Общие положения производства по делам об административных правонарушениях. Субъекты административной юрисдикции

Задачи, принципы и общие положения производства по делам об административных правонарушениях

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Всесторонность и полнота исследования обстоятельств дела означает, что должны быть выяснены все факторы, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. В частности, необходимо установить, имело ли место административное правонарушение, виновно ли лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, причинен ли имущественный ущерб, есть ли основания для прекращения дела. Подлежат также выяснению обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, данные о правонарушителе, другие сведения, имеющие значение для дела.

Однако сущность задач производства по делам об административных правонарушениях выражается не только во всестороннем, полном, но и объективном выяснении обстоятельств каждого дела. Принцип объективности является важнейшим принципом по делам этой категории.

Этот принцип выражается в обязанности государственных органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, выяснить все необходимые обстоятельства без пристрастности и предвзятости к рассмотрению дела. Объективность несовместима с обвинительным уклоном, пренебрежением обстоятельствами, свидетельствующими в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, неравным отношением к участникам производства по делу. Необходимость объективного рассмотрения обстоятельств дела обусловливает внимательное, уважительное отношение как к самим участникам производства, так и к их ходатайствам и обращениям.

В целях реализации этого принципа на практике КоАП РФ закрепил различного рода гарантии, обеспечивающие достижение истины по делу, к примеру институты пересмотра, ответственность за ложные показания, отводы субъектов правоприменения и некоторых участников процесса. При необходимости субъект административно-юрисдикционной деятельности вправе истребовать необходимые документы, провести экспертизы, проверки и иные меры для объективного разрешения дела, чтобы полностью исключить односторонний, предвзятый подход к оценке фактов.

Своевременность выяснения обстоятельств означает соблюдение предусмотренных КоАП РФ процессуальных сроков, что не только способствует неотвратимости привлечения виновных к ответственности, но и является серьезной превентивной мерой.

Указание ст. 24.1 КоАП РФ на необходимость разрешения дела в соответствии с законом имеет непреходящее значение. Речь, по сути, идет об одном из основополагающих принципов производства по делам об административных правонарушениях — принципе законности. Сущность этого принципа, закрепленного в ст. 15 Конституции РФ, применительно к производству по делам об административных правонарушениях состоит в том, что никто не может быть привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В этой связи важной задачей производства по делам об административных правонарушениях, сформулированной в ст. 24.1 КоАП РФ, является обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления. Неисполнение постановления о привлечении к административной ответственности или исполнение его не полностью снижает эффективность борьбы с административными правонарушениями, обусловливает неисполнение принципа законности.

Важной задачей производства по делам об административных правонарушениях является также превентивно-предупредительная задача, направленная на выявление причин и условий, способствующих совершению административных проступков. Органы и должностные лица, выполняющие административно-юрисдикционные функции, обязаны не только выявлять эти причины и условия, но вносить в соответствующие организации, их должностным лицам представление о принятии мер по устранению данных причин и условий.

Производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Наряду с государственным языком Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке, а также пользоваться услугами переводчика.

Положение ст. 24.2 КоАП РФ, фактически закрепляющее принцип возможности всем участникам производства по делам об административных правонарушениях выступать на родном языке, отражает требование ст. 19 Конституции РФ о полном равноправии всех граждан независимо от их национальности и языка.

На принципе гласности в деятельности всех государственных органов, включая административно-юрисдикционную систему, зиждется демократическая система российского общества. Этот принцип, провозглашенный в ст. 123 Конституции РФ, закрепил открытое слушание дел во всех судах, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Естественно, что этот принцип нашел свое отражение и в производстве по делам об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.

Наиболее полно этот принцип реализуется в процессе судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях. Граждане, представители общественности, трудовых коллективов, средств массовой информации вправе присутствовать в зале заседаний, делать письменные заметки, фиксировать все происходящее. Исключения из общего правила открытого рассмотрения административно-юрисдикционного дела связаны с необходимостью сохранения охраняемой законом тайны, обеспечением безопасности, чести и достоинства лиц, участвующих в процессе, их близких. При наличии соответствующих оснований вопрос о закрытом рассмотрении дела вправе поставить как участники производства, так и судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать это дело.

При закрытом рассмотрении дела помимо судьи, членов коллегиального органа или должностного лица, рассматривающих дело, присутствуют: лицо, в отношении которого ведется производство по делу; потерпевший; защитник и представитель; в необходимых случаях — другие участники производства по делу. Постановление по делу об административном правонарушении, оглашаемое публично, не должно содержать сведений, ради сохранения тайны которых рассмотрение дела проходило закрыто.

Выше уже отмечалось, что принцип объективности в процессе производства по делам об административных правонарушениях обусловливает необходимость внимательного отношения как к самим участникам процесса, так и к их ходатайствам. В этой связи, согласно ст. 24.4 КоАП РФ, лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, имеют право заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится данное дело.

