Административное право в системе управления

Изучая основные понятия, положения и институты административного права как одной из основных отраслей публичного права, следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с латинского языка «управленческий или руководящий», т. е. имеющий государственный, властный характер.

По своей сути административное право – государственное управленческое право, реализующее публичный правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями. Следовательно, предметом и объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее, поведение), возникающие между субъектами управления, реализующими свои права и обязанности. Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом.

Система управления – совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.

Виды систем управления: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы рассматриваем понятие государственной системы управления, тесно взаимодействующей с общественными системами управления.

Признаки системы управления.

Первый признак системы управления: она имеет два и более элемента (подсистемы), т. е. управляющий элемент (властный субъект права) и управляемый элемент системы (подвластный субъект права). Как правило, система конкретного органа управления является одновременно управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления, т. е. системы иерархичны (соподчинены).

Второй признак системы управления – это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальными нормами (традициями, обычаями, моралью и др.) – эти управленческие отношения имеют общественно-властный характер, – так и правовыми. Отношения же взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие между управляющей и управляемой системами, одной из которых обязательно является юридическое лицо государственной формы собственности, муниципальной или смешанной, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

Третий признак системы управления: целостное единство системы понимается как интегрированное качество, а не как арифметическая сумма качеств функционирующих элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной системы всегда теснее, нежели с элементами других систем или внешней среды.

Социальное управление: государственное и общественное

Государственное управление – это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной и муниципальной власти (в основном исполнительными) по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством, с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения достойных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществляется в основном политическими партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ (ст. 32, 33 Конституции РФ).

Эти два вида социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления.

Признаки социального (государственного и общественного) управления:

• сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды;

• целенаправленность воздействия, так как цель государственного управления имеет не только объективный характер развития общества, но и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп или же большинства граждан страны. В актах управления требование законности сочетается с требованием целесообразности;

• наличие в системе управления элементов управления:

1. субъект управления – руководитель;
2. объекты управления – подчиненные;
3. прямые связи (приказы, команды, указания и др.);
4. обратные связи (информация, получаемая субъектом управления (руководителем) о результатах работы подчиненных, включая различные формы контроля);

• правовая регламентация процесса организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты организуют деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.

Цели и функции управления, их классификация. Управленческий цикл

Классификация целей управления:

• по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);
• по уровням управления (общегосударственный, отраслевой, межотраслевой, территориальный и локальный).

Все цели находятся в соподчинении друг с другом иерархия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называют «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от влияния факторов внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении чаще имеют дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, т. е. сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды.

Классификация функций органов управления:

1. основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган исполнительной власти, государственного управления;
2. обеспечивающие – функции, которые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации предметных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические, социальные и др., создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления (так называемый управленческий цикл). Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.

Управленческий цикл – повторяющаяся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.

Цикл управления:

1. выявление и осмысление актуальной проблемы управления;
2. формулирование целей и постановка задач;
3. подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;
4. организация исполнения управленческих решений;
5. коррегирование управленческого решения и регулирование системы управления.

Цель административно-правового регулирования – создание стабильности управленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов административного права.

Принципы организации деятельности органов государственного управления

Существуют специальные принципы, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления: например, органы ФСБ, МВД используют регламентированные законами принципы конспирации, сочетание гласных и негласных форм деятельности, например в борьбе с организованной преступностью и другими особо опасными преступлениями. А также организационные принципы:

Принцип плановости и прогнозирования – разработка комплексных федеральных программ по осуществлению динамически устойчивого развития общественных процессов на основе познанных объективных законов, закономерностей социального управления.

Принцип объективности – анализ и учет фактического состояния процесса управления, его устойчивого и динамического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы.

Принцип научности выражается в применении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации о состоянии объекта управления, ее обработке с применением количественных методов на базе ЭВМ, а также выявлении и осмыслении актуальных проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановке задач, определении эффективных способов и средств их решения.

Принцип рациональности, т. е. целесообразность достижения желаемого результата, заключается в том, что цели и задачи управления должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.).

Принцип ответственности органов управления и их должностных лиц за результаты своей работы в целом. Это обеспечивается нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью реализуется практически во всех органах исполнительной власти, даже там, где основным принципом управления является единоначалие (например, в МВД РФ).

Принцип линейности обеспечивает руководителю по предметам ведения и в пределах его компетенции возможность реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и персонально нести ответственность за результаты работы органа управления.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных условий, например управление подразделениями милиции общественной безопасности и муниципальной милицией.

Принцип единства и централизации характерен для отраслевых и особенно для военизированных органов исполнительной власти.

Органы государственного управления: понятие и функции

Некоторые авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и это суждение строится на их функциях. Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компетенции такие функции государственного управления, как правовое регулирование, государственный контроль, административный надзор, фискальные функции, руководство или координация. Это важные функции государственного управления, но далеко не все.

Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, в первую очередь контрольные и надзорные.

К органам государственного управления можно отнести практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладают такими функциями исполнительной власти, как осуществление государственной политики и нормотворческая. Исключение (частичное) составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий ФОИВ с правом назначения должностного лица.

Функции государственного управления:

1. прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности;
2. планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;
3. выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
4. разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
5. распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
6. правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
7. контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственности к виновным;
8. учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других ресурсов;
9. информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
10. кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.

Нормотворчество, регулирование и контроль органов государственного управления

Цели нормотворческой деятельностиорганов государственного управления заключаются в следующем:

1. юридически закрепить соответствующие отношения и обеспечить их правовое регулирование и охрану;
2. обеспечить формирование новых отношений, отсутствующих на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;
3. устранить поэтапно негативные или отжившие и тормозящие развитие новых прогрессивных тенденций отношения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов административно-правового принуждения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.2004 г. № 314 в ред. от 12.05.2008 г. нормотворческие функции осуществляют только федеральные министерства, исключением являются федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в подчинении Президента РФ.

Регулирование органов государственного управления (в том числе и правовое) представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже организованной системы управления применительно к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования как функции управления. Необходимость регулирования определяется как постоянными изменениями в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, так и изменениями факторов и условий воздействия внешней среды.

Кроме функции правового регулирования органы управления, их уполномоченные должностные лица осуществляют и такую функцию управления, как контроль. Отсутствие ФЗ о едином государственном контроле, по существу, лишает органы государственной власти и управления необходимой обратной связи, т. е. получения своевременной, полной и достоверной информации о результатах функционирования системы органов исполнительной власти, что ставит под сомнение возможность эффективного управления делами государства ввиду неполной или недостоверной информации о процессах, проходящих в государстве и обществе.

Контроль – форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.

Цели контроля органов государственного управления:

• направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений;
• совершенствование деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.