лозунгов о защите прав и свобод человека. Ими утверждаются военно-силовые методы решения международных и внутренних проблем суверенных государств.

После распада Советского Союза около 25 млн. человек оказались за пределами России. Большинству наших соотечественников в новых независимых государствах живется тяжело. Поэтому 24 мая 1999 г. принят Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Цели этой политики заключаются в оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством России, а также с учетом законодательства иностранных государств в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина. Сюда относятся права:

• свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал;
• устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, получать информацию из России;
• создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, СМИ и участвовать в их деятельности;
• участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях;
• участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Россией;
• осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Россию.
• Осуществление важнейших функций в области внешнеполитической деятельности возложено на высшие органы государственной власти страны.

Статья 106 Конституции устанавливает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам: ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.

Президент, согласно ст. 80, 83 и 86 Конституции: определяет основные направления внешней политики государства, представляет страну в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей; назначает и освобождает от должности министра иностранных дел по предложению Председателя Правительства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях.

Важную роль в обеспечении содержательной части текущих внешнеполитических мероприятий играет Управление Президента Российской Федерации по внешней политике. Согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 19 сентября 1997 г. (с изменениями от 25 сентября 1999), Управление осуществляет:

• участие в разработке концепции военно-технического сотрудничества;
• участие в подготовке проектов указов и распоряжений Президента в сфере внешней политики страны, в том числе по вопросам военно-технического сотрудничества; проектов международно-правовых актов и решений по вопросам заключения и прекращения международных договоров;
• контроль за выполнением указов, распоряжений и поручений Президента по оперативным внешнеполитическим вопросам;
• взаимодействие с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти по вопросам планирования и подготовки содержательной части зарубежных визитов Президента и визитов на высшем уровне в Российскую Федерацию иностранных государственных деятелей, руководителей международных организаций, а также обеспечивает решение других задач, предусмотренных Положением.

Правительство, согласно п. «д» ст. 114 Конституции, осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации. Оно обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключает межправительственные соглашения, принимает меры к исполнению международных договоров Российской Федерации; осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности,

Организация управления иностранными делами представлена на схеме 40.

Органы управления иностранными делами

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России), согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 14 марта 1995 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Оно подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией или в соответствии с законодательными актами.

В систему МИД России входят дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, ее представительства при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, представительства МИД на территории России, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения его деятельности.

Основными задачами Министерства являются:

• разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту;
• реализация внешнеполитического курса страны и координация международных связей субъектов Федерации;
• обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене;
• защита прав и интересов российских граждан и юридических лиц за рубежом;
• обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями.

Схема 40. Организация управления иностранными делами

Положением о Министерстве предусмотрен разнообразный характер действий, совершаемых им в соответствии с возложенными на него задачами. МИД является главным координатором внешней политики страны, и все другие органы обязаны согласовывать с ним свои шаги на международной арене.

Деятельность МИД охватывает все стороны отношений России с иностранными государствами: политические, экономические и культурные. Министр иностранных дел осуществляет международное представительство, ведет непосредственные переговоры с официальными представителями иностранных государств от имени Президента и Правительства без специальных на то полномочий и подписывает с ними международные документы.

Перед МИД и его органами за границей стоит ряд задач, связанных, в частности, с вопросами территориальных споров между регионами и бывшими республиками СССР (конфликты между Арменией и Азербайджаном, Грузией и Абхазией, Молдавией и Приднестровской республикой и др.); разделом имущества бывшего СССР с другими государствами СНГ; востребованием Россией долгов с других государств; активизацией позиции России в международных организациях и др.

Распоряжением Президента от 17 декабря 1997 г. утверждено Положение о Межведомственной комиссии Российской Федерации по взаимодействию с НАТО и выполнению Основополагающего Акта, подписанного 27 мая 1997 г. Информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляется МИД России, которое образует действующий орган Комиссии — секретариат.

Министерство Российской Федерации по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России), согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства от 21 июля 1999 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим во взаимодействии с МИД России и другими федеральными органами исполнительной власти проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ.

