Управление в области труда и социального развития

Организационно-правовая система управления в области труда и социального развития

Согласно ст. 7 Конституции в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Для реализации этих конституционных положений в стране создана система управления с учетом установленного законом деления трудоспособных граждан на занятых и не занятых трудом (безработных), а также граждан, не способных к труду или оказавшихся в трудной жизненной ситуации и потому нуждающихся в социальном обслуживании со стороны общества и государства.

В условиях перехода к рыночной экономике и массовых сокращений работников, особенно управленческого аппарата и Вооруженных Сил, вопросы управления в области труда и социального развития приобретают исключительно важное значение. Многие из них являются новыми для нашего права.

Правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав россиян на труд и социальную защиту от безработицы, предусмотрены Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». Закон устанавливает, какие граждане считаются занятыми, а какие безработными, права граждан в области занятости, определяет регулирование и организацию занятости, социальные гарантии и компенсации безработным, а также полномочия органов государственной власти в области содействия занятости населения.

В постановлении Правительства от 22 июня 1999 г. перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации поставлена задача ежегодно разрабатывать и реализовывать отраслевые и территориальные программы развития общественных работ, предусматривая меры их финансового обеспечения прежде всего за счет средств соответствующих бюджетов.

Важное значение имеет Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации», который определяет правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками и направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Появился и ряд других нормативных актов, потребность в которых стала особо заметной в ходе проводимых экономических реформ.

Так, после многолетних дискуссий 20 ноября 1999 г. принят Федеральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». Потребительская корзина состоит из набора продовольственных и непродовольственных товаров, а также услуг: электроснабжения, жилищно-коммунальных, транспортных и других. Хотя содержание Потребительской корзины расписано в законе предельно конкретно, это все же некое условное и усредненное понятие — тот минимальный уровень жизни, который государство не просто декларирует, а может и должно гарантировать своим гражданам различных категорий (взрослые, пенсионеры, дети). Понятие потребительской корзины необходимо для того, чтобы правильно, насколько это возможно, определить прожиточный минимум, т.е. сколько денег требуется человеку на ее «покупку». А исходя из этой величины уже должны определяться минимальный размер оплаты труда и пенсии по старости, детские пособия, стипендии и другие социальные выплаты и льготы. Продуктовый набор разработан Институтом питания Российской академии медицинских наук с учетом рекомендаций Всемирной организации здравоохранения, а при установлении набора непродовольственных товаров учитывался сложившийся уровень обеспеченности малоимущих семей, которых, к сожалению, сегодня немало.

Следовательно, создана реальная правовая база, которая позволяет решать ряд важных вопросов в сфере труда и социального развития, создает возможность проследить и учесть в дальнейшем изменения, происходящие в потреблении населения, а также реальные экономические возможности государства по обеспечению социальных гарантий.

Значительная роль в решении задач в области труда и социального к развития принадлежит Правительству. Оно принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; принимает меры по реализации молодежной политики; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики. Одной из важнейших задач Правительства является регулирование оплаты труда работников бюджетной сферы и принятие мер для повышения уровня жизни слабозащищенных слоев населения, в особенности граждан, живущих за чертой бедности.

Органы управления в области труда и социального развития

Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруд России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 23 апреля 1997 г., является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области труда, занятости и социальной защиты населения, а также координирующим деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Схема 33. Организация управления в области труда и социального развития

Минтруд России возглавляет и организует деятельность федеральной государственной службы занятости населения, службы по урегулированию коллективных трудовых споров и федеральной инспекции труда — единой централизованной системы, включающей Министерство и государственные инспекции труда (государственные инспекции труда в субъектах Федерации, межрегиональные государственные инспекции труда), являющиеся территориальными органами Министерства. Оно создает также территориальные органы по вопросам занятости населения и по урегулированию коллективных трудовых споров.

Основными задачами Министерства являются: разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики по решению комплексных проблем социального развития, народонаселения, повышению уровня жизни и доходов населения, развитию социального страхования, кадрового потенциала, совершенствованию системы оплаты труда и социального партнерства, организации пенсионного обеспечения и социального обслуживания, улучшению условий и охраны труда, обеспечению эффективной занятости населения и социальных гарантий, социальной защиты семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, становлению и развитию государственной службы, совершенствованию законодательства о труде, занятости и социальной защите населения.

