Управление транспортно-дорожным комплексом и связью

Организационно-правовая система управления транспортно-дорожным комплексом и связью

Транспорт является обслуживающей отраслью народного хозяйства и играет огромную роль в хозяйственном и социально-культурном строительстве. Его основной задачей является своевременное, качественное и полное удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения в перевозках. От успешной работы транспортных предприятий зависит эффективность промышленного и сельскохозяйственного производства, развитие товарооборота и торговли, состояние обороноспособности страны. К транспорту тесно примыкают дорожное хозяйство и средства связи.

В организации управления транспортно-дорожным комплексом имеется ряд особенностей.

Главную роль играют федеральные органы исполнительной власти. Они подразделяются по видам транспорта: железнодорожным транспортом управляет Министерство путей сообщения РФ, морским, речным, автомобильным — Министерство транспорта РФ, авиатранспортом — Федеральная служба воздушного транспорта России, дорожным хозяйством — Российское дорожное агентство.

Для большинства видов транспорта характерна высокая степень централизации управления, что обусловлено значением и особенностями деятельности управляемых объектов. Кроме того, очевидна необходимость создания в этой сфере объединений, подотраслей для лучшего управления большим количеством обслуживающих предприятий, приближенных к населению.

Транспорт — источник повышенной опасности. Поэтому для обеспечения безопасности движения организуется специализированный контроль.

Специфика организации и деятельности предприятий транспортно-дорожного комплекса требует наличия особых нормативных правовых актов (уставов, кодексов, правил). В настоящее время действует, например. Транспортный устав железных дорог, принятый Федеральным законом от 8 января 1998 г., Воздушный кодекс РФ 1997 г., Кодекс торгового мореплавания 1999 г. Определенные группы работников транспорта, главным образом связанные с обслуживанием движения и пассажиров, несут повышенную дисциплинарную ответственность на основании этих и других нормативных правовых актов, действующих на соответствующих видах транспорта.

Особенностью транспортно-дорожного комплекса является и то, что масштаб приватизации в транспортно-дорожной сфере ограничен; это объясняется необходимостью сохранить управление стратегически важными объектами. Речь, в частности, идет об атомном флоте, средствах управления воздушным движением и взлетно-посадочных полосах аэродромов, о водных путях, автомобильных и железных дорогах, пассажирском городском транспорте. Приватизация этих объектов полностью запрещена.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации организуют транспортное обслуживание населения, контролируют его состояние, обеспечивают развитие на своей территории сети автомобильных дорог общего пользования.

Основу транспортной системы Российской Федерации составляет железнодорожный транспорт. Федеральным законом от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте» определены экономические, правовые и организационные основы деятельности, место и роль в экономике и социальной сфере страны этого вида транспорта. Закон регулирует его отношения с органами государственной власти, другими видами транспорта, юридическими лицами и гражданами, являющимися собственниками объектов железнодорожного транспорта, а также пассажирами, отправителями и получателями грузов, грузобагажа и багажа. Железнодорожные перевозки относятся к естественной монополии, что определяет особые условия развития и функционирования железнодорожного транспорта.

Основные направления в развитии железнодорожного транспорта и социально-экономической политики в этой области на период до 2005 г. определены Указом Президента от 16 мая 1996 г.

Постановлением Правительства от 15 апреля 1996 г. утверждена Федеральная целевая программа «Внутренние водные пути России» на 1996—2000 гг. Судоходные водные пути имеют протяженность 93,8 тыс. км и являются важнейшей частью транспортной инфраструктуры государства. По этим путям осуществляются перевозки на всей территории страны. Особенно существенно их значение при доставке грузов в районы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Целью программы является создание необходимых условий для сохранения существующей сети судоходных путей, безопасности судоходства и безаварийной эксплуатации некоторых гидротехнических сооружений, удовлетворения спроса на услуги речного транспорта.

Основополагающее значение имеет Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О государственном регулировании развития авиации». В нем определены цели государственного регулирования, полномочия федеральных органов исполнительной власти в области развития авиации. 27 марта 1998 г. Правительством принято постановление «О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах». Оно четко разграничивает компетенцию федеральных органов исполнительной власти по разработке и введению в действие указанных правил.

