Общеправовые условия, предопределяющие характер административных наказаний

Конституционные основы юридической ответственности, определяющие характер административных наказаний

Часть 2 ст. 1.1 КоАП РФ закрепляет, что КоАП РФ и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов РФ об административных правонарушениях основываются на Конституции РФ. Для правового и тем более конституционного государства данное положение более чем аксиоматичное, если юридически непререкаемо то условие, что легитимная конституция обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории государства непосредственно. В России, где дело обстоит таким образом, правовая система строится по принципу отраслевой специализации правовых норм. Роль Конституции РФ здесь фундаментальна постольку, поскольку ею определяются общие (универсальные) правила праворегулирования, правореализация предусмотренных ею же предписаний, не устанавливаются при этом какие-либо открытые требования к отраслевой принадлежности какой-либо юридической нормы. Иными словами, Конституция РФ выполняет задачи организационной консолидации указанных норм и упорядочения их формальных носителей (источников права) в структуре российской правовой системы, а ее нормы как конституционные по сути имеют универсальное для любого отраслевого правового регулирования значение.

Причем, как правильно замечает Е.В. Колесников, Конституция РФ - это "единственный национальный правовой акт, который сам определяет свою особую юридическую силу".

Именно такой подход и предопределил особенности источников права по вопросам административной ответственности и характер Конституции РФ, когда основная нагрузка по непосредственному регулированию данных вопросов падает на КоАП РФ, а сама Конституция РФ посвящена созданию организационно-правовой системы, обеспечивающей правовой характер общественных отношений по указанным вопросам. Конституция РФ содержит, таким образом, положения, имеющие принципиальный характер для определения способов регулирования вопросов административной ответственности на уровне "подконституционных" актов.

Вместе с тем, как показывает анализ юридического значения Конституции РФ, предрешающим для последующих тематических рассуждений является вопрос о соотношении конституционных норм и норм отраслевого (текущего) законодательства, в том числе административно-деликтного законодательства. Если основываться на разделяемой нами концепции логической нормы, обоснованной С. С. Алексеевым, то конституционные и отраслевые нормы законодательства соотносятся как категории общего и особенного. Однако логика нормативных связей правовых предписаний различной юридической силы не аналогична результату в случае коллизии актов или норм одинаковой юридической силы. Если в последнем случае (в случае коллизии общей и особенной (специальной) нормы) решение принимается в пользу специальной нормы, то при условии непротиворечивости нормативных правовых актов или норм различной юридической силы вопрос решается последовательным образом, когда правильный выбор модели правоприменения осуществляется посредством соизмерения, приемлемого наложения и размежевания юридических норм. В тех же случаях, когда имеет место противоречие между общей нормой, занимающей в иерархии правовых норм приоритетное положение, и специальной (особенной), обладающей в силу своего положения в правовой системе меньшей юридической силой, то, безусловно, должна применяться общая норма независимо от степени ее абстрактности и декларативности. Таким образом, соотношение конституционной нормы и нормы отраслевого законодательства строится по принципу приоритета конституционных норм во всех случаях правоприменения (при наличии либо отсутствии коллизий). Следовательно, юридическая действительность Конституции РФ не может оказаться заблокированной ни при каких условиях, а ситуация, связанная с пробельностью в правовом регулировании, во всяком случае, может быть преодолена посредством законодательной процедуры, восполнения указами Президента РФ, толкования конституционных норм, материально-правовой (процессуальной) аналогии в правоприменительной практике и т. д.

Таким образом, переходя к непосредственному предмету исследования, постулируем, что сфера влияния Конституции РФ, бесспорно, распространяется на содержание административных наказаний как мер административного принуждения, но не напрямую, а посредственно - через целую систему административно-деликтных отношений. Своего рода "буфером" на пути конституционного воздействия выступает институт административной ответственности. Но собственно в Конституции РФ категория "административная ответственность" в ее традиционном значении не используется. Между тем определенное количество конституционных норм в абстрактной форме регламентируют институт юридической ответственности вообще и административной ответственности в частности.

По отношению же к институту административного наказания административная ответственность играет таксономическую роль рода на формальном уровне административно-деликтных отношений, являющихся составляющей (частью) административно-правовых отношений. Административное наказание как имманентная категория административной ответственности и административного принуждения черпает из них материальные и процессуальные качества. Но юридически признано все же рассматривать административное наказание в структуре административной ответственности; формально оно рассматривается как мера административной ответственности, ее итог. Отсюда "вертикаль" правовой связи Конституции РФ с административным наказанием опосредуется институтом административной ответственности, сквозь призму свойств которого и предстоит раскрыть конституционную цепь детерминации присущих черт административного наказания.

Таким образом, административная ответственность, как непосредственно черпающий свою легитимную сущность из Конституции РФ правовой институт, выступает в роли проводника конституционных принципов юридической ответственности, предопределяя характер и свойства административного наказания. Именно об административной ответственности и пойдет речь в дальнейшем с презюмированием того, что центральным объектом конституциализации административной ответственности является прежде всего административное наказание.

Административная ответственность - один из ключевых институтов в административном праве. Обладая собственной инфраструктурой, она является самодостаточным правовым регулятором, имеющим материальную и процессуальную обеспеченность в праве и законодательстве. Вместе с тем, обладая регулирующим воздействием на права и свободы человека и гражданина, институт административной ответственности обретает конституционное значение (признание). Конституция РФ способна посылать сильные импульсы в сферу законодательного регулирования административной ответственности, формируя ее конституционную основу - последовательно конституционализируя ее.

Конституционную основу административной ответственности составляют юридически концентрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие универсальный характер положения Конституции РФ, определяющие правовой статус личности и допустимые условия его ограничения, обусловленные реакцией государства на административное правонарушение. Учитывая, что любая отрасль права черпает свою легитимную сущность из Конституции РФ (не исключением здесь является и административное право, и административная ответственность в частности), фундаментальную роль Основного Закона государства в правовой системе предопределяет существование в нем основных правовых идей - отправных начал последующего законодательного регулирования. Вытекающие, таким образом, из Конституции РФ общие принципы юридической ответственности, определяя как пределы усмотрения законодателя в процессе административно-правового регулирования, так и конституционно-правовой статус гражданина, привлекаемого к административной ответственности, по своему существу составляют основу взаимоотношений государства и личности в сфере государственно-властного, т.е. административного, преследования.

Иными словами, речь, конечно же, идет о конституционных принципах административной ответственности, но в той части, в которой они предопределяют характер административных наказаний. В этом контексте и определяется смысл и основное русло дальнейшего исследования в рамках данного параграфа.

Применительно к данному положению такие основы базируются на важнейших общеправовых принципах юридической ответственности, а именно уважение человеческого достоинства; справедливость мер юридической ответственности; соразмерность - дифференциация и индивидуализация мер юридической ответственности; равенство всех перед законом и судом. Собственно же Конституция РФ закрепляет такие юридически значимые для законодательного регулирования административной ответственности принципиальные конструкции:

• как соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям;
• наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения;
• презумпция невиновности;
• определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность;
• недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение;
• недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность;
• придание обратной силы закону, устраняющему либо смягчающему ответственность;
• всеобщность и гарантированность судебной защиты;
• недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Учитывая, что в рамках данной работы не представляется возможным дать подробный анализ каждого из них, остановимся лишь на тех конституционных конструкциях, которые специфически воздействуют на институт административной ответственности, и прежде всего на административные наказания.

