Сущность административно-правовой организации управления
Понятие организационно-правовой системы управления
Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.
Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя систему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.
Правовые основы организации государственного управления (реализации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.
В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных правовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.
В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональными субъектами управления осуществляется на основе разделения компетенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», понимается их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Правительства от 27 мая 1993 г.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.
При определении структуры федеральных и региональных субъектов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.
Эффективность деятельности органов исполнительной власти в решающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспечение этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».
При определении форм и методов управляющего воздействия федеральных и региональных органов исполнительной власти на государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации надо обязательно учитывать, что в современных условиях расширяется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.
В «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г., сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управления представляет собой неразрывное единство следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.
В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и постановлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации».
Одним из основных правил организации деятельности Правительства является деление всех федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по признаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сферам управления). Различаются три основные направления управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):
Схема 19. Система органов государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах
1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-дорожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, финансами и другими отраслями экономического профиля;
2) управление в социально-культурной сфере, включающее такие отрасли, как образование, наука, культура, труд и социальное развитие, здравоохранение;
3) управление в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).
С учетом деления управленческой деятельности по направлениям определяются полномочия заместителей Председателя Правительства (курирование направлений), а также создаются структурные подразделения (департаменты, управления) в Аппарате Правительства.
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но при организации деятельности этих органов учитывается принятое деление федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы. Это является одним из условий обеспечения теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов.
Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит в первую очередь от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом производительные силы и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.
В Конституции страны (ст. 71—73) содержатся указания относительно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.
Так, в ведении Российской Федерации находится решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне: установление системы федеральных органов исполнительной власти; управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Федерации; установление правовых основ единого рынка; федеральная государственная служба и др. Определен круг вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
Исходя из этого во многих конституциях (уставах) субъектов Федерации закрепляется положение о том, что в их самостоятельном ведении находятся вопросы организации управления на региональном уровне: установление системы органов исполнительной власти субъекта Федерации; определение порядка их организации и деятельности; разграничение их компетенции и т.д.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, основные принципы и порядок рассмотрения предметов ведения и полномочий при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий. Среди организационных указываются принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов при заключении таких соглашений, а также принцип обеспеченности ресурсами, в соответствии с которым при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти, в организации государственного управления играют Федеральные законы «О естественных монополиях», «О связи», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.
Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.
Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого и регионального управления
Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межотраслевой и региональной компетенции.
Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории Федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, правительства, главы администраций.
Что касается отраслевого и межотраслевого управления, то между ними проводить различие непросто, так как они имеют много общего В то же время это две разные организационно-правовые формы государственного управления (см. схему 20).
Схема 20. Механизм отраслевого государственного управления
Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации — соответствующих органов исполнительной власти. Федеральное министерство — основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных служб (например, в Федеральной службе лесного хозяйства, в Федеральной службе воздушного транспорта).
Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности (сфере управления), а также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство единолично возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).
В этом определении термин «сфера управления» обозначает объект управления, ранее обозначавшийся термином «отрасль». Такое изменение в терминологии объясняется изменением объектов управления. Однако понятие отраслевого управления по-прежнему сохраняется для обозначения этого вида деятельности в отличие от межотраслевого и регионального управления.
Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления министерства, кроме названных органов, входят администрации предприятий, учреждений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сельское хозяйство, здравоохранение и т.п.).
Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).
Но кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотраслевое управление в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство осуществляет межотраслевое управление путем координации деятельности этих органов только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министерство наделено надведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения наделено такими полномочиями в отношении тех федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других федеральных органов исполнительной власти, в подчинении которых находятся соответствующие учреждения и организации здравоохранения.
Механизм межотраслевого государственного управления представлен на схеме 21.
Схема 21. Механизм межотраслевого государственного управления
Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.
В отличие от отраслевого управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты Российской Федерации (их десять) и федеральные комиссии России (их две: федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия). Эти органы осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно председатель госкомитета, председатель федеральной комиссии. В их организационном подчинении отраслей управления, как правило, нет, а находятся лишь отдельные учреждения и организации, обеспечивающие выполнение возложенных на них межотраслевых функций.
По вопросам, отнесенным к их компетенции, межотраслевую координацию и функциональное регулирование осуществляют государственные комитеты: таможенный; по статистике; по стандартизации и метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др. Профильная сфера управления, как правило, отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 24 ноября 1999 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Функции межотраслевого управления по сравнению с отраслевыми могут преобладать и в деятельности некоторых министерств, например, министерств экономики, государственного имущества, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Федеральные надзоры, федеральные службы России, а также российские агентства осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Эти функции носят как отраслевой, так и межотраслевой характер. Поэтому провести четкую грань между названными организационно-правовыми формами государственного управления нельзя.
В субъектах Федерации межотраслевое управление осуществляют их соответствующие органы исполнительной власти.
Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором экономики развивается негосударственный, породивший множество новых объектов управления, а во-вторых, тем, что интересы СНГ требуют создания структур, полномочных осуществлять межгосударственные связи. Например, Министерство РФ по делам Содружества Независимых Государств, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 21 июля 1999 г., наделено очень широкими полномочиями межотраслевого и межгосударственного характера. Оно во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-технического, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ; осуществляет взаимодействие с органами СНГ, Союза Беларуси и России, интеграционного объединения государств — участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях, других межгосударственных объединений, созданных в рамках СНГ; координирует деятельность российских представителей в этих органах, а также выполняет другие задачи межотраслевого и межгосударственного характера, указанные в Положении.
Надведомственность (межведомственность) полномочий органов межотраслевого характера выражается в том, что их акты, изданные в пределах компетенции, содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и(или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт.
Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления.
Для методов управления, применяемых органами межотраслевой надведомственной компетенции, характерно согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов управления при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях с целью противодействия, а желательно — и упреждения таких негативных явлений, как инфляция, безработица, чрезмерная имущественная дифференциация, нестабильность производства, неравномерность развития отдельных регионов. Особо острой является проблема восстановления экономических связей со странами СНГ в условиях перехода к рыночным отношениям.
Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональное управление. Понятие региона дано в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента от 3 июня 1996 г. Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъекта Федерации, либо регион может объединять территорию нескольких субъектов Федерации. Это необходимо учитывать при рассмотрении вопросов организации государственного управления. Отсюда, в частности, следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта или региона, а не деятельность федеральных органов исполнительной власти и образуемых ими территориальных органов.
Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управление не изолированы друг от друга, а сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах.
Содержание регионального управления, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Федерации, определяется как ст. 73 Конституции России, федеральными законами от 24 июня и от 6 октября 1999 г., конституциями (уставами) субъектов Федерации, договорами, заключенными большинством субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральным центром, Указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», так и другими нормативными правовыми актами.