Воздушный транспорт имеет немало организационных и правовых проблем. Сейчас из 310 российских авиакомпаний с прибылью работают только 12. Основная причина такого экономического провала — малое число пассажиров и большое число авиакомпаний. Как угрозу отечественной авиатранспортной системе следует расценить стремление ведущих европейских авиаперевозчиков освоить наш внутренний рынок. Из-за недостатков в работе наших авиакомпаний сокращается поток туристов, что также неблагоприятно отражается на бюджетных поступлениях. Более 70% самолетов, находящихся в эксплуатации, должны быть списаны в ближайшие годы в связи с истечением срока службы, но продолжают летать. В постановлении Правительства от 2 февраля 1998 г. «О неотложных мерах по повышению эффективности деятельности авиакомпаний России» отмечается неудовлетворительное состояние в деятельности авиакомпаний по перевозкам и отсутствие реальных сдвигов в области повышения безопасности полетов. Намечен ряд мер по исправлению этой ситуации и снижению себестоимости и тарифов на авиаперевозки и другие необходимые работы.

Острой остается проблема строительства и ремонта существующих автомобильных дорог, замены автомобилей на новые марки. Из-за снижения дисциплины на транспорте увеличивается число катастроф, аварий, человеческих жертв. В связи с этим 15 июня 1998 г. издан Указ Президента «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», которым ГАИ переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения и утверждено Положение, предоставившее этому органу более широкие специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

22 сентября 1999 г. Правительством принято постановление «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах», в котором указаны задачи Российского дорожного агентства, МВД и органов исполнительной власти субъектов Федерации по созданию и определению правового положения стационарных постов и пунктов, осуществляющих надзорные функции на автомобильных дорогах.

Органы управления транспортно-дорожным комплексом

Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 18 июля 1996 г., является федеральным органом исполнительной власти, на который возложено проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта, а также регулирование хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог, в области организации и обеспечения перевозочного процесса. Свою деятельность, затрагивающую интересы других видов транспорта, МПС координирует с Министерством транспорта РФ и Федеральной службой воздушного транспорта России.

Схема 25. Организация управления транспортом и связью

Основными задачами МПС России являются:

• проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта;
• создание условий для устойчивой работы федерального железнодорожного транспорта с целью своевременного и качественного обеспечения во взаимодействии с другими видами транспорта потребности населения в перевозках и услугах, жизнедеятельности всех отраслей экономики и национальной безопасности государства;
• организация работ по обеспечению безопасности движения, эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом на федеральном и железнодорожном транспорте;
• создание совместно с железными дорогами сферы услуг с целью обеспечения конкурентоспособности федерального железнодорожного транспорта на рынке транспортных услуг;
• разработка предложений по подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ;
• разработка стандартов и норм, определяющих порядок функционирования федерального железнодорожного транспорта, а также экономического и правового механизма их реализации в сфере железнодорожного транспорта;
• разработка предложений и реализация программ по комплексному развитию отрасли, проведение единой научно-технической и инвестиционной политики, организация и внедрение новой техники и технологий;
• регулирование финансово-экономической деятельности предприятий и учреждений федерального железнодорожного транспорта. 

Для реализации указанных задач Положение подробно определяет функции МПС России в области перевозочного процесса, безопасности движения, экономики и финансов, технической политики, внешнеэкономической деятельности, в области кадров, труда и социальной сферы, а также в других областях своей деятельности.

После распада СССР в организации управления транспортом возник ряд проблем. Единая транспортная сеть пока сохраняется, а для решения вопросов, требующих согласования между странами СНГ, создан Межгосударственный совет по координации работы железнодорожного транспорта СНГ. Страны СНГ договариваются о принципах управления перевозочным процессом, обновления и содержания подвижного состава, оплаты перевозок, таможенного контроля, охраны перевозимых грузов, возмещения ущерба и др. В условиях перехода к рыночным отношениям крайне важными стали задачи по снижению тарифов на перевозки, сокращению расходов и улучшению качества обслуживания клиентов.

Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации (ФСЖВ России), согласно Положению о ней, утвержденному Указом Президента от 26 декабря 1995 г., участвует совместно с МПС России в разработке плана технического прикрытия железных дорог страны и мероприятий по его выполнению.

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 26 апреля 1997 г., является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в транспортном комплексе.

Транспортный комплекс составляют зарегистрированные на территории РФ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на морском, речном, автомобильном, городском пассажирском (включая метрополитен) и промышленном (кроме системы МПС) транспорте перевозочную и транспортно-экспедиционную деятельность, работы, связанные с обслуживанием водных путей сообщения и судоходных гидротехнических сооружений.

Министерство имеет свои территориальные органы.

Основными задачами Минтранса России являются:

• формирование и реализация государственной транспортной политики в порученной сфере деятельности;
• государственное регулирование, управление и контроль в пределах своей компетенции, направленные на обеспечение безопасного, эффективного и устойчивого функционирования транспортного комплекса, а также координация деятельности органов, осуществляющих надзорные функции в этой сфере;
• проведение экономических реформ, институциональных преобразований и структурной перестройки, связанных с переходом предприятий и организаций транспортного комплекса рыночным отношениям;
• формирование и совершенствование правовых основ функционирования транспортного комплекса;
• содействие повышению эффективности работы и конкурентоспособности организаций транспортного комплекса на международном рынке транспортных услуг, привлечению зарубежных инвестиций в его развитие, а также другие задачи, указанные в Положении.