Административная ответственность как вид государственно-властной санкции берет свое начало из общих положений Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2) и об уважении человеческого достоинства и недопустимости его умаления ни при каких обстоятельствах (ст. 21). Указанные ценностные ориентиры, выступая нравственными категориями, формализованными в конституционном тексте, имеют всеобъемлющее значение, и их правовой эффект прослеживается на основе качественных характеристик заданного правового явления. В то же время связь конституционных положений с административно-деликтным законодательством имеет и обратный характер. Это проявляется, в частности, в тех задачах, которые составляют само конституционное существо правовой охраны и выступают своеобразным идеологическим ориентиром всего законодательства об административных правонарушениях. Задачи такового позволяют в общих чертах оценить конституционность обособленного блока правоохранительных норм по крайней мере в той части, в какой они служат достижению тех целей, которые конституционно определены как оправдывающие введение каких бы то ни было ограничений прав и свобод человека и гражданина.

Впрочем, уже из сопоставления ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 1.2 КоАП РФ очевидно некоторое ad litteram совпадение, что показывает главным образом функциональную взаимосвязь указанных норм. Таким образом, то, что на конституционном уровне определяется в качестве целей (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства), на отраслевом уровне выражается более дробно и развернуто в следующих задачах: защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. Такая во многом количественная разница объясняется тем, что в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ речь идет о федеральном законе, т.е. категориях правового регулирования, и, следовательно, о самом правовом регулировании, в то время как в ст. 1.2 КоАП РФ вопросы правового регулирования не ставятся, а определяется суть практического приложения норм законодательства об административных правонарушениях.

Отправными являются также конституционные положения, определяющие федеративную природу Российского государства. Решая вопрос о компетентности государства и его субъектов в сфере регулирования административной ответственности, Конституция РФ отнесла к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ защиту прав и свобод человека и гражданина; административное, административно- процессуальное законодательство (п. п. "б", "к" ч. 1 ст. 72). Относя вопросы правового регулирования административных отношений к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, Конституция РФ вовсе не ставит их в конкурентное положение, как может показаться на первый взгляд, поскольку вопрос о том, кто и в какой мере определяет возможность ограничения прав и свобод личности, уже имеет конституционное решение (п. "в" ст. 71 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Административная ответственность, выступая публично-правовым "мерилом" принуждения, связана с правоограничениями, характер (степень) которых предопределяется (измеряется) конкретным видом административного наказания (как меры административной ответственности) и связан с правилами его применения. Отсюда установление видов административных наказаний, их исчерпывающего перечня и правил применения не могло быть осуществлено вне поля федерального законодательного регулирования. В данной связи примечателен уже тот факт, что в КоАП РФ указанные конституционные требования были учтены (п. 2 ч. 1 ст. 1.3, ч. 1 и ч. 3 ст. 3.2).

По данному поводу весьма показательной представляется позиция А. С. Автономова, который пишет, что в рамках совместных сфер публично-правовой деятельности важно "распределить полномочия органов федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других" (Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.К. Топорнин. М., 2001. С. 179 - 180).

Наряду с вышеизложенным считаем важным дать правовую оценку некоторым другим положениям КоАП РФ, допускающим, в частности, установление административной ответственности законами субъектов РФ. Например, указанием на то, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, КоАП РФ отнес по остаточному принципу круг вопросов в указанной области к полномочиям субъектов РФ в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных региональным законодательством. В этой связи рядом законов субъектов РФ небезосновательно определяются их предметы ведения в области законодательства об административных правонарушениях.

В то же время еще при разработке проекта КоАП РФ ставилась проблема допустимости установления административной ответственности законами субъектов РФ, причем "здесь столкнулись две диаметрально противоположные точки зрения". Одни считали и до сих пор придерживаются того, что административная ответственность может устанавливаться законами субъектов РФ в силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего административное и административно-процессуальное законодательство к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Другие - что законодательство об административных правонарушениях должно быть "монополией" Российской Федерации; при этом "сама попытка закрепить право субъектов Федерации на издание законов об административной ответственности представлялась как антиконституционная", противоречащая ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

В административно-правовой науке большинство авторов соглашаются с тем, что вопросы административной ответственности должны регулироваться федеральными законами и законами субъектов РФ, однако различными были их точки зрения на возможные варианты системы законодательства об административных правонарушениях.

М.С. Студеникина (член комиссии по разработке КоАП РФ), возражая против федеральной "монополии", пишет, что "вряд ли возможно в самом установлении административной ответственности, которое является адекватной реакцией государства на совершенное правонарушение, видеть ограничение прав и свобод граждан". С данным доводом довольно трудно согласиться, и это объясняется рядом причин.

Во-первых, что "касается ограничений основных прав и свобод в собственно конституционно-правовом смысле, то в этом случае имеются в виду, - пишет Б.С. Эбзеев, - допускаемые Конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина". В качестве ограничения основных прав им предлагается рассматривать различные варианты изъятий из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод личности, в том числе посредством умаления, под которым имеется в виду уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизацию их гарантий.

Во-вторых, ограничительный аспект в контексте правового регулирования (т.е. на этапе установления) каких-либо исключений из правового статуса лица признан непосредственно Конституцией РФ и со всей очевидностью вытекает уже из таких ее положений, как, например: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом..." (ч. 3 ст. 55).

В-третьих, устанавливаемые законом субъекта РФ запреты посредством формулирования состава административного правонарушения и административная ответственность за его нарушение, без сомнения, являются юридически-властными односторонними исключениями той или иной правовой возможности из правового статуса лица, т.е. правовыми ограничениями. В силу этого положения КоАП РФ о праве субъектов РФ принимать собственные законы об административных правонарушениях, безусловно, затрагивают существо многих прав и свобод человека и гражданина, которые посягают на реальное содержание юридического статуса личности. Такого рода ограничения, причем конкретно неопределенного круга лиц, вводятся не законодательным решением федерального органа государственной власти, а в силу закона субъекта РФ, что, хотя и при соблюдении прочих условий (в частности, положений КоАП РФ), не укладывается в установленные ч. 3 ст. 55 Конституции РФ требования. В последних же речь идет именно об ограничении прав и свобод человека и гражданина федеральным законом, а не об установлении ограничений прав и свобод человека и гражданина в соответствии с федеральным законом.

Подчеркнем также, что совершенно недопустимо, и в этом присоединяемся к правовой позиции Конституционного Суда РФ, вопрос об уровне законодательного регулирования административной ответственности ставить в зависимость от статуса субъекта ответственности. Никаких объективных правовых оправданий различного (с точки зрения уровня) регулирования административной ответственности, скажем, юридических лиц и должностных лиц не существует, поскольку форма реализации конституционного статуса личности не меняет само существо составляющих ее прав. Например, должностные лица тех или иных публичных органов по своей сути являются лицами, наделенными нормативным правовым актом правом действовать властно- обязывающим образом по отношению к кому-либо, и в силу этого реализуют такие конституционные права, как право участвовать в управлении делами государства и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в ряде его решений, сводится к тому, что, затрагивая права и законные интересы, в частности, юридических лиц, являющихся по своей сути объединениями, созданными гражданами для совместной реализации конституционных прав на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, тем самым затрагиваются и интересы человека и гражданина.

