Административно-правовой статус гражданина

Понятие административно-правового статуса гражданина

Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации есть установленные законом и иными нормативными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворении публичных и личных интересов. Это одна из разновидностей статуса гражданина (наряду с политическим, трудовым и т.д.), реализация которого зависит от соответствующих действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Административно-правовой статус гражданина России определен Конституцией, Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральными законами от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 9 января 1996 г.  «О защите прав потребителей», Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу для РФ 11 августа 1998 г.) и другими российскими, а также международными актами, влияние которых непрерывно возрастает.

Главная особенность, характеризующая граждан как участников административно-правовых отношений, заключается в том, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные общегражданские права и обязанности в сфере исполнительной власти, а не правомочия государственных или негосударственных организаций, где они могут работать. Поэтому административно-правовые отношения между соответствующим органом (должностным лицом), выступающим в качестве одной стороны, наделенной государственно-властными полномочиями, и гражданами в качестве другой стороны, не наделенной такими полномочиями, но обладающей определенными правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, могут складываться в связи с: реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав в сфере исполнительной власти; выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере исполнительной власти; нарушением гражданами своих правовых обязанностей в этой сфере; нарушением органами исполнительной власти или их должностными лицами прав и законных интересов граждан.

Круг возникающих при этом административно-правовых отношений весьма разнообразен, а происходящие в стране общественные преобразования приводят к значительному расширению и улучшению административно-правового статуса граждан.

В соответствии со ст. 2 Конституции человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — важнейшей обязанностью государства. Этим объясняется первоочередное значение рассмотрения статуса граждан как субъектов административно-правовых отношений.

Административно-правовой статус граждан имеет сложный комплексный характер и охватывает многие права и обязанности в сфере исполнительной власти.

Так, согласно ст. 32 Конституции, граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей. Граждане России имеют равный доступ к государственной службе.

Граждане имеют право на объединение для защиты своих интересов (ст. 30), право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествия и пикетирование (ст. 31), право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться (ст. 27).

Граждане России имеют право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Конституция и законы предусматривают ряд других личных, экономических и социальных прав, требующих активной деятельности и содействия государственных органов (право на жилье, образование, пользование связью, библиотечное обслуживание и т. д.).

Важнейшее значение имеют положения Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона; никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию; каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.

Наряду с этим Конституция возлагает на граждан обязанности платить установленные налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защищать Отечество (ст. 59); соблюдать Конституцию и законы, в том числе административно-правовые нормы (ст. 15).

Административно-правовое положение граждан определяется объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Чтобы приобрести права и нести обязанности в сфере исполнительной власти, т. е. быть участником административно-правовых отношений, гражданин, как и другие субъекты административного права, должен обладать административной правоспособностью — фактической, обеспеченной государством возможностью иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения и прекращается смертью, не может быть отчуждаема или передаваема другому лицу, невозможен и отказ от нее. Однако правоспособность может быть частично или временно ограничена в случаях и в порядке, определенных законодательством. Например, не все граждане по состоянию здоровья, согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», могут быть призваны или поступить на военную службу по контракту (ст. 30, 33).

Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности, т. е. способности гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти. Тем самым административная дееспособность означает возможность гражданина реализовать соответствующую правоспособность.

Как правило, административная дееспособность возникает по достижении гражданином 18-летнего возраста, в ряде случаев — раньше, в частности с 16 лет.

По общему правилу, граждане обладают равной административной дееспособностью. Однако по состоянию здоровья (психическое расстройство, слабоумие) некоторые из них могут быть признаны частично или полностью недееспособными. Например, в соответствии со ст. 20 КоАП не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости.

Дееспособные граждане могут осуществлять субъективные права и обязанности, вступив в конкретные административно-правовые отношения, и быть стороной, обязанной выполнять требования, исходящие от органов исполнительной власти, или реализующей принадлежащие ей права. Конкретные административно-правовые отношения возникают как по собственной инициативе граждан, так и в порядке одностороннего волеизъявления другой стороны, наделенной конкретными полномочиями.

Административно-правовые гарантии прав и свобод гражданина

В Конституции, законах и других актах предусмотрен целый ряд гарантий, т. е. специальных экономических, политических, организационных и юридических (в том числе административно-правовых) мер, направленных на реализацию и охрану прав и свобод граждан от каких-либо нарушений.

Эти гарантии могут быть судебными и внесудебными.

Судебная защита прав и свобод гражданина может осуществляться в соответствии с внутригосударственным законодательством, а также международными договорами РФ.