Ходатайство — это официальная просьба участников процесса, например, о назначении экспертизы, приобщении к делу документов и вещественных доказательств, вызове свидетелей, привлечении и заслушивании специалиста, назначении по делу экспертизы, восстановлении пропущенного срока, приостановлении исполнения какого-либо юрисдикционного акта и др.

Ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, в виде определения.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

• отсутствие события административного правонарушения;
• отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
• действия лица в состоянии крайней необходимости;
• издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
• отмена закона, установившего административную ответственность;
• истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
• наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
• смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

При наличии любого из этих указанных в ст. 24.5 КоАП РФ обстоятельств производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению. Данные обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, в основном повторяют те основания, которые содержались в ранее действовавшем КоАП РСФСР.

Однако из нового Кодекса исключено положение о действиях лица в состоянии необходимой обороны, но суть ее нашла закрепление в ст. 2.7 КоАП РФ, посвященной действиям лица в состоянии крайней необходимости. Так, действия лица в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, которая может непосредственно угрожать личности, правам лица (лиц), а также охраняемым законом интересам общества или государства, законодатель также относит к исключительным обстоятельствам при условии, что эта опасность не могла быть устранена иными средствами, а причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Наличие этого обстоятельства является одним из оснований, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Особо подчеркнем, что правила действия акта амнистии в полном объеме распространяются на административно-юрисдикционный процесс. Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при издании законодательного акта, ликвидирующего назначение административного наказания.

Лицо привлекается к ответственности по законодательству, действующему во время совершения проступка. При отмене закона, устанавливающего административную ответственность, дело, находящееся в производстве, должно быть прекращено независимо от стадии производства. В случае принятия нового закона, смягчающего административную ответственность, производство продолжается, но с учетом всех новелл позитивного характера. Правило об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего ответственность, в полном объеме распространяется на лицо, которое совершило административный деликт до вступления такого закона в силу, если постановление по делу еще не исполнено.

Исключительным обстоятельством, препятствующим производству по делу, является также наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) таких документов, как постановление о назначении административного наказания либо постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановление о возбуждении уголовного дела. В случае отмены в соответствующем порядке вышеназванных постановлений административно-юрисдикционное производство может быть возбуждено, но при этом необходимо соблюсти сроки давности привлечения к административной ответственности.

Кодексом предусмотрены и другие основания прекращения производства по делу об административном правонарушении:

• при малозначительности совершенного деликта судья, орган, Должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ);
• при выявлении в действиях (бездействии) лица признаков преступления материалы дела передаются прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания (ст. 29.9 КоАП РФ).

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, осуществляют в пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры.

В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ к полномочиям прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях относится: 1) возбуждение производства по делу; 2) участие в рассмотрении дела с правом заявлять ходатайства и давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела); 3) принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении (независимо от участия в деле) и др.

Издержки по делу об административном правонарушении состоят из сумм, выплачиваемых свидетелям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам; сумм, израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.

Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном законом субъекта РФ, — на счет бюджета соответствующего субъекта РФ.

Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица (за исключением сумм, выплаченных переводчику). Суммы, выплаченные переводчику в связи с рассмотрением дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном законом субъекта РФ, — на счет бюджета соответствующего субъекта РФ. В случае прекращения производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, издержки по делу об административном правонарушении относятся на счет федерального бюджета, а в случае прекращения производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном законом субъекта РФ, — на счет бюджета соответствующего субъекта РФ.

Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 этого Кодекса:

1. судьями (мировыми судьями);
2. комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3. федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Федеральными органами исполнительной власти и иными государственными органами, уполномоченными в соответствии с гл. 23 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, являются:

• органы внутренних дел (милиция);
• органы и учреждения уголовно-исполнительной системы;
• налоговые органы;
• таможенные органы;
• пограничные органы;
• федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда;
• органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ;
• органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов;
• органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда;
• органы рыбоохраны;
• органы государственного энергетического надзора;
• органы государственного горного и промышленного надзора;
• органы, осуществляющие государственный пожарный надзор;
• органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
• органы российской транспортной инспекции;
• органы автомобильного транспорта;
• органы морского транспорта;
• органы внутреннего водного транспорта;
• органы железнодорожного транспорта;
• органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации;
• органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг;
• федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы;
• органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;
• органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
• органы стандартизации, метрологии и сертификации;
• органы государственной жилищной инспекции;
• органы государственного архитектурно-строительного надзора;
• органы регулирования естественных монополий;
• органы валютного контроля;
• органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц, и ряд других органов.

Всего помимо судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав гл. 23 КоАП РФ предусмотрено 60 федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов — субъектов административной юрисдикции.