Например, Б.В. Россинский, анализируя КоАП РФ, отклоненный Президентом РФ 22 декабря 2000 г., предлагал к ведению субъектов РФ отнести установление административной ответственности юридических и должностных лиц за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена на федеральном уровне, в силу того что требования ст. 55 Конституции РФ о возможности ограничения прав и свобод только федеральным законом касаются лишь прав и свобод граждан.

В то же время напряженность в вопросе не снижается и допустимостью постановки тезиса о том, что установлением административной ответственности субъекты РФ не вводят новых запретов, ограничений прав, если учесть, что такие правовые изъятия устанавливаются регулятивными нормами, а охранительные - своими санкциями обеспечивают их действие. Установление административной ответственности определением административно-правового запрета и ответственности за его несоблюдение, безусловно, носит обеспечительный (охранительный) характер по отношению к регулятивным, позитивным мерам. Вместе с тем следует отталкиваться от того, что ограничительный аспект в контексте правового регулирования (т.е. на этапе установления) каких-либо исключений из правового статуса лица ч. 3 ст. 55 Конституции РФ не ставится в зависимость от того, в каких целях (регулятивных либо охранительных) они вводятся. Более того, именно охранительные отношения нуждаются в более строгом сопоставлении с общеправовыми критериями обоснованности, допустимости и необходимости государственного вмешательства, поскольку ими во многом определяется существо ограничений конституционных прав. Рассматривая же проблему административно-деликтного регулирования на региональном уровне, наилучшим образом следует исходить из более общего анализа вопросов установления административной ответственности, не замыкающихся лишь на административных наказаниях.

Таким образом, вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина составляют ведение Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), субъекты же РФ, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), не могут снижать уровень гарантий прав, обеспечиваемый Конституцией РФ. Более того, компетенция, касающаяся вопросов регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина посредством установления каких-либо правовых ограничений, также не может быть делегирована федеральным законодателем (равно как и диспозитивные методы решения этого вопроса неприемлемы, как конституционно изъятые из его дискреции) субъектам РФ иначе как путем пересмотра самой Конституции РФ. Отсюда представляется, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в части установления административно-правовых запретов (определения составов административных правонарушений) и введения правовых ограничений в форме административных наказаний субъектами РФ в лице их органов государственной власти недопустимы как в силу закрепленного непосредственно в Конституции РФ принципа соразмерности ограничения прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям (ч. 3 ст. 55), так и установленного ею же разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ (п. "в" ст. 71).

В связи с этим не можем согласиться с правовой позицией высших судебных органов Российской Федерации, согласно которой региональным законотворчеством могут охватываться вопросы административной ответственности: в ситуации отсутствия федерального закона - в опережающем порядке, а в случае его принятия и вступления в силу - в части, не противоречащей ему.

Вопреки этому сохраняется правовая ситуация, при которой лица, совершившие тождественные по смыслу административные правонарушения, привлекаются к различным по степени суровости административным наказаниям, равно как и в разных субъектах РФ за аналогичные административные правонарушения к одному и тому же по степени суровости административному наказанию привлекаются различные по статусу субъекты ответственности. Такой явно недифференцированный подход к установлению административной ответственности по так называемым вопросам, имеющим региональное значение, в том числе и часто встречающиеся в региональных законах "штампы" федерального законодательства, лишний раз свидетельствуют о том, что каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и одними из главных причин этого являются сохраняющиеся тенденции к децентрализации правового регулирования, уменьшению роли и объема деятельности федеральных органов правотворческой компетенции, необусловленность законодательного регулирования на региональном уровне местной спецификой, да и попросту слабая законодательная техника. Судебная практика - явное тому доказательство. Например, Верховный Суд РФ при рассмотрении в судебном заседании гражданского дела о признании недействующими отдельных положений Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. " Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" оставил решение Алтайского краевого суда без изменения, указав в своем решении, что, признавая, в частности, недействующей ст. 48 Закона края, Алтайский краевой суд правомерно пришел к выводу, что данные правоотношения урегулированы ст. 14.7 КоАП РФ.

Например, незаконные действия по отношению к государственным символам субъекта РФ влекут наложение административного штрафа: в Курганской области - на граждан в размере от 200 до 500 руб.; на должностных лиц - в размере от 500 до 1000 руб.; на юридических лиц - в размере от 1000 до 2000 руб.; в Ростовской области - на граждан в размере от 500 до 2000 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 5000 до 10000 руб..

Например, совершение действий, нарушающих тишину и спокойствие граждан в ночное время, влечет наложение административного штрафа в Хабаровском крае - на граждан: в размере от 300 до 500 руб. (ст. 2.3 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26 мая 2004 г. N 185).

Явно выходящими за пределы действующего федерального законодательства могут быть признаны положения целого ряда законов субъектов РФ, закрепляющих аналогичные предусмотренным КоАП РФ составы административных правонарушений, и, более того, не только дублирующих, что отмечается в судебной практике от 14 сентября 2004 г. N 3-62/04; Верховного суда Республики Коми от 22 декабря 2004 г. N 3-66/04 // Республика. 2005. N 26; Хабаровского краевого суда от 29 апреля 2005 г. N 3-96/), но и устанавливающих вопреки существующим в КоАП РФ иные размеры штрафных санкций. Например, если федеральное законодательство за нецелевое использование бюджетных средств (представляющее собой нарушение правил и норм, изданных по вопросам федерального значения) предусматривает санкцию в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 40000 до 50000 руб. (ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ), то, в свою очередь, региональные - в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 100 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 1000 до 50000 руб. (ст. 15 Закона Новгородской области от 13 июня 2006 г. N 688-ОЗ "Об административных правонарушениях").

Установление субъектами РФ различных по объему и суровости административно- правовых запретов и ответственности за их нарушение приводит, по сути, к такому положению, когда содержание правового статуса лица дифференцируется на законодательном уровне в зависимости от места совершения административного правонарушения. Отсюда возникает ситуация, при которой объем правового статуса лица меняется (как в негативных, так и позитивных правоотношениях) в зависимости от его нахождения в том или ином субъекте РФ и от того, установлены либо нет аналогичные административно-правовые запреты и условия ответственности за их нарушение. Тем самым нарушается равенство прав и свобод человека и гражданина, которые ввиду наличия либо отсутствия в законодательстве субъектов РФ об административных правонарушениях как негативных, так и позитивных ограничений получают различное реальное содержание вопреки установленному Конституцией РФ единству юридического режима правоограничений (ст. 2, ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19, ч. ч. 2, 3 ст. 55).