В Положении подробно изложены функции и права Минтранса, направленные на реализацию его задач.

Постановлением Правительства от 3 июля 1997 г. на Минтранс России возложены функции головной организации, ответственной за создание и функционирование Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности в Российской Федерации (ГМССБ). Российская система является частью Международной морской организации о средствах радиосвязи, обеспечивающих ГМССБ. Вся система автоматизирована и должна охватывать все суда, выходящие в море. Каждое судно, терпящее бедствие, может рассчитывать на помощь.

Федеральная служба воздушного транспорта России (ФСВТ России) согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 30 ноября 1999 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие, надзорные и другие) функции в области гражданской авиации и использования воздушного пространства в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ.

Федеральная служба воздушного транспорта России является специально уполномоченным органом, осуществляющим государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации и использования той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов, и государственный контроль за  соблюдением национальных и международных требований, стандартов, норм, правил и процедур в гражданской авиации.

Служба выполняет свои функции в отношении всех юридических  и физических лиц, осуществляющих, обеспечивающих или обслуживающих воздушные перевозки пассажиров, багажа, грузов, почты, авиационные работы и услуги (за плату или на безвозмездной основе) в целях обеспечения потребностей граждан и экономики.

В своей деятельности она взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, межправительственными и международными организациями.

Она создает территориальные органы (межрегиональные и территориальные управления) и имеет в своем ведении необходимые федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные учреждения.

Основными задачами Федеральной службы воздушного транспорта России являются:

• участие в формировании и реализации государственной политики, направленной на создание благоприятных правовых, экономических и организационных условий деятельности юридических и физических лиц в области гражданской авиации, повышение ее эффективности и конкурентоспособности, обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках и авиационных работах;
• участие в формировании и реализации государственной политики, направленной на безопасность полетов воздушных судов, организация и обеспечение авиационной и экологической безопасности;
• государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации;
• государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации, в том числе за соблюдением воздушного законодательства РФ и ее международных договоров, в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг;
• осуществление мер по защите прав потребителей, а также защите экономических интересов страны в области гражданской авиации;
• исполнение в установленном порядке функций государственного заказчика в области гражданской авиации, участие в пределах своей компетенции в государственном регулировании инвестиционной деятельности в гражданской авиации, осуществляемой в форме капитальных вложений;
• формирование федеральных информационных ресурсов в области гражданской авиации;
• участие в формировании и реализации государственной политики по развитию международного сотрудничества Российской Федерации в области гражданской авиации;
• участие в пределах своей компетенции в реализации государственной политики, направленной на повышение эффективности управления государственным имуществом в гражданской авиации;
• организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов находящихся в ее ведении организаний.

Для выполнения этих задач Положением определены функции федеральной службы, а также полномочия ее руководителей. В частности, на нее возложены: разработка и принятие в пределах своей компетенции обязательных для исполнения всеми юридическими и физическими лицами федеральных авиационных правил, ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов по вопросам гражданской авиации; участие в расследовании авиационных происшествий с гражданскими воздушными судами; разработка и утверждение правил формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации; координация в пределах своей компетенции деятельности гражданской авиации с деятельностью других видов транспорта.

13 августа 1996 г. Правительство утвердило Временное положение об авиации общего назначения Российской Федерации. К авиации общего назначения относится гражданская авиация, используемая не за плату, а также авиация, выполняющая мобилизационно-оборонные задачи. В ее составе — деловая (перевозка грузов и пассажиров) и любительская (спортивная, учебная, а также авиатуризм и авиареклама) авиация.

Постановлением Правительства от 10 февраля 1997 г. утверждено Положение о Службе поискового аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации, в котором подробно определены ее задачи. Служба руководствуется также Воздушным кодексом РФ.

Для управления гражданской авиацией важное значение имеет Указ Президента от 18 июня 1998 г. «О единой системе организации воздушного движения Российской Федерации». В нем предусмотрены меры, направленные на обеспечение безопасности и упорядочение использования воздушного пространства, а также интересов экономики и обороны страны.

Постановлением Правительства от 29 сентября 1998 г. утверждено Положение о правах и ответственности государственных инспекторов по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации.