Статьи 18 и 46 Конституции особо подчеркивают роль судов в защите прав и свобод граждан. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В современном законодательстве России заметна тенденция к расширению возможностей судебной защиты прав и свобод граждан, а также совершенствованию процессуального законодательства в этой области. Суды во все возрастающем объеме рассматривают дела, вытекающие из административно-правовых отношений или касающиеся  административно-правовых споров. Особо велика роль Конституционного Суда России, разрешающего дела о конституционности правовых актов, в том числе непосредственно связанных с конституционными правами, свободами и обязанностями граждан.

К видам внесудебных административно-правовых гарантий относятся:

1. Право Президента приостанавливать, согласно ст. 85 Конституции, действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если этими актами нарушаются права и свободы человека и  гражданина, до решения этого вопроса соответствующим судом;

2. Право гражданина обратиться в органы исполнительной власти,  прокуратуру, Комиссию по правам человека при Президенте страны, к  Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и к уполномоченным и комиссиям по правам человека субъектов Федерации, на которых возложены обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Так, например, Комиссия по правам человека при Президенте страны, действующая согласно Положению о ней от 18 октября 1996 г., обязана создавать условия для реализации Президентом его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека. В этих целях она наделена широкими полномочиями: может получать информацию и материалы, проводить проверки, посещения любых государственных организаций. Комиссия составляет ежегодные доклады, ставит вопросы и вносит предложения, рассматривает обращения граждан, участвует в разработке проектов актов Президента и международных договоров.

26 февраля 1997 г. принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», определяющий компетенцию Уполномоченного, организационные формы и условия его деятельности. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе, в частности: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод гражданина; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3. Предусмотренное ст. 53 Конституции право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц;

4. Установленный КоАП и другими законами процессуальный порядок рассмотрения дел о правонарушениях, являющийся важной гарантией законного и обоснованного привлечения граждан к административной, дисциплинарной и материальной ответственности за неправомерные действия в сфере исполнительной власти;

5. Предусмотренное ст. 45 Конституции право каждого защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (например, необходимая оборона; право обратиться за помощью в негосударственные организации; право приостановить работу, если она не оплачивается; забастовка и др.);

6. Принятие органами исполнительной власти, суда и прокуратуры мер к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

Согласно ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако на практике это не всегда соблюдается.

Например, в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 г. отражены типичные нарушения в этой области. К ним относятся факты несвоевременной выплаты заработной платы, пенсий и пособий, издания незаконных нормативных актов на различных уровнях управления, нарушения прав на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на выбор места жительства и регистрации (прописки), превышения власти правоохранительными и силовыми структурами. В Докладе сделан вывод, что еще не создан комплексный механизм обеспечения прав и свобод человека, соответствующий международным стандартам. Реальных возможностей для защиты своих прав у граждан России сегодня недостаточно. В правоохранительной практике не разработаны и не внедрены процедуры прямого действия норм Конституции и международно-правовых актов.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при нахождении на территории России, являются: Конституция РФ, Закон СССР от 24 июня 1981 г «О правовом положении иностранных граждан в СССР», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», правительственные акты — Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР от 10 мая 1984 г. Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 г., а также международные соглашения и договоры.

Эти акты регулируют административно-правовые отношения, в которые вступают иностранные граждане и лица без гражданства, определяют их права и обязанности, ограничения, ответственность за нарушения законодательства, меры надзора и контроля.

Административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в страну, имеет свои особенности: сначала она является ограниченной (наступает после оформления в посольстве или консульстве документов на въезд), затем — полной (с момента прибытия на территорию РФ), а прекращается при выезде из России или изменении гражданства. Возникновение административной дееспособности зависит либо от того, какие права и обязанности реализуются ими на общих основаниях, либо от критериев, указанных в международных соглашениях.

В соответствии со ст. 62 Конституции эти лица пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Иностранным гражданам (в том числе гражданам СНГ) гарантируются предусмотренные законом права и свободы. Однако объем административной правосубъектности этих лиц несколько уже, чем граждан России. Они не могут занимать государственные должности, а также заниматься деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или с государственной тайной. В отношении этих лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения безопасности. На иностранных граждан не распространяется законодательство о воинской обязанности и военной службе.

Иностранные граждане, прибывшие в Россию, различаются по цели пребывания: постоянно проживающие, временно пребывающие или проезжающие через территорию России транзитом. Прибывшие на постоянное проживание обязаны получить в органах внутренних дел вид на жительство и в установленный срок зарегистрироваться (прописаться).

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. К ним могут быть применены меры административной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации (прописки) либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России. В случаях, определенных ст. 32¹ КоАП, эти лица могут быть выдворены из России.

Не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации иностранные граждане, которые в соответствии с законодательством России и международными договорами пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом.

Особый административно-правовой статус имеют беженцы и вынужденные переселенцы.