Сущность административного процесса

Понятие и виды административного процесса

Исполнительная власть практически реализуется в различного рода действиях исполнительных органов (должностных лиц), юридическим содержанием которых является применение норм материального административного права. Это означает, что такого рода деятельность имеет процессуальную форму, в рамках которой обеспечивается достижение целей, выраженных в диспозиции нормы, т.е. соответствующих правил поведения.

Процесс в общепринятом понимании означает совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата, или порядок осуществления какой-либо деятельности (например, законодательный процесс).

Применительно к государственно-управленческой деятельности можно говорить об административном процессе. Его содержание состоит в юридически властной реализации задач и функций исполнительной власти путем обеспечения соблюдения установленных административно-правовыми нормами правил должного поведения в сфере государственного управления, а также исполнения санкций, предусмотренных этими нормами. Следовательно, субъекты исполнительной власти совершают административно-процессуальные действия правоисполнительного и правоохранительного характера. Поэтому административно-процессуальная деятельность наряду с ее формами и методами показательна для понимания исполнительной власти в ее динамике.

Что представляет собой процессуальная деятельность?

Обычно о процессе говорят применительно к деятельности судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных и гражданских дел (уголовный и гражданский процесс). Естественно, что в таком понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, которая обозначается как судебная юрисдикция. В ее основе – реакция суда на отклонения от требований материального уголовного и гражданского права путем применения предусмотренных нормами этих отраслей права санкций.

Государственно-управленческая деятельность в основном предназначена для решения задач позитивного характера. Юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком. Тем не менее процессуальные элементы присущи и ей.

Существуют два варианта понимания административно-процессуальной деятельности. Во-первых, ее иногда рассматривают в широком плане, т.е. сама государственно-управленческая деятельность трактуется как проявление административного процесса. Во-вторых, в узком смысле она сводится к деятельности по применению только санкций материальных норм. Это сближает ее с судебно-процессуальной, т.е. юрисдикционной, деятельностью.

При характеристике административного процесса можно руководствоваться этими двумя позициями. Однако нельзя при этом не учитывать, что для широкого понимания административного процесса оснований явно недостаточно. Административно-процессуальное законодательство не совершенно, разрозненно. Лишь отдельные управленческие действия позитивного характера (разрешения, регистрация и т.п.) регламентированы в достаточной степени. Практически в подобных случаях речь может идти о соответствующих административных процедурах и административно-процедурных правилах.

Что же касается узкого, т.е. юрисдикционного, понимания административно-процессуальной деятельности, то она в основном регламентирована достаточно единообразно. Имеются в виду, например, КоАП, нормы, регламентирующие дисциплинарное производство, рассмотрение и разрешение жалоб граждан и т.п.

Таким образом, административно-процессуальная процедура слагается из двух ее проявлений:

а) административно-процедурная. Ее содержание составляют распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур (например, реализация разрешительных, регистрационных и иных функций и полномочий);

б) административно-юрисдикционная. Ее содержание – осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий.

Оба эти варианта сближает то, что своим результатом они имеют издание индивидуальных правовых актов, с помощью которых материальные административно-правовые нормы применяются к конкретным обстоятельствам либо к лицам. Происходит разрешение разнообразных индивидуальных дел, возникающих по тем или иным причинам и по той или иной инициативе в сфере государственного управления. От характера дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) правовых норм.

Что представляет собой индивидуальное административное дело?

Под ним следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Примером индивидуальных административных дел могут служить возникающие по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешений на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.

Таким образом, административный процесс есть урегулированная административно-правовыми нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

В зависимости от характера индивидуальных дел административный процесс имеет различное выражение в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Так формируется понятие административного производства.

Административное производство – нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел. Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования и т.п.

Фактически речь может идти о двух обобщенных видовых группах административного производства:

а) процедурное производство;
б) юрисдикционное производство.

Для процедурного производства характерно то, что его предметом являются бесспорные индивидуальные административные дела, что его результатом не является применение административно-принудительных мер. Его результат – обеспечение эффективной работы управленческого аппарата (например, производство по изданию правовых актов управления) или удовлетворение законных запросов физических лиц (например, производство по разрешению заявлений).