Кроме того, и существующее положение дел в административно-деликтном регулировании компетенции субъектов РФ показывает неэффективность в распределении правомочий по установлению административной ответственности. В законопроектных материалах отмечается, что возможность субъектов РФ за совершение правонарушений, в частности, применять только предупреждение и административный штраф, например, без административной конфискации сводит к нулю эффективность применения закона субъекта РФ на практике. При этом же не нарушается конституционный принцип возможности лишения имущества не иначе как по решению суда. Однако, отклоняя подобного рода региональные законотворческие инициативы, федеральный законодатель ссылается на необходимость "обеспечения единства системы наказаний и унификации системы мер административно-юрисдикционного воздействия, применяемых на территории Российской Федерации", в силу которой "наказания, существенным образом ущемляющие интересы субъекта правоотношений, могут устанавливаться лишь на федеральном уровне". Вместе с тем аргументация с точки зрения единства системы мер административно-юрисдикционного воздействия фрагментарна и не охватывает собою всю систему мер ограничения прав и свобод человека и гражданина, конституционный режим которых обеспечивается федеральным регулированием (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В другом случае, отклоняя внесенный парламентом Республики Башкортостан законопроект, которым предлагалось предоставить субъектам РФ право устанавливать административную ответственность за нарушение федеральных законов и нормативных правовых актов федерального уровня, федеральные парламентарии отметили, что наделение субъектов РФ такими полномочиями приведет к нарушению принципов верховенства федеральных законов, единства правового и экономического пространства, а также единства правового положения граждан и организаций на всей территории Российской Федерации, что не позволит обеспечить соблюдение закрепленного ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принципа равенства прав и свобод граждан, установленных федеральными законами, независимо от места жительства. Видимо, законодатель допускает отнесение прав и свобод лица к тому или иному уровню правового регулирования в зависимости от степени их значимости, чем руководствуются иногда и регионы. Между тем подчеркнем, что из принципа равенства не следует равенство лишь в правах и свободах, установленных федеральными законами, тем более тогда, когда Конституция РФ вовсе не делит права и свободы лица на "федеральные" и "иные", а предусматривает права и свободы человека и гражданина вообще, регулирование, а значит, и установление, ограничение которых составляет исключительное ведение Российской Федерации (ч. 3 ст. 55 и п. "в" ст. 71).

Не оценивая правомерность конкретного решения, отметим, что, признавая содержащиеся в п. 3 примечания к ч. 2 ст. 4 Закона "Об административной ответственности в Республике Коми" положения необоснованным правовым принуждением, Конституционный Суд Республики Коми обозначил аналогичный подход отнесением права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности к числу основных, наиболее значимых конституционных прав и потому не подлежащих регулированию на региональном уровне.

Таким образом, приходим к выводу о допустимости установления административно- правовых запретов и ответственности за их нарушение только федеральным законом, в нашем случае - КоАП РФ. В то же время не исключается возможность регулирования законами субъектов РФ компетенции органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях. Данная оговорка имеет более чем принципиальное значение, поскольку закон субъекта РФ как таковой уточнением компетенции собственных органов даже в области реализации административной ответственности не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения федеральных законов и тем более лишать их юридической силы. Из этого следует, что такое исключение не противоречит, а скорее, наоборот, развивает положения п. " к" и п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляющих, что административное и административно-процессуальное законодательство, общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, поскольку, как указывалось ранее, лишь вопросы установления административной ответственности изъяты из сферы его определения (п. "в" ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а система органов государственной власти субъектов РФ и, следовательно, конкретное содержание их компетенции устанавливаются ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Таким образом, считаем, что наделение субъекта РФ возможностью устанавливать своими законами компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере реализации административной ответственности правомерно в той мере, в какой такое установление, во-первых, остается в рамках именно регулятивных административных отношений (преследует цель конкретизации), а не приобретает характер административно-правовых изъятий из общего режима процессуального регулирования административно-деликтных отношений, и, во-вторых, не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.

Подчеркнем, что данный режим не обязательно связан только с установлением принципов, задач и порядка производства по делам об административных правонарушениях или компетенции федеральных органов административной юрисдикции, но и обусловлен необходимостью регулирования (санкционирования) компетенции региональных органов административной юрисдикции в той части, в какой ею затрагиваются права, свободы лица и другие вопросы общефедерального значения.

При этом следует учитывать правовые позиции Конституционного Суда РФ, из содержания которых следует, что предоставлением субъектам РФ полномочий по конкретизации условий реализации гражданами соответствующих прав федеральный законодатель обязан обеспечить соразмерность их ограничения. Если же региональный законодатель выходит за рамки делегированных полномочий, четко определенных федеральным законом, то тем самым он также нарушает ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Конституционную основу административной ответственности как вида юридической ответственности составляют положения Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Применительно к законодательному регулированию административной ответственности такое равенство выражается в том, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом; физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ). В то же время нельзя не отметить, что вопросы административной ответственности отдельных субъектов, например должностных лиц государственных и муниципальных органов, характеризуются в юридической науке как дискуссионные.

Однако КоАП РФ с позиций качества наказательного воздействия не делает никаких оговорок по ответственности такого вида субъектов, допуская тем самым применение к ним общего режима административной ответственности должностных лиц и военнослужащих. И в принципе при характеристике административных наказаний мы исходим из идеи единства материальных условий административно-наказательного воздействия и его независимости от специального статуса субъекта ответственности. Поэтому для целей дальнейшего развития правовых позиций по тематике конституционных основ установления и применения административных наказаний необходимо уточнить, что особенности правового статуса в той мере, в какой они обусловлены характером выполняемых лицом функций, могут влиять лишь на процессуальную сторону вопроса о привлечении подобной категории лиц к административной ответственности либо на квалификацию противоправных деяний, что влечет в каждом случае дифференциацию и индивидуализацию административного наказания, но не затрагивает общую природу мер административной ответственности.

В частности, Конституция РФ допускает также особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции. Ею закрепляется неприкосновенность (иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), а также неприкосновенность Президента РФ (ст. 91) и судей (ст. 122). В соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 3, ч. 3 ст. 5, ст. ст. 10, 11, 66, 72, 73, ч. 1 ст. 77, ст. 134 и ст. 136 Конституции РФ в России как демократическом федеративном правовом государстве указанные лица являются выразителями интересов и воли народа (судьи - отправителями правосудия), осуществляющими государственно-властные функции; особым положением и их функциями как должностных лиц государства обусловлены их самостоятельность в системе разделения властей и независимость от чьих бы то ни было указаний. Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления своих полномочий, к числу которых, обусловленных природой государственно-властного мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт неприкосновенности, призванный оградить депутатов, судей и иных вышеуказанных лиц от неправомерного вмешательства в их деятельность по осуществлению полномочий, от попыток оказать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения к административной ответственности. Однако следует обратить внимание на то, что особые условия привлечения к административной ответственности вышеуказанных категорий граждан имеют ярко выраженную процессуальную направленность: на характер самого административного наказания они никак не влияют, т. е. в случае преодоления "процессуального вопроса" административной ответственности такие граждане наравне с другими несут все предусмотренные определенным видом административного наказания обременения.

Конституционную основу административной ответственности как вида юридической ответственности составляют также вытекающие из Конституции РФ общепризнанные принципы юридической ответственности, которые по своему существу относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на конституционно- правовой статус физических и юридических лиц в Российской Федерации (ст. ст. 49, 50, 54 и 64). В частности, как следует из ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности, что относится и к ответственности за нарушение правил административно-правового характера. К основаниям ответственности исходя из общего понятия состава правонарушения относится и вина, если в самом законе прямо не установлено иное.