От имени этих органов, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов дела об административных правонарушениях рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в гл. 23 КоАП РФ. К ним относятся:

а) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители;

б) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

в) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1. мировыми судьями;
2. комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3. уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ (от имени этих органов и учреждений такие дела рассматривают наделенные соответствующей компетенцией должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ);
4. административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

В случае упразднения указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. В случае преобразования, иной реорганизации либо переподчинения указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов до внесения в Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают орган, учреждение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции.

Например, уже после вступления в силу КоАП РФ Указом Президента РФ с 1 июля 2003 г. была упразднена Федеральная служба налоговой полиции с передачей органам внутренних дел функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений. В этой связи ст. 23.6 КоАП РФ («Федеральные органы налоговой полиции») с 1 июля 2003 г. утратила силу, а дела об административных правонарушениях, ранее рассматриваемые федеральными органами налоговой полиции, были переданы в юрисдикцию органов внутренних дел. Однако если бы даже до 1 июля 2003 г. в КоАП РФ не были внесены соответствующие изменения, административные правонарушения в налоговой сфере все равно рассматривали бы сотрудники органов внутренних дел.

В случае изменения наименований указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица должностные лица этого органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов продолжают осуществлять полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях, до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта РФ соответствующих изменений.

Например, согласно ст. 23.3 КоАП РФ ряд дел об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел (милиции), вправе рассматривать старшие участковые инспекторы и участковые инспекторы (милиции). Однако в Закон РФ «О милиции» были внесены изменения, в соответствии с которыми эти должности стали именоваться: «старшие участковые уполномоченные милиции», «участковые уполномоченные милиции». Естественно, до внесения в КоАП РФ необходимых изменений полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях, осуществляют старшие участковые уполномоченные милиции и участковые уполномоченные милиции.

В КоАП РФ существенно расширилась компетенция судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях по сравнению с тем, что было в ранее действовавшем КоАП РСФСР. Помимо того, что из восьми видов административных наказаний, установленных новым Кодексом, пять находятся в исключительной юрисдикции судей, а административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства также в подавляющем большинстве случаев может быть назначено лишь судьей, значительно возросло и количество самих составов правонарушений, подведомственных судьям.

Все это во многом обусловило и появление новых субъектов судебной административной юрисдикции. Если, согласно КоАП РСФСР, дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами (за исключением одного состава, входившего в компетенцию судей общих и военных судов), то КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов (в соответствии с их компетенцией, определенной ст. 23.1 КоАП РФ).

При этом следует отметить, что в компетенцию судей арбитражных судов входит рассмотрение определенных ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных только юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями административных правонарушений: в области предпринимательской деятельности (гл. 14 КоАП РФ), а также связанных с неисполнением банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10 КоАП РФ), нарушением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушением требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ст. 19.19 КоАП РФ).

Другие дела об административных правонарушениях, входящие в компетенцию судей, если производство по ним осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов. Дела об административных правонарушениях, которые совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, подведомственны судьям гарнизонных военных судов. По всем остальным делам об административных правонарушениях, входящим в компетенцию судей, решения принимают мировые судьи.

Из числа федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, кратко остановимся лишь на органах внутренних дел (милиции). Дело в том, что из всех субъектов системы исполнительной власти, наделенных КоАП РФ административной юрисдикцией, милиция является самой многофункциональной службой и выполняет наибольший объем административно-юрисдикционных полномочий. Согласно имеющейся официальной статистике и с учетом оценок специалистов по тем правонарушениям, в отношении которых достоверной статистики нет, милицией ежегодно привлекается к административной ответственности от 70 до 80 млн человек, что составляет не менее 70% всех физических лиц, привлекаемых в стране к административной ответственности.

При этом многообразие общественных отношений в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обусловливает отнесение к подведомственности милиции очень широкого круга административных правонарушений (ст. 23.3 КоАП РФ). Если другие отраслевые субъекты административной юрисдикции правомочны осуществлять производство по относительно немногочисленным группам однородных административных правонарушений, то милиция рассматривает дела о правонарушениях, предусмотренных почти 70 статьями КоАП РФ, что составляет 17% статей его Особенной части.

Правом рассматривать дела об административных правонарушениях пользуются лишь те должностные лица органов внутренних дел (милиции), которые перечислены в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ. Рассматривать дела от имени органов внутренних дел (милиции), в зависимости от состава правонарушения, вправе: начальники и заместители начальников территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, начальники и заместители начальников территориальных отделов (отделений) милиции; начальники и заместители начальников линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте; начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции; начальники подразделений ГИБДД и их заместители, командиры полков, батальонов, рот дорожно-патрульной службы и их заместители; государственные инспекторы безопасности дорожного движения; государственные инспекторы дорожного надзора; некоторые другие сотрудники милиции.