Формы и методы государственного управления
Понятие и виды форм управления
Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, связанные с конкретными должностями. Общие делятся на обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности (обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан) и права и обязанности, сопутствующие статусу государственных служащих (обязаны не совершать действий, подрывающих их авторитет).
Применительно к исполнительной власти форма является внешним выражением действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц, которые порождают определенные юридические последствия.
В зависимости от содержания выделяются:
- формы реализации исполнительной власти - наиболее важные выражают непосредственную реализацию государственно-властных полномочий; вызывают прямые последствия юридического характера, поэтому относятся к административно-правовым формам управления. Они регламентируются в максимальной степени (действия по подготовке и изданию правовых актов). К ним относятся издание юридических актов, совершение на их основе иных действий юридического характера (напр., регистрация) и др.;
- формы государственно-управленческой деятельности - совокупность действий, совершаемых исполнительными органами за рамками непосредственного управляющего воздействия, не носящие прямого юридического эффекта. В основном они направлены на организацию внутренней работы органов исполнительной власти.
Регламентация таких форм осуществляется органом исполнительной власти самостоятельно, но должна соответствовать его компетенции и требованиям законности. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена как в правовых, так и в неправовых формах (организационные, функциональные действия).
Виды административно-правовых форм:
- по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия);
- по характеру регулирования: позитивные (установление каких-либо положений) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение);
- по направленности: внешняя (на общественные отношения) и внутренняя (в пределах аппарата);
- по адресату: общеобязательные и адресованные конкретным субъектам;
- по условиям применения: нормальная общественная жизнь или чрезвычайная ситуация, военное положение;
- по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные и предписывающие.
Методы государственного управления
Методы государственного управления - средства и способы практической реализации функций исполнительной власти, характеризующиеся следующими особенностями:
- выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти, публичный интерес;
- являются средством реализации закрепленной за ними компетенции;
- выбор зависит от особенностей управляемого субъекта;
- выражаются в нормативных или индивидуальных правовых актах управления.
Виды методов государственного управления.
Убеждение - воздействие на сознание и волю управляемого субъекта путем разъяснительных, воспитательных, организационных мер (просвещение, пропаганда, агитация, объяснение) для формирования или изменения системы ценностей, ориентации. Этот метод используется постоянно в отношении всех управляемых субъектов, обеспечивая добровольное выполнение требований административно-правовых норм.
Принуждение - применение управляющими субъектами предусмотренных законом принудительных мер в случае неправомерных действий, невозможности решить проблему методом убеждения. Как вид государственного принуждения, оно должно соответствовать общим принципам права, содержать полную регламентацию оснований, процедуры, управомоченных субъектов принуждения.
Поощрение - установление и реализация мер, стимулирующих совершение полезных с точки зрения поощряющего действий, повышение положительных результатов деятельности. Поощрение персонифицировано, косвенно воздействует на волю поощряемого, оказывая стимулирующее воздействие путем морального одобрения, наделения определенными правами, материальными ценностями. Предлагается в зависимости от оснований выделять абсолютное (абсолютные основания: выполнение гражданского долга, поощрение многодетных матерей) и относительное поощрение (является таковым в силу указания в законе: напр., ст. 4.2 КоАП РФ в качестве смягчающих административную ответственность называет раскаяние лица, добровольное возмещение причиненного ущерба и др.). По содержанию поощрение может быть моральным, материальным (напр., выдача премии), статусным (напр., присвоение звания народного артиста), смешанным (напр., присвоение звания Героя России). Меры поощрения могут применяться к коллективным и индивидуальным субъектам.
По характеру воздействия на управляемый субъект выделяют методы:
- прямого воздействия на волю: носят приказной и однозначный характер, опираются на внеэкономическое принуждение;
- косвенного воздействия на волю: через создание ситуации, заинтересовывающей управляемый субъект в нужном поведении. У него существует возможность выбора варианта поведения.
Правовые акты управления
Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления, для которых характерны следующие черты:
- издаются только полномочным субъектом с соблюдением установленных правил;
- являются его односторонним властным волеизъявлением;
- имеют императивный характер;
- подзаконны;
- направлены на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений в целях реализации функций исполнительной власти;
- юридически значимые действия (напр., сигнал светофора).
Классификация правовых актов управления
1. По юридическим свойствам:
- нормативные: устанавливают правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитаны на неоднократное применение и не имеют конкретного адресата. Их назначение (определяется компетенцией органов исполнительной власти и должностных лиц): конкретизация норм законов, определение организационно-правового статуса звеньев исполнительной власти, предоставление специальных прав и обязанностей;
- индивидуальные - носят правоприменительный характер: решают конфетные административные вопросы, их адресатом является определенное лицо, приводят к возникновению конфетного административного правоотношения;
- смешанные (напр., ответственность за выполнение нормативных предписаний возлагается на конкретное лицо).
2. По наименованию:
- постановления (Правительства, государственных комитетов, федеральных комиссий) имеют нормативный характер, разъясняют наиболее существенные вопросы. Постановления Правительства могут быть отменены указом Президента РФ;
- распоряжения (Правительства РФ, Президента РФ) издаются по оперативным, текущим вопросам для конкретизации законов;
- приказы - обязательные предписания, осуществляемые в порядке реализации единоначалия (издают министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти);
- правила утверждаются постановлениями, приказами; регулируют деятельность государственного органа;
- инструкции;
- положения.
Федеральные органы исполнительной власти не могут издавать правовые акты в форме писем и телеграмм.
3. По способу нарушения: меры дисциплинарной и административной ответственности (напр., общеобязательные правила поведения).
Действие правовых актов управления
- подготовка (1 месяц, сучастием юридической службы, могут образовываться рабочие группы),
- согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (межотраслевые акты, с Минфином),
- экспертиза (визирование юридической службой, Минюстом),
- принятие (руководителем органа исполнительной власти или его заместителем),
- государственная регистрация (в Минюсте, цель - проверка законности),
- официальное опубликование (через 7дней - для актов Президента РФ, через 15 дней - для актов Правительства РФ),
- вступление в силу (акты Президента РФ - через 7 дней после опубликования, акты Правительства РФ - со дня подписания или опубликования).