Решения, принимаемые Минтрудом России, а также разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда и социального развития обязательны для всех.

Федеральная государственная служба занятости населения, действующая в составе Минтруда России, свою деятельность направляет на:

• оценку состояния и прогноз развития занятости населения, информирование о положении на рынке труда;
• разработку и реализацию федеральной, территориальных (краевых, областных, районных, городских) и других целевых программ содействия занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы;
• содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников;
• организацию при необходимости профессиональной ориентации, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан;
• осуществление социальных выплат в виде пособия по безработице, стипендии в период обучения по направлению органов службы занятости, оказание материальной и иной помощи безработным гражданам и членам семей безработных, находящимся на их содержании.

На территории субъектов Федерации органы службы занятости координируют свою деятельность с деятельностью соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Для содержания безработных выделяются специальные средства внебюджетного Государственного фонда занятости населения, образуемого за счет отчислений всех предприятий и других источников. Средства Фонда являются государственной собственностью. Они направляются не только для выплат пособий по безработице, но также на мероприятия по профориентации, профессиональной подготовке и переподготовке безработных, на организацию общественных работ, на содержание органов службы занятости и на другие цели, касающиеся содержания и трудоустройства безработных.

Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 годов предусматривает в качестве главных задач в сфере труда и трудовых отношений создание экономических и социальных условий для значительного повышения результативности труда, трудовой активности, развития предприимчивости и деловой инициативы, а также внедрение надежных механизмов соблюдения предприятиями всех форм собственности правовых гарантий, предоставляемых работникам наемного труда, в том числе по своевременной и полной оплате труда, социальному страхованию, охране, условиям и режиму труда.

Основными направлениями в области оплаты труда являются:

• обеспечение роста реальной заработной платы работников в тесной увязке с результатами их работы, квалификацией и профессионализмом, с тем чтобы оплата труда стала главным источником денежных доходов населения;
• повышение уровня государственных гарантий оплаты труда с целью вывода работающих граждан из числа бедного населения;
• достижение такого уровня заработной платы наемных работников, который позволил бы обеспечить устойчивый платежеспособный спрос населения и экономические стимулы для развития производства, а также активизировать личное участие работников в своем социальном  обеспечении и страховании, стал бы надежным источником инвестиций на цели социального развития.

Минтруд России возглавляет Службу по урегулированию трудовых  споров, которую образуют входящий в состав его центрального аппарата Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров и  развитию социального партнерства и территориальные органы по урегулированию коллективных споров Министерства. Служба действует на основе Положения о ней, утвержденного постановлением Правительства от 15 апреля 1996 г.

При рассмотрении возникающих споров Служба руководствуется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г., который определяет правовые основы, порядок и способы разрешения коллективных трудовых споров, а также порядок реализации права на забастовку в ходе реализации коллективного трудового спора.

1 мая 1999 г. принят Федеральный закон «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». Основными целями Комиссии являются: регулирование социально-трудовых отношений и согласование социально-экономических интересов общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ.

Действует система правовых актов, содержащих единые нормативные требования по охране труда. Их перечень утвержден постановлением Правительства от 12 августа 1994 г. Это государственные и отраслевые стандарты безопасности труда, санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила, межотраслевые организационно-методические документы и т.п. Контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда возлагается на Федеральную инспекцию труда. Положение о ней утверждено постановлением Правительства от 28 января 2000 г. Свою деятельность Федеральная инспекция труда осуществляет во взаимодействии с правоохранительными органами, с федеральными органами исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий функции надзора и контроля, с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, объединениями работодателей и объединениями профессиональных союзов, другими государственными и общественными организациями.

Государственные инспекции труда, кроме государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда на соответствующей территории, выполняют и другие важные функции. Они расследуют несчастные случаи на производстве, рассматривают дела об административных правонарушениях, информируют соответствующие органы власти о допускаемых правонарушениях, участвуют в работе по правовому воспитанию, ведут прием граждан, рассматривают обращения граждан о нарушениях их трудовых прав.

В области социальной зашиты населения Минтруд России осуществляет:

• разработку проектов нормативных актов и программных документов по вопросам социальной защиты нетрудоспособного населения;
• разработку и реализацию федеральных и отраслевых программ по социальной поддержке инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми и малообеспеченных групп населения, а также граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
• организацию совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации и Пенсионным Фондом РФ государственного пенсионного обеспечения;
• создание совместно с органами исполнительной власти государственной системы социального обслуживания населения; организацию медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, протезно-ортопедической помощи населению;
• контроль за реализацией законодательства в области социальной защиты населения; решает другие задачи в этой области.

Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, в России приняты Федеральные законы: от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», а также ряд других нормативных правовых актов.

Основы социального обслуживания населения являются базовыми для других нормативных актов. Задача этого документа — регулировать деятельность специальных служб по оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Этот документ закрепляет единый подход в области социального обслуживания всех категорий граждан вне зависимости от принадлежности к определенной социально-демографической группе или категории.

Согласно Основам, право на социальное обслуживание получили все россияне. Право на бесплатное обслуживание предоставляется гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников; тем, у кого доход ниже прожиточного минимума; гражданам, находящимся в чрезвычайной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Что касается перечня социальных услуг, то Основы относят к ним не только консультационную помощь и обслуживание на дому или в стационарных условиях, но и предоставление временного приюта, материальную помощь, организацию дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания и реабилитации. Основания и порядок предоставления материальной помощи (в виде денежных средств, продуктов питания, одежды, обуви и других предметов первой необходимости) устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалидов осуществляется с их согласия по решению органов социальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по договорам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности.

Инвалиды имеют особые права: на определенные условия получения образования; на обеспечение средствами передвижения; на специализированные жилищные условия; на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства и др.

В целях реализации Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» постановлением Правительства от 14 января 2000 г. утверждена федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы». Актуальность проблемы определяется наличием в социальной структуре общества значительного количества лиц, имеющих признаки ограничения жизнедеятельности. На 1 января 1999 г. в России на учете в органах социальной защиты населения состояло более 9,6 млн. инвалидов. Поэтому целями Программы являются: снижение уровня инвалидности, усиление социальной поддержки и улучшение качества жизни инвалидов; повышение эффективности деятельности государственных служб медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; развитие отечественного рынка реабилитационной индустрии; усиление государственной поддержки общественных объединений инвалидов.

Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» (в редакции от 2 января 2000 г.)* определяет основные направления государственной политики в отношении ветеранов, предусматривая разработку и исполнение целевых программ по социальной защите ветеранов с выделением из всех бюджетов необходимых для этого средств. Он установил также статус ветерана Великой Отечественной войны, ветерана боевых действий на территориях других государств, ветерана военной службы, ветерана труда и некоторых других категорий ветеранов, а также предусмотрел меры их социальной защиты, предоставление им дополнительных прав и льгот: по содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам, по медицинскому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами, транспортом и т.д.

Минтруд России принимает активное участие в подготовке новых нормативных правовых актов по пенсионному обеспечению граждан, так как ранее принятое законодательство не в полной мере отвечает современным требованиям. Вопросами пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, безопасности ведают соответствующие органы министерств обороны и внутренних дел, Федеральной службы безопасности.

С 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете и системе государственного пенсионного страхования». Его цель — создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами работы каждого застрахованного лица, обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке, определяющих размер пенсии, развитие заинтересованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд, упрощение порядка и ускорение процедуры назначения государственных трудовых пенсий.

С 1 февраля 1998 г. вступил в силу Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», установивший, что исчисление и увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы производится с применением индивидуального коэффициента пенсионера в соответствии с заработком и трудовым стажем.

7 мая 1998 г. принят Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», который регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании, осуществлении деятельности и ликвидации таких фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью. Негосударственный пенсионный фонд — это особая организационно-правовая форма некоммерческой организации, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании договоров о негосударственном пенсионном обеспечении населения с вкладчиками фонда и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.

При Минтруде России имеется Инспекция негосударственных пенсионных фондов, осуществляющая государственное регулирование деятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения и контроль за этой деятельностью. Положение об Инспекции утверждено постановлением Правительства от 5 октября 1999 г. Инспекция выдает лицензии, на основании которых негосударственные пенсионные фонды осуществляют свою деятельность в соответствии с требованиями, разработанными во исполнение Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» и утвержденными постановлением Правительства от 13 декабря 1999 г.