Отсутствие вины при административном правонарушении является, таким образом, одним из обстоятельств, исключающих производство по делу о данном правонарушении, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава административного правонарушения. Иная трактовка состава административного правонарушения как основания ответственности противоречила бы и природе административной юрисдикции: правоприменитель, обеспечивающий в связи с привлечением к ответственности за административное правонарушение защиту прав и свобод физических и юридических лиц посредством производства по делу об указанном правонарушении, не может ограничиваться формальной констатацией лишь факта административного правонарушения, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась и как бы ни было распределено бремя ее доказывания.

Абсолютно новым для законодательства об административных правонарушениях является наличие в нем принципа презумпции невиновности. Учитывая известную новизну данного вопроса для административно-деликтного законодательства и принимая во внимание его посредственное воздействие на существо административных наказаний, полагаем невозможным оставить эту тему без определенного внимания.

Конституционные начала презумпции невиновности в законодательном регулировании административной ответственности слабо прослеживаются, однако системный анализ положений ст. ст. 49, 50, 54, 64 Конституции РФ и корреспондирующих им общеправовых принципов справедливости, индивидуализации и соразмерности мер юридической ответственности позволяет сделать некий общий и положительный вывод. Статья 49 Конституции РФ закрепляет презумпцию невиновности применительно к сфере уголовной ответственности, т.е. возлагает обязанность по доказыванию вины в совершении противоправного деяния на соответствующие государственные органы. В процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель вправе (на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ) решать вопрос о распределении бремени доказывания вины самостоятельно, учитывая при этом особенности соответствующих отношений и их субъектов (в частности, предприятий, учреждений, организаций и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), а также требования неотвратимости ответственности и интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Поэтому, как верно замечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, презумпция невиновности должна согласовываться с принципом неотвратимости наказания таким образом, чтобы не "впасть в другую крайность - плодить безнаказанность, которая является питательной средой всякой преступности".

Положения ст. 49 Конституции РФ о принципе виновной ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в равной мере в административном праве, что общепризнано в отечественной правовой доктрине. Ответственность за административное правонарушение имеет публичный и именно административно-правовой характер. Здесь в отличие от гражданско-правовой ответственности существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим наказание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности имеет характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии соблюдения прав и свобод.

Последняя позволяет представить данную презумпцию как своеобразный внешний механизм сдерживания власти, которая "всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни", тем более в условиях, по сути, публично-правового спора.

Между тем в отличие от уголовного судопроизводства, где решения по существу любого уголовного дела выносятся судом (судьей), не осуществляющим уголовное обвинение, административное преследование и применение административных наказаний - функции преимущественно одних и тех же административно-юрисдикционных органов, должностных лиц, что может показаться на первый взгляд противоречащим презумпции невиновности, поскольку административно-деликтное производство, бесспорно, сопряжено с доказыванием виновности лица в совершении административного правонарушения и свидетельствует о сложившейся у правоприменителя тенденциозной позиции и тем самым о его необъективности и небеспристрастности. Более того, одним из очевидных проявлений презумпции невиновности является требование того, что судьба итогового решения по вопросу о виновности либо невиновности преследуемого должна разрешаться лицами, которые не заинтересованы в итогах доказывания и выводах по делу.

Однако, учитывая специфику дел об административных правонарушениях (невысокая степень общественной опасности административных правонарушений) и необходимость оперативного воздействия на правонарушителей, следует допустить особое - отличное от классического содержания и действия презумпции невиновности - проявление таковой в производстве по указанным делам. Во-первых, следует признать одним из достижений КоАП РФ существенное расширение сферы судебного применения административных наказаний: из девяти лишь два административных наказания применяются во внесудебном порядке. Во-вторых, даже при применении последних установлен альтернативный порядок обжалования (вышестоящий орган или суд). В- третьих, вступление постановления о применении административного наказания и, следовательно, его реальное исполнение могут иметь место только по истечении срока, установленного для обжалования. Таким образом, следует констатировать, что во всех случаях, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, не согласно с постановлением о применении к нему административного наказания, а равно считает себя невиновным в совершении административного правонарушения, оно сохраняет право судебного (т.е. независимого, беспристрастного - свободного от административного "обвинения") рассмотрения или иного пересмотра вопроса о реальном применении к нему наказания.

Такое же понимание осуществления правовой защиты граждан находит поддержку и в зарубежной юридической литературе.

Весьма важным логически выводимым из Конституции РФ критерием справедливости и соразмерности мер административной ответственности является требование определенности правовой нормы, устанавливающей юридическую ответственность. Любая неопределенность нормы, особенно нормы, регулирующей материально-правовые и процессуальные предпосылки существования административных наказаний, абсолютно недопустима как с точки зрения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, сообразно которой всякое ограничение прав и свобод может быть осуществлено только федеральным законом, так и с учетом того, что она влечет вероятность произвольного применения. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), поскольку, как правильно указывает Конституционный Суд РФ, такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неясность правовой нормы, определяющей меру юридической ответственности, может привести к не согласующемуся с конституционным принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с субъектами ответственности и тем самым к нарушению конституционного принципа юридического равенства и вытекающего из него требования равенства всех лиц, совершивших административное правонарушение, перед законом, закрепленного также ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ.

Конституционно предопределенным для законодательного регулирования административной ответственности является установленный Конституцией РФ запрет повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение. Согласно этому конституционному принципу лицо за одни и те же действия не может подвергаться санкциям многократно, поскольку это противоречит общеправовому принципу справедливости, согласно которому лицо не может быть дважды подвергнуто наказанию за одно и то же. Отступление от данного принципа означает чрезмерные ограничения прав и свобод человека и гражданина, не соответствующие целям защиты конституционно значимых ценностей и интересов, и, по сути, умаление конституционных прав и свобод (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46, ч. 2 и ч. 3 ст. 55 и ст. 57 Конституции РФ).

Другим конституционно значимым требованием к законодательной регламентации административной ответственности является закрепленный в ч. 1 ст. 54 Конституции РФ общий запрет придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность. Нормотворческая практика введения в действие закона свидетельствует о том, что основным принципом существования его во времени является немедленное действие. Поэтому действие нормативных правовых актов во времени является, как правило, футуроспективным (facta futura - будущие действия), т. е. рассчитанным на отношения, возникшие после вступления их в силу. Придание же обратной силы закону, как указывает Конституционный Суд РФ, это исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя. Причем либо в тексте закона содержится особое указание о таком действии во времени, либо в нормативном правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное, административное, административно-процессуальное право). Аналогичным образом (в пользу индивида) решается в Конституции РФ и вопрос об обратной силе закона, устраняющего или смягчающего ответственность (ч. 2 ст. 54). В данной связи хотелось бы обратить внимание на неопределенность позиции, имеющей место в учебной литературе, о том, что административно-правовые нормы, включая, как следовало бы презюмировать, и нормы законодательства об административных правонарушениях, обратной силы не имеют. В том же контексте небесспорной представляется также и позиция Д.Н. Бахраха о том, что нормы Конституции РФ, регулирующие действие охранительных норм во времени, не распространяются на применение мер административного принуждения, не связанных с ответственностью. Как следует из практики Конституционного Суда РФ, судебной критики не лишается всякое государственно-властное предписание (причем далеко не связанное с вопросами юридической ответственности), устанавливающее ограничение прав и свобод личности, их уменьшение, умаление или ухудшение правового положения граждан в какой-либо иной форме и допускающее при этом их обратное действие.