Основными задачами Министерства являются:

• разработка совместно с МИД России основных направлений государственной политики в отношении государств СНГ, обеспечение реализации стратегического курса Российской Федерации на развитие всестороннего сотрудничества с этими государствами;
• координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-технического, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ, оказание содействия субъектам Федерации в развитии сотрудничества с административно - территориальными образованиями этих государств;
• содействие развитию торгово-экономических и научно-технических связей с государствами СНГ, создание благоприятных условий для доступа российских товаров и услуг на рынки этих государств, формированию в рамках СНГ зоны свободной торговли, единого экономического пространства;
• взаимодействие с органами СНГ интеграционного объединения государств — участников Договора об улучшении интеграции в экономической и гуманитарной областях, других межгосударственных объединений, созданных в рамках СНГ, координация деятельности российских представителей в этих органах;
• обеспечение государственной поддержки и защиты прав соотечественников в государствах СНГ и др.

Субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий, как это установлено Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Представительства и консульства за рубежом

Представительство России в государстве пребывания осуществляет Посольство Российской Федерации, которое является государственным органом внешних сношений и входит в систему Министерства иностранных дел. Оно учреждается по решению Правительства в связи с установлением на основании Указа Президента дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств.

Согласно Положению о посольстве, утвержденному Указом Президента от 28 октября 1996 г., оно осуществляет сбор информации о государстве пребывания и информирует Президента, Правительство, МИД России, другие федеральные органы исполнительной власти по вопросам внешней и внутренней политики государства пребывания; участвует в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации с государством пребывания; поддерживает контакты с органами государственной власти государства пребывания, внешнеполитическими и другими ведомствами. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Федерации, открываемых на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.

Указанные представительства, делегации и группы специалистов оказывают посольству содействие в осуществлении его функций, в установленном порядке информируют посольство о своей деятельности. Например, в зарубежных государствах при посольствах Российской Федерации выполняют свои задачи представители МВД России, атташе по агропромышленному комплексу в составе дипломатических представительств за рубежом.

14 июня 1997 г. был принят Указ Президента «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом», согласно которому направление представителей этих органов и учреждений на работу в дипломатические представительства РФ в иностранных государствах (при международных организациях) и открытие за рубежом представительств этих органов и учреждений допускается, если это обусловлено: государственными интересами; функциями, связанными с деятельностью за рубежом и определяющими необходимость включения в состав дипломатических представительств РФ специалистов по отдельным вопросам или осуществления их непосредственно через представительства соответствующих органов и учреждений; высоким уровнем двустороннего (многостороннего) сотрудничества в данной области. Решения о введении должностей дополнительно к штатной численности загранаппарата МИД России в указанных случаях принимаются Президентом.

Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом Российской Федерации в иностранном государстве, являющимся высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребывания. Его основные обязанности и права регламентируются Положением о нем, утвержденным Указом Президента от 7 сентября 1999 г.

Консульское учреждение Российской Федерации, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 5 ноября 1998 г., является государственным органом внешних сношений России, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Оно открывается по решению Правительства на основании международного договора России с соответствующим иностранным государством.

Консульское учреждение входит в систему МИД России. В государстве пребывания оно подчинено главе дипломатического представительства РФ. Консульские учреждения в зависимости от класса подразделяются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства, консульские агентства.

Основными задачами и функциями Консульского учреждения являются:

• защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц;
• содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Россией и государством пребывания, дружественных отношений между ними;
• выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, информирование о них МИДа России, дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания и внесение предложений по развитию отношений России с государством пребывания;
• распространение в консульском округе официальной информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее социально-экономической, культурной и духовной жизни;
• поддержание и развитие контактов с компетентными органами в пределах консульского округа, а также с общественными объединениями, представителями деловых, научных и культурных кругов, СМИ;
• осуществление паспортно-визового обслуживания, нотариальных действий и т.п.

Являясь правопреемницей СССР, Российская Федерация имеет постоянные представительства при международных организациях: ООН, ЮНЕСКО и др.

Постоянное представительство Российской Федерации при международной организации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство страны в соответствующей международной организации. Положение о нем утверждено Указом Президента от 29 сентября 1999 г.

Постоянное представительство входит в систему МИДа России. Оно учреждается, если это допускается правилами соответствующей международной организации, в местах нахождения штаб-квартиры международной организации или ее отделения по решению Правительства.

Постоянное представительство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в соответствующей международной организации и в этих целях осуществляет координацию участия в деятельности органов международной организации федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов.

В Положении подробно определены задачи и функции Постоянного представительства, его структура и организация деятельности. Постоянное представительство, его сотрудники и члены их семей пользуются в государстве пребывания (как и сотрудники посольств и консульских учреждений) привилегиями и иммунитетами в соответствии с международным правом и законодательством государства пребывания.