Управление в сфере экологии

Организационно-правовая система управления в сфере экологии

Содержание деятельности органов управления в сфере экологии за последние годы значительно расширилось и стало частью не только хозяйственной сферы, но и социально-культурной (наука, здравоохранение) и административно-политической (оборона, юстиция). Эта область управления превратилась в межотраслевую. Она прямо или косвенно затрагивает интересы каждого человека.

По утверждению ученых-экологов, защита окружающей среды и природных ресурсов уже в ближайшее десятилетие станет одной из главных проблем для всего человечества. Основными причинами кризисной экологической ситуации является несоответствие между потребностями растущего населения на планете и ресурсами истощающейся природы, снижение стабильности биосферы, ухудшение генофонда человека, парниковый эффект.

В связи с глобальной угрозой изменения климата страны — члены ООН в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию подписали рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, которая ратифицирована Российской Федерацией 4 ноября 1994 г. и вступила в силу с марта 1995 г.

В целях выполнения обязательств по реализации этой рамочной Конвенции ООН Правительством нашей страны 19 октября 1996 г. принята Федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий». Задачами Программы, рассчитанной на 1997—2000 гг., являются: уменьшение ущерба от опасных изменений климата; обеспечение органов исполнительной власти информацией о текущих и прогнозируемых изменениях климата и их последствиях; создание научно-технической и нормативно-правовой базы по предотвращению опасных изменений климата и адаптации развития экономики России к изменениям климата.

Для России характерен крайне низкий уровень осознания обстановки, сложившейся в экологической среде. Это особенно заметно в отношении использования Севера, весьма чувствительного к человеческому воздействию. Уязвимыми к изменениям климата являются сельское, лесное и водное хозяйство. Это связано главным образом с перераспределением осадков и увеличением числа засух. Значительны размеры территорий, пораженных водной и ветровой эрозией почв. В ряде областей в крайне неудовлетворительном состоянии находятся мелиорированные земли. Почвы, леса, животный мир деградируют. В результате — много экологически бедственных территорий (Байкал, Каспийское море, Курилы, Ладожское озеро, бассейн Волги, Алтай, Уральский регион). Практически половина населения живет в неблагоприятных экологических условиях, особенно в Кемеровской области и Башкирии, и в таких крупных городах, как Москва, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самара. Основные источники загрязнения среды — экологически опасные предприятия, а в крупных городах — автотранспорт (на его долю приходится 70%). Ущерб от экологических правонарушений вплотную приблизился к половине национального дохода. В то же время в силу различных причин проблемам защиты природных ресурсов и охраны окружающей среды уделяется явно недостаточно внимания.

Совершенно очевидно, что управление в сфере экологии должно осуществляться научно обоснованно, с точным учетом совокупного действия экологических факторов. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния.

Система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем — природоресурсового и природоохранительного. Природоресурсовое посвящено рациональному использованию природных ресурсов. Это — Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, Федеральный закон «О недрах» и др.

Система природоохранительного законодательства включает в себя значительное количество нормативных правовых актов. Они регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы ради сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений. Важнейшими из таких нормативных актов являются Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» Федеральные законы от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе», от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», постановление Правительства от 10 января 1999 г. «О федеральной целевой программе «Охрана лесов от пожаров на 1999—2005 годы» и др.

Таким образом, по вопросам экологии имеется обширный массив нормативного материала. Однако на практике многие его положения нарушаются, а природе наносится огромный ущерб. Имеется и ряд острых текущих проблем, например, по использованию, хранению и уничтожению ядерных отходов; ликвидации химического оружия; использованию отходов производства и потребления; сохранению национальных парков и других важных объектов природной среды; по вопросу экологического воспитания населения и борьбе с браконьерством.

Главная роль в реализации требований действующего законодательства принадлежит государственным органам.

Структуру федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство, на которое ст. 6 Закона «Об охране окружающей природной среды» возложен ряд задач. Правительство:

• осуществляет реализацию государственной экологической политики и соответственно разработку и реализацию государственных, межгосударственных и региональных экологических программ;
• координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, учреждений и организаций в области охраны окружающей природной среды;
• устанавливает порядок образования и использования внебюджетного экологического фонда;
• устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
• устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
• принимает решение о прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности и подчинения, в случае нарушения ими природоохранительного законодательства.

Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере экологии играют Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды и Федеральная служба лесного хозяйства России. В этой деятельности в соответствующих сферах участвуют и другие федеральные органы исполнительной власти — министерства: сельского хозяйства и продовольствия; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; государственные комитеты: по земельной политике; по рыболовству; федеральные службы: геодезии и картографии, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; пограничная служба, а также федеральные надзоры. Кроме того, в охране окружающей среды немалая роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, гражданам и их общественным объединениям (движение «зеленых» и др.).

Организация управления в сфере экологии представлена на схеме 27.

Схема 27. Организация управления в сфере экологии

Органы управления в области экологии

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 17 мая 1997 г., является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства.

Кроме того, Министерство является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а также в пределах своей компетенции специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.

Министерство осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы.

Основные задачи Министерства: управление государственным фондом недр, использованием и охраной водного фонда; государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов; организация противопаводковых мероприятий; контроль за исполнением недропользователями и водопользователями условий лицензий.