Действующий КоАП РФ в соответствии с нормами Конституции РФ, определяющими правовое содержание конкретных прав и свобод личности, устанавливает пределы, условия их соразмерного ограничения. Конституционно значимыми для законодательного регулирования административной ответственности являются положения Конституции РФ, не допускающие ограничение свободы и личной неприкосновенности иначе как по судебному решению (ч. 1 ст. 22), нарушение неприкосновенности жилища иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25), лишение любого собственника своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35) и другие гарантии судебной защиты.

В целом Конституция РФ закрепляет и ряд других параметров законодательного регулирования административной ответственности (справедливость, дифференциация и соразмерность административных наказаний; судебная защита от произвола государственно-властного преследования и необоснованного привлечения к административной ответственности), исчерпать которые на данном этапе практически невозможно. Конституционные основы юридической ответственности вообще и административной в частности находятся в состоянии постоянного развития, чему свидетельство - практика Конституционного Суда РФ. Конституционные нормы оказывают регулирующее воздействие на институт административной ответственности. Происходит то, что можно назвать наложением конституционных норм на нормы иных отраслей права в механизме правового регулирования. Это свойство Конституции РФ можно охарактеризовать как одно из проявлений его непосредственного действия, которое направлено на гармонизацию общественных отношений, придавая им правовой характер.

Международно-правовые основы установления и применения административных наказаний

Корреспондирующее влияние на сферу административно-деликтного регулирования оказывают также принципы международного права, как дополнительно регламентирующие и аргументирующие конституционные параметры административной ответственности и административных наказаний в частности. В силу Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры

Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15); они через призму конституционных положений оказывают регулирующее воздействие на права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17). Из этого следует, что интеграция России в систему основных международных пактов и конвенций по правам человека обязывает ее привести свое законодательство в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Однако такая интеграция, как критически замечал И.И. Лукашук, не должна сводиться к тому, что в итоге "внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм". Это прежде всего касается законодательства по вопросам юридической ответственности, поскольку именно оно и особенно практика его применения связаны с правоограничением.

Роль Конституции РФ в соотношении международного и российского права связующая, где, по меткому высказыванию Ю.А. Тихомирова, "конституционные положения служат своего рода "мостом" между национальным и международным правом, открывая путь второму к первому" (Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 235). Формула соотношения Конституции РФ и международных договоров "выводит" результат в пользу приоритета конституционных положений, что весьма показательно продемонстрировала И. В. Михайловская при анализе следующего требования, вытекающего из смысла ст. 79 Конституции РФ: "содержание международного договора должно... не влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречить основам конституционного строя Российской Федерации".

Включив многие общепризнанные нормы международного права в Конституцию РФ (ст. ст. 21 - 25, 45 - 55, 118, 120 - 123 и др.), законодатель тем самым способствовал их включению в систему реальных действующих норм (путем их прямого применения), регламентирующих административно-деликтные отношения. В последующем указанные нормы были включены в КоАП РФ либо продолжали выполнение своей регулятивной роли на основе прямого применения.

Как правильно указывает ряд ученых-юристов, международно-правовые принципы и нормы, не утрачивая свойств международных норм и актов, приобретают новое юридическое качество в связи с конституционными и законодательными гарантиями их реализации.

Нормы КоАП РФ формировались с учетом важнейших международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека ; Международного пакта о гражданских и политических правах ; Конвенции ООН от 10 декабря 1984 г. "Против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания" ; Конвенции Совета Европы от 4 ноября 1950 г. N ETS N 5 "О защите прав человека и основных свобод" ; Конвенции Совета Европы от 26 ноября 1987 г. ETS N 126 "По предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания" и др., которые получили в нем определенное соразмерное нашим реалиям воплощение.

Прежде всего это усматривается в формулировании задач, принципов и норм КоАП РФ. Его главной задачей определена защита личности и охрана прав и свобод человека и гражданина (ст. 1.2 КоАП РФ), соответственно, Особенная часть КоАП РФ на первое место ставит защиту от посягательств на основные общечеловеческие ценности: конституционные права и свободы человека и гражданина, здоровье, общественную нравственность. Таким образом, человеческое измерение как определяющее для всего гуманизма закреплено впервые в административно-деликтном законе и в системе принципов, сформулированных в качестве его самостоятельных статей (ст. 1.4, ч. 1 ст. 1.5, ст. 1.6, ч. 2 ст. 3.1 и ч. 2 и ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ).

Среди этих принципов, воспроизводящих международные стандарты и имеющих особое значение для правоприменительной практики, в КоАП РФ следует выделить принцип гуманизма, который проявляется в объединении двух начал: защита и охрана законных интересов и ценностей личности, общества и государства от посягательств (ст. 1.2) и в одновременном обеспечении гуманного и справедливого административного наказания нарушителей (ч. 2 ст. 3.1). Важнейшим проявлением гуманизма в КоАП РФ является специальная запись в ч. 2 ст. 3.1 о том, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий.

С точки зрения соответствия международным стандартам по правам человека необходимо отметить, что принцип гуманизма также получил воплощение и в положении КоАП РФ об обратной силе закона. В ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ говорится: закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т. е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Как известно, этот принцип считается общепризнанным и закреплен во многих международных договорах, например в п. 1 ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Таким образом, исходящим из международного права и выраженным в Конституции РФ общеправовым принципам справедливости и гуманизма соответствует законодательное установление административной ответственности и административного наказания с учетом личности виновного и иных обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование и способствующих адекватной оценке общественной вредности как самого неправомерного деяния, так и совершившего его лица, и применение одинаковых мер ответственности за различные по степени общественной вредности правонарушения с учетом фактора интенсивности участия конкретного лица в правонарушении, его поведения после совершения правонарушения и иных характеризующих личность обстоятельств.

Следует заметить, что международно-правовые стандарты в области прав человека доминирующее влияние оказывают прежде всего на процессуальную сторону государственно-властных возможностей преследования личности в связи с правонарушением. Хотя вопросы применения мер юридической ответственности, в том числе административных наказаний, не являются непосредственной темой нашего исследования, тем не менее оговоримся, что на уровне международно-правовой регламентации учет мер юридической ответственности не рассматривается в отрыве от процессуальных правил (норм). В то же время процессуальные аспекты применения административных наказаний и вытекающие отсюда правовые идеи, ценности (принципы) в связи с отношениями по установлению и применению могут иметь лишь формальную, относительную ценность и имеют фрагментарный характер. Между тем представляется, что если речь в данной главе идет, по сути, о принципах, формулирующих правовую природу административного наказания, то всякий такой принцип должен обладать способностью концентрированного нормативного воздействия в равной мере на всю сферу соответствующих отношений, в нашем случае - отношений по установлению и применению административных наказаний, и не может быть a fortiori поставлен в зависимость от тех или иных аспектов (сторон) регулирования, в противном случае принцип либо имеет иную более или менее узкую сферу воздействия, либо таковым и вовсе не является. Признавая намеренным именно такой подход, считаем важным заключить, что диалектика материального и процессуального начал юридической ответственности имеет право на существование, но лишь в той мере, в какой одно обусловливает другое, непротиворечиво воздействует на ее содержание, определяет цельный характер итоговых мер такой ответственности.