В соответствии с Указом Президента от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная дорожная служба (ФДС) России преобразована в Российское дорожное агентство (Росавтодор). Это федеральный орган исполнительной власти, выполняющий специальные исполнительные, разрешительные, контрольные и другие функции в области дорожного хозяйства. Основные задачи ФДС России определены Положением о ней, утвержденным постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. К ним относятся:

Для решения вопросов реализации президентской программы «Дороги России», проблем стабилизации работы дорожных организаций, производства дорожно-строительной техники, совершенствования нормативной базы создан Межведомственный совет по координации деятельности в области дорожного хозяйства. Положение о нем утверждено постановлением Правительства от 24 июня 1998 г.

Органы управления связью

Без нормального функционирования органов управления связью и информатизацией невозможны решение государственных, политических и общественных задач, эффективный обмен данными в бюджетных и коммерческих структурах, работа промышленности, учреждений науки, образования, медицины и культуры, удовлетворение потребностей населения в услугах связи.

В целях реализации государственной политики в области связи и информатизации, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в этой сфере Указом Президента от 12 ноября 1999 г., Государственный комитет по телекоммуникациям, учрежденный Указом Президента от 25 мая 1999 г., преобразован в Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (Минсвязи России). Согласно постановлению Правительства от 7 декабря 1999 г., оно является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области связи и информатизации, координацию деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти. При нем функционируют государственные комиссии по радиочастотам, по электросвязи, по информатизации и Служба государственного надзора за связью в Российской Федерации (Госсвязьнадзор России).

На Минсвязи России возложены следующие основные задачи:

• реализация государственной политики в области связи и информатизации;
• регулирование деятельности в области использования радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутников связи гражданского назначения, за исключением вопросов, касающихся присвоения и эксплуатации полос радиочастот и орбитальных позиций спутников связи гражданского назначения для целей телерадиовещания, развития средств массовых коммуникаций и распространения средств массовой информации;
• государственный надзор за деятельностью в области связи и информатизации;
• обеспечение работы государственных комиссий по электросвязи, радиочастотам и информатизации.

Минсвязи обеспечивает общее централизованное управление взаимосвязанной сетью связи страны. Оно осуществляет руководство деятельностью находящихся в его ведении государственных предприятий, организаций и учреждений, а также государственную политику в отношении акционерных обществ, функционирующих в отраслях, координация и регулирование которых возложены на Министерство.

Минсвязи России издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в области электросвязи, информатизации и почтовой связи, являющиеся обязательными для всех пользователей и операторов связи. Оно выступает как администрация связи и информатизации Российской Федерации в международной деятельности, представляя и защищая интересы страны в области связи и информатизации, заключает международные договоры, а также координирует деятельность в этой области всех юридических и физических лиц.

Мировой опыт показывает, что для информационного обеспечения современной экономики требуется опережающее развитие телекоммуникационной инфраструктуры, ее полноценное вхождение в глобальные международные системы связи.

Регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи) возложены на Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Оно формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий в области связи; обеспечивает разработку нормативно-правовой базы для государственного регулирования деятельности указанных субъектов, осуществляет контроль за соблюдением условий договоров, заключаемых этими субъектами с потребителями, а также принимает соответствующие решения в случаях нарушения законодательства о естественных монополиях.

Правовые и организационные основы деятельности Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ) определены Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации» и рядом других нормативных правовых актов.

Кроме ФАПСИ, имеются также органы правительственной связи и информации в субъектах Федерации, выполняющие свои функции на соответствующей территории, а также войска правительственной связи, части радиоразведки и инженерно-строительные части.

Главной задачей этой секретной и необходимой спецслужбы России является обеспечение надежного функционирования технологической основы системы

управления страной и ее Вооруженными Силами. Основные направления работы ФАПСИ — правительственная связь как основа системы управления, межведомственного и межгосударственного общения, криптографическая защита информации, специальное информационное и информационно-технологическое обеспечение органов государственной власти, правовая информатизация этих органов.

Указом Президента от 20 августа 1997 г. Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации Министерства связи РФ была преобразована в Государственную фельдъегерскую службу при Правительстве Российской Федерации. Служба состоит из подразделений, находящихся в столицах республик, краевых и областных центрах, а также в Москве, Санкт-Петербурге, Сочи и Минеральных Водах. Федеральная фельдъегерская связь обеспечивает доставку всей служебной корреспонденции высших должностных лиц, органов государственной власти РФ, ее субъектов на территории России, в столицы стран СНГ, а также доставку технической документации и изделий за рубеж, как это определено Федеральным законом от 17 декабря 1994 г. «О федеральной фельдъегерской связи» и Положением о ней, утвержденным постановлением Правительства от 4 августа 1995 г.