Постановлением Правительства от 6 марта 1998 г, утверждена Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» и определены первоочередные мероприятия по улучшению водоснабжения населения. Реализация этих мероприятий возложена на Министерство природных ресурсов и ряд других федеральных органов исполнительной власти и рассчитана до 2010 г. Главная цель программы — обеспечить население питьевой водой нормального качества и в достаточном количестве, добиться улучшения состояния здоровья населения и социально-экологической обстановки в стране, охраны и рационального использования питьевого водоснабжения.

МПР России наделено широкими административными полномочиями. Это утверждение инструкций, правил, методических и нормативно-технических документов по вопросам своей компетенции; осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства о недрах, водного законодательства организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, гражданами и дача обязательных для исполнения предписаний по устранению нарушений. Положением, утвержденным постановлением Правительства от 2 февраля 1998 г., предусмотрены широкие права государственных инспекторов по геологоконтролю, а также по привлечению к ответственности нарушителей законодательства в этой области.

В недрах России таится много полезных ископаемых: Эти природные богатства — основа выживания России в настоящем и будущем. Наше государство обладает также большим лесным хозяйством, которое составляет важную часть экономики страны. Масштабы российских лесов, их климаторегулирующая роль и биосферная значимость, а также промышленный потенциал привлекают внимание к ним мирового сообщества. Ведь Россия располагает примерно четвертью мировых запасов древесины. К сожалению, возможности лесного хозяйства России, расчетная лесосека которой составила в 1999 г. 504 млн. м³ древесины, не используется в значительной мере.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства, является Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз). Положение о ней утверждено Правительством 10 февраля 1998 г. Служба осуществляет возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы (управления лесным хозяйством). В систему Службы входят органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации, лесхозы, а также национальные парки федерального значения. Национальные парки осуществляют государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на соответствующей территории лесного фонда и обладают правами лесхозов.

Для практической деятельности этого государственного органа особо важное значение имеет постановление Правительства от 1 июня 1998 г. «Об утверждении Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов».

Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 26 мая 1997 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, обращения с отходами, за исключением радиоактивных, в части, касающейся соблюдения требований природоохранительного законодательства.

Госкомэкология России осуществляет государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в ее ведении, и несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды.

Госкомэкология России и территориальные органы этого Комитета являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, а также в пределах своей компетенции в области обращения с отходами, осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно постановлению Правительства от 24 ноября 1999 г. Госкомэкология России является также специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха. Свою деятельность в этой области Комитет осуществляет совместно с Министерством здравоохранения РФ, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В Положении о Госкомэкологии подробно изложены его полномочия по осуществлению перечисленных задач. Решения Комитета и его территориальных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, юридических и физических лиц.

Должностные лица Комитета и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль, названы в постановлении Правительства от 17 июля 1995 г. Они являются по должности одновременно государственными инспекторами по охране природы. Учитывая особенности их правового положения, постановлением Правительства от 5 января 2000 г. для них введена форменная одежда и знаки различия.

Из числа перечисленных выше специально уполномоченных государственных органов в области экологии подробно остановимся лишь на Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Оно имеет свои войска, специальную технику и авиацию, а также различные центры и отряды, способные к быстрым оперативным действиям в случае возникновения любых чрезвычайных ситуаций. Согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 2 августа 1999 г., к его функциям в области экологии относятся:

осуществление на федеральном уровне управления единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также руководство функционированием и развитием федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений;

разработка и реализация федеральных целевых программ в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф;

организация совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработки концепций и предложений, касающихся режимов природопользования, безопасного проживания населения и хозяйственной деятельности на радиоактивно загрязненных территориях;

методическое руководство совместной деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций по вопросам защиты граждан, пострадавших от радиационных аварий и катастроф, а также реабилитации территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и контроль за осуществлением мероприятий в этой области.

В своей деятельности МЧС России руководствуется требованиями Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он определяет общие организационно-правовые нормы в области защиты российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, всего земельного, водного, воздушного пространства России или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварий, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Вспомним хотя бы землетрясения последних лет, в том числе на Сахалине, или паводковые стихии, захлестнувшие гигантские площади в различных регионах России, особенно в Приморском крае.

Некоторые функции в сфере экологии выполняет Министерство обороны РФ. С 1992 г. в его составе существует Управление экологии и специальных средств защиты, а в округах и по видам, родам войск имеются специальные экологические инспекции. Главная задача этих органов — организация и координация правоохранительной деятельности в Вооруженных Силах с целью максимального уменьшения последствий воздействия военной деятельности на окружающую среду, обеспечение защиты личного состава, действующего в экстремальных условиях, обязательная экологическая экспертиза при проведении учений.

Указом Президента от 29 августа 1997 г. на Федеральную пограничную службу Российской Федерации (ФПС России) возложено решение задач по обеспечению охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также по осуществлению государственного контроля в этой сфере.

В соответствии с постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. «О мерах по улучшению экологического образования населения» образована Межведомственная комиссия по экологическому образованию населения для координации деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также заинтересованных организаций. Цель Комиссии — разработка государственной стратегии экологического образования в России и программы ее реализации.