Юридически сформированный подход к процессуальной стороне правовой ответственности, как предопределяющей характер ее итоговых мер, выработан в наибольшей степени в праве Совета Европы, где он широко применяется в практике межгосударственных органов по защите прав и свобод человека. Формулируя задачи государств в области прав человека, международное и европейское право придает им характер публично-правового обязательства, имеющего межгосударственный (общечеловеческий) интерес. Реализация таких обязательств Россией подразумевает приведение всей системы российского законодательства в соответствие с международно- правовыми стандартами. Данного рода обязательства России вытекают прежде всего из ее членства в различных международных организациях. Одной из таких организаций является Совет Европы, куда наша страна вступила 28 февраля 1996 г. и взяла тем самым на себя обязательство признавать принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под ее юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами (ст. 3 Устава Совета Европы от 5 мая 1949 г. ETS N 1 ). В этом смысле важнейшим европейским документом о правах человека является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, на которой базируется вся европейская правозащитная система и участницей которой с 1998 г. стала Россия.

Достоинство системы, созданной на основе указанной Конвенции, состоит в том, что она непрерывно эволюционирует и пополняется новыми документами. Права и свободы, закрепленные в названной Конвенции, постоянно конкретизируются как посредством принятия очередных протоколов к ней, так и в результате решений Европейского суда по правам человека, имеющих силу прецедента. Решения Европейского суда по правам человека оказывают значительное влияние на формирование и развитие европейского правового пространства, ими руководствуются в повседневной практике законодательные, судебные и иные органы государств - членов Совета Европы. При этом приоритетное внимание европейского сообщества уделяется соответствию внутригосударственных гарантий прав человека европейским правовым аналогам, определяющим формат (пределы) ограничения прав и свобод человека. А, как известно, в любом демократическом и правовом государстве основным средством правоограничения является устанавливаемый публичной властью механизм юридической ответственности индивида.

Имманентная связь государства с мерами юридической ответственности и их суровость позволяют определить такие наиболее значимые виды публично-правовой ответственности, как административная и уголовная. Их публичный характер лежит в сфере интересов государства, зиждущихся на идеях правопорядка и безопасности, а значимость измеряется способностью существенно-негативного воздействия на права и свободы личности. Отсюда в свете вышеопределенных дискурсов небезынтересным представляется анализ европейского подхода к проблеме обеспечения прав человека в процессе привлечения к публично-правовой ответственности. В основе данного подхода лежит прежде всего понимание тех положений Конвенции, которые закрепляют гарантии прав при применении к личности мер публично-правовой ответственности. На терминологическом уровне Конвенция связывает такие гарантии в контексте публичного обвинения со сферой уголовных (материальных и процессуальных) правоотношений. В России такие отношения носят традиционно замкнутый характер, и именно с таким пониманием российский законодатель и правоприменитель связывают сферу действия ст. 6 Конвенции.

Вместе с тем российская "специализация" мер юридической ответственности не имеет предопределяющего воздействия на нормы Конвенции. В данной связи важной и юридически значимой является роль Европейского суда по правам человека как единственно компетентного и официального интерпретатора норм Конвенции (ст. 45), несмотря на то что в отечественной правовой науке судебная практика не рассматривается в качестве источника права. Причем решения Европейского суда по правам человека должны иметь обязательность для России по всем вопросам толкования Конвенции, выражающим общепризнанные принципы и нормы международного права, и независимо от того, являлась ли она стороной в рассмотрении того или иного дела. И хотя вопрос о значении для национального законодательства прецедентной практики Европейского суда по правам человека, сформулированной без участия России, считается открытым, следует особо подчеркнуть, что по смыслу закона обязательность правовых позиций данного суда имеет место при предполагаемом нарушении Россией положений Конвенции, т. е. в условиях рассмотрения дела с участием России в качестве стороны, увязывая тем самым вопросы юридической силы судебных постановлений не с территориальными, а предметными аспектами его юрисдикции. Как показывает практика, прецедентам Европейского суда по правам человека независимо от фактора предполагаемого нарушения придается характер аргументации при формулировании правовых позиций. Более того, вряд ли толкование Конвенции при рассмотрении одного дела будет иным по смыслу при рассмотрении любого другого. В противном случае всякая оговорка по вопросу обязательности решений Европейского суда по правам человека в части токования Конвенции лишила бы не только толкование, но и саму названную Конвенцию юридического значения. Отсюда исходя из целей охраны Конвенции неизбежна квалификация подобной оговорки как не отвечающей требованиям ст. 57 данной Конвенции, что уже имело место в отношении ряда других государств. Игнорирование же российскими законодателем и правоприменителями решений Европейского суда по правам человека может привести к применению в отношении России международно-правовых санкций.

"Если говорить применительно к любому государству - члену Совета Европы о каком-либо деле против него в Европейском суде по правам человека, то при аналогичных обстоятельствах нельзя, - как пишет Г. А. Гаджиев, - принять иное решение, которое уже принято Европейским судом в отношении другого человека по такому же или аналогичному случаю".

Рядом своих состоявшихся решений Европейский суд по правам человека сформулировал совокупные и вытекающие из смысла Конвенции требования, предъявляемым к оговоркам. В частности, любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями ст. 57 Конвенции, должна отвечать следующим требованиям: не должна носить общего характера; должна содержать краткое изложение соответствующего закона; закон, на который ссылается государство в оговорке, должен действовать на территории государства-участника во время ратификации Конвенции.

К настоящему времени решениями Европейского суда по правам человека определено формирование в Европе новой доктрины "уголовной сферы", которой охватываются уголовно-правовые, уголовно-процессуальные и административные правоотношения, в частности отношения, связанные с применением административных наказаний. Это новое понятие связано с толкованием в ст. 6 Конвенции уголовного обвинения, и именно им обусловливается наличие таких гарантий, как судебное рассмотрение уголовного обвинения, презумпция невиновности, право на защиту и т. д. Ссылка на лингвистическое содержание и его зависимость от какого-либо определенного национального языка и права здесь не уместна. Как правильно утверждает И. А. Клепицкий, "толкование Конвенции "автономно"... Конвенция толкуется исходя из внутреннего ее смысла в универсальном его понимании в демократических странах Европы". На необходимость такого понимания положений Конвенции обращает внимание и сам Европейский суд по правам человека.

В отечественном праве уже давно проводят содержательное разграничение между административным и уголовным преследованием. В зависимости от того, на кого распространяется преследование, административное преследование имеет существенные преимущества по сравнению с уголовным преследованием, например в отношении наказания (административные наказания в общем менее суровы и влекут за собой более ограниченные последствия). Кроме того, уголовное преследование, как правило, сопровождается более полными гарантиями. Отсюда возникает вопрос, является или нет решение, принятое в связи с этим на национальном уровне, убедительным с точки зрения Конвенции. Прекращается ли применение ст. 6 Конвенции только потому, что отечественные компетентные органы классифицируют какое-либо действие или бездействие, а такое судебное разбирательство в отношении нарушителя как административное, или, напротив, эта статья применяется в некоторых случаях независимо от этой классификации? Данная проблема была справедливо поднята Европейским судом по правам человека. В частности, такое происходит, когда действие или бездействие рассматривается по внутреннему законодательству государства как смешанное правонарушение, т.е. и уголовное, и административное, и в таком случае существует возможность выбора между уголовным и административным производством или даже их объединением.