Административная юрисдикция

Юрисдикционное производство – практическое проявление административной юрисдикции.

Административная юрисдикция проявляется (как и судебная юрисдикция) в рассмотрении и разрешении полномочными исполнительными органами (должностными лицами) спорных вопросов применения материальных правовых норм, в правовой оценке поведения участников административно-правовых споров, а также в применении в необходимых случаях к виновным при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения.

Административная юрисдикция осуществляется, как правило, во внесудебном порядке. Принудительными мерами являются административные либо дисциплинарные взыскания. В своем состязательном (спорном) выражении административная юрисдикция может осуществляться и в судебном порядке (применение административных взысканий).

Административно-правовой спор, как предмет юрисдикционного производства, есть спор о праве административном, возникающий между участниками управленческих отношений в связи со сложившимся у одной стороны этих отношений представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо ущемляются действиями второй стороны. Как правило, споры такого рода возникают по инициативе управляемой стороны (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий или решений). Но они могут иметь место и по инициативе субъекта управления (например, при возбуждении дела об административном правонарушении), а также по инициативе правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).

Одной из сторон административно-правового спора всегда является тот или иной исполнительный орган (должностное лицо), чьи действия или решения служат предметом конкретного спора.

Для административной юрисдикции важнейшим условием разрешения спора о праве административном является обязательная правовая оценка поведения участников спора. Соответственно, рассмотрев жалобу на неправомерное действие должностного лица, орган, ее рассматривающий, может признать обжалуемое действие незаконным или законным. Естественно, что во втором случае налицо отказ в удовлетворении жалобы.

Правовое регулирование административно-процессуальной деятельности наиболее полно осуществлено в отношении производства по делам об административных правонарушениях (КоАП). Отдельные стороны административно-процессуального производства также урегулированы законодательными либо подзаконными правовыми актами (например, лицензионное производство).

При характеристике административно-юрисдикционного производства необходимо учесть следующее. Помимо его основного предмета, т.е. административно-правовых споров, имеются достаточные основания для того, чтобы отнести к нему ряд иных действий, осуществляемых исполнительными органами (должностными лицами). Иначе говоря, кроме традиционной его трактовки возможно рассматривать его в более широком варианте, т.е. не сводить его исключительно к рассмотрению и разрешению спорных административно-правовых ситуаций.

Дело в том, что в соответствии с действующим законодательством исполнительные органы (должностные лица), уполномоченные на деятельность правоохранительного характера, в большом масштабе применяют меры административного принуждения, не являющиеся мерами административной или дисциплинарной ответственности (например, применение в административном порядке пресекательных мер). При этом в центре внимания также индивидуальное административное дело, которое нельзя отнести к чисто процедурным, поскольку для них характерно отсутствие применения принудительных средств. Их специфика – отсутствие спора, но по результатам применения соответствующих предупредительных или пресекательных мер возможно его возникновение. Например, принудительное медицинское освидетельствование бесспорно; но лицо, подвергнутое ему, вправе обжаловать подобное действие, что повлечет за собой административно-правовой спор.

Применение такого рода принудительных мер – прерогатива исполнительных органов (должностных лиц).

Почему действия этого типа следует отнести к числу административно-юрисдикционных? Прежде всего потому, что они имеют ярко выраженный правоохранительный характер, как и все иные действия юрисдикционного характера. Далее, они предусматриваются санкциями административно-правовых норм, т.е. цели юрисдикции по спорам и по применению административно-принудительных мер едины. С другой стороны, применение административно-принудительных мер типа приостановления работы предприятия или действия лицензии, изъятия документов, свидетельствующих о сокрытии доходов, и т.п. является результатом правовой оценки поведения лиц или же той или иной ситуации (например, при выселении из домов, грозящих обвалом).

Таким образом, административная юрисдикция фактически включает в свое содержание процессуальную деятельность по разрешению административно-правовых споров и по применению административно-принудительных мер, не носящих характер административных взысканий