Государственный комитет Российской Федерации по молодежной политике (Госкоммолодежи России) является, согласно постановлению Правительства от 12 июля 1999 г., федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции государственного регулирования и межотраслевой координации в сфере молодежной политики. Он — правопреемник бывшего Государственного комитета РФ по делам молодежи в отношении гражданских прав и обязанностей. Положение о нем утверждено постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г.

Основными задачами Госкоммолодежи России являются:

• разработка основных положений государственной молодежной политики и ее реализация;
• обеспечение решения межотраслевых проблем в сфере государственной молодежной политики;
• методическое обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам государственной молодежной политики;
• разработка и осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти мер по обеспечению защиты прав и законных интересов молодых граждан, созданию условий для решения их социальных, материальных и жилищных проблем, организации обучения, занятости и отдыха молодежи, а также по формированию здорового образа жизни;
• разработка и осуществление мер по поддержке молодой семьи, талантливой молодежи, молодежных и детских общественных объединений, содействие духовному и физическому развитию молодежи, воспитанию гражданственности и патриотизма.

В соответствии с возложенными на него задачами Комитет: осуществляет межотраслевую координацию в сфере государственной молодежной политики; участвует в организации физкультурно-оздоровительной работы с детьми и молодежью; представляет в Правительство ежегодный доклад о положении молодежи, а при необходимости и проекты нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере его деятельности; участвует в разработке и реализации федеральных целевых программ, направленных на решение вопросов профилактики наркомании и правонарушений среди молодежи, детской безнадзорности, на развитие творчества и предпринимательства, а также решает другие вопросы, указанные в Положении.

Миграционная служба

Миграция — это территориальное перемещение населения, сопровождающееся изменением места жительства.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в области миграции населения и координирующим эту работу, является Федеральная миграционная служба России (ФМС России).

ФМС России, ее территориальные органы, подведомственные ей организации (центры размещения вынужденных переселенцев) и органы миграционной службы субъектов Федерации образуют государственную систему управления миграционными процессами в стране. ФМС функционирует во взаимодействии со всеми другими органами исполнительной власти и общественными объединениями. Она имеет также свои представительства при посольствах Российской Федерации за рубежом.

Миграционная политика государства корректировалась каждый год, начиная с 1993 г. И только в конце 1997 г., когда стали вырисовываться более или менее стабильные параметры миграционных потоков, Правительством была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998 — 2000 годы. Основной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

Основными задачами государственной миграционной политики являются:

• защита прав и интересов мигрантов;
• развитие системы миграционного контроля;
• соблюдение государственных интересов при разработке и реализации миграционных программ и мероприятий;
• регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития и экологической обстановки в регионах, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;
• создание для приема и размещения мигрантов условий, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Органы миграционной службы создаются в местах наибольшего скопления беженцев и вынужденных переселенцев.

Постановлением Правительства от 22 января 1997 г. утверждено Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев. Центр является государственным учреждением Федеральной миграционной службы и предназначен для временного проживания лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, прибывших с ними членов семьи, не достигших 18-летнего возраста, и вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения ими места жительства или места пребывания на территории России. Центр создается, реорганизуется и ликвидируется по решению ФМС России или по ее поручению территориальным органом миграционной службы.

Приказом Руководителя ФМС России от 16 февраля 1996 г. утверждено Положение о представительстве ФМС России при посольстве Российской Федерации за рубежом. Основными задачами представительства являются:

• осуществление взаимодействия и сотрудничества с миграционными властями государства пребывания;
• сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике;
• разработка предложений по расширению сотрудничества с государствами пребывания по вопросам вынужденной миграции и предотвращения неконтролируемой миграции;
• изучение опыта государства пребывания в решении миграционных проблем в целях его использования в деятельности ФМС России.

Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев различное.

Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации. В силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности или политических убеждений он находится за пределами своей родной страны и не может или не желает в нее возвращаться, надеясь найти в России убежище и получить здесь жилье для временного поселения.

Закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» определяет в соответствии с Конституцией РФ и нормами международного права правовой статус беженцев, порядок признания лица беженцем и устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся российскими гражданами.

В постановлении Государственной Думы от 2 декабря 1998 г. содержатся рекомендации Правительству по устранению недостатков в деятельности ФМС России, нормализации миграционной ситуации в стране, обеспечению законных прав беженцев и вынужденных переселенцев, которых стало уже более пяти миллионов, созданию благоприятных условий для восстановления им утраченного жилья, работы, средств к существованию, социальных гарантий.