Конвенция, без всякого сомнения, позволяет государствам при выполнении ими функций по соблюдению общественных интересов сохранять или устанавливать разграничение между уголовным и административным правом, но только с учетом определенных условий. Государству предоставляется свобода определять уголовное преступление как какое-либо действие или бездействие, отклоняющееся от нормального осуществления одного из прав, которые оно защищает. Это особенно ясно следует из ст. 7 Конвенции, что в принципе подпадает под дискрецию государства. Противоположный выбор ограничен более строгими правилами. Если бы государство могло по своему усмотрению классифицировать правонарушение как административное вместо уголовного или преследовать исполнителя "смешанного" правонарушения на административном, а не на уголовном уровне, действие основных положений ст. 6 и ст. 7 Конвенции было бы подчинено его суверенной воле. Такое расширение полномочий могло бы привести к результатам, не совместимым с целями и задачами Конвенции. Поэтому Европейский суд по правам человека в соответствии со ст. 6 Конвенции каждый раз следит за тем, чтобы административное правоотношение никоим образом не заменяло уголовное.

Однако каким образом будет определяться, считается ли конкретное обвинение, выдвинутое государством и носящее административный характер, уголовным по смыслу ст. 6 Конвенции? В этой связи необходимо прежде всего узнать, принадлежат ли соответствующие статьи во внутреннем праве государства к уголовному или к административному праву или к тому и другому одновременно. Однако это не более чем отправная точка. Полученные таким образом данные имеют только формальную и относительную ценность и должны быть изучены в свете общего знаменателя, выводимого из законодательства различных государств - участников Конвенции. Сам характер правонарушения является гораздо более важным фактором. Когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, подозревается в каком-либо действии или бездействии, противоречащем правовой норме, государство в принципе может применить против него административное, а не уголовное право. Однако содержание понятия "уголовная сфера" не ограничивается этим. Должна также учитываться степень суровости наказания, которому обвиняемый может быть подвергнут. В обществе, где действует принцип верховенства права, наказания в виде, например, лишения свободы отнесены к "уголовной сфере", за исключением тех, которые по своему характеру, продолжительности или способу исполнения не могут считаться наносящими ощутимый ущерб.

Именно на основе этих критериев Европейский суд по правам человека всякий раз выясняет, были ли заявители объектами уголовного обвинения в контексте ст. 6 Конвенции.

В итоге общеевропейское понимание уголовной сферы намного расширило ее пределы, распространив действие гарантий, закрепленных в ст. 6 Конвенции, на все аналогичные фактические состояния ограничения прав и свобод независимо от внутригосударственной специализации обусловивших их мер юридической ответственности. Впредь государства не могут уклониться от налагаемых Конвенцией обязательств путем лишь формального отнесения той или иной меры государственного принуждения к неуголовной ответственности. Вместе с тем данная доктрина Европейского суда по правам человека не нарушает суверенного права государства самостоятельно разграничивать юридическую ответственность на виды в зависимости от негативной значимости для государства и общества того или иного правонарушения. Конвенцией в ее понимании Европейским судом по правам человека не предопределяется характер уголовных правонарушений; ею лишь задаются пределы действия гарантий, направленных на соблюдение и защиту признанных Конвенцией прав и основных свобод. Положительный эффект подобных правовых "прецедентообразованных" требований воспитывает в отечественном законодателе и правоприменителе чувство не только формальной (поверхностной), но и содержательной (качественной) оценки того или иного правового явления.

Показательна позиция В.Д. Ардашкина о том, что "в случае, когда создаются ситуации, угрожающие интересам общества, личности, государство может прибегнуть к крайним, в том числе принудительным, мерам, предусмотренным в праве на эти случаи жизни".

В содержательном плане под установленные Европейским судом по правам человека "конвенциальные" критерии уголовного обвинения подпадает и ряд административных наказаний. Об этом могут свидетельствовать природа конкретного административного правонарушения, природа и строгость связанного с ним административного наказания. Например, в решении "По делу Адольф (Adolf) против Австрии" Европейский суд по правам человека пришел к выводу, что "ненаказуемые или ненаказанные уголовные преступления существуют, и ст. 6 Конвенции не делает различия между ними и другими уголовными преступлениями". Иными словами, малозначительные с точки зрения национального уголовного закона правонарушения (административные) в силу "известного уровня серьезности" уголовного преступления и по критерию своей природы отнесены к "уголовной сфере" независимо от количественного уровня строгости конкретной санкции. Следовательно, характер в лучшем случае таких мер административной ответственности, как административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности, дисквалификация, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ограничивающих права человека), должен находиться в пределах единых процессуальных требований публичного преследования, закрепленных ст. 6 Конвенции.

Таким образом, применительно к национальной доктрине юридической ответственности европейское понимание уголовной сферы в том смысле, который придается ей телеологией содержания ст. 6 Конвенции, призвано обозначить скорее процессуальный аспект этой сферы, а именно обеспечить надлежащий процессуальный формат мер публичного преследования на основе гармоничного сочетания интересов государственного принуждения и защиты личности от произвола властно-обязывающей деятельности его органов.

Соразмерность как общеправовая категория и принцип установления и применения административных наказаний (методологический аспект)

Предусматриваемое административным наказанием ограничение прав и свобод личности не может проводиться произвольно, без учета общеправовых категорий, в равной степени предопределяющих содержание (характер) не только самих прав и свобод, но и условий (критериев) их ограничения. В противном случае государственный аппарат, обладая широчайшими возможностями по принуждению "подданных" ему лиц, может превратить административное наказание из средства цивилизованного и адекватного воздействия на волю субъектов общественных отношений в инструмент произвольного преследования и чрезмерного подавления всякой (как негативной, так и позитивной) воли граждан.

Правовое принуждение, и в частности административное, находится в общей системе конституционно-правового и административно-правового регулирования, а потому намерения законодателя при формулировании правовых основ административно- деликтных отношений должны исходить из того, что названные категории обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание не только отраслевых прав граждан, но и конституционных прав человека, имеют универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, позитивно или негативно влияющие на правовые возможности личности. К числу подобного рода категорий относятся принципы справедливости, гуманизма, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина и др. Их общеобязательность состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении действия на все субъекты права. "Общие принципы... базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерность создания и развития механизма правового регулирования". Некоторыми учеными такие принципы называются к тому же морально-этическими (нравственными), поскольку они образуют нравственную основу права, его духовный фундамент. Таким образом, общеправовые принципы оказывают первичное воздействие еще на стадии формулирования правовых основ и опосредуют свое приоритетное влияние на все сферы общественных отношений непосредственно либо посредством других принципов, конкретизирующих, обслуживающих и обеспечивающих реализацию общеправовых принципов.

В сфере юридической ответственности вообще и административной в частности к числу общепризнанных правовых принципов относится принцип справедливости. Справедливость - высшая, основная норма, предопределяющая содержание всего действующего права. Она не обязательно фиксируется в писаном законе, а представляет собой чисто логическое предположение. " Обязательная сила основной нормы очевидна сама по себе или по крайней мере презюмируется таковой, - утверждает Г. Кельзен. - Основная норма не создается путем правовой процедуры... Она действительна потому, что предполагается действительной; она предполагается действительной и потому, что без такового предположения никакой человеческий акт не может рассматриваться как правовой". Более того, сами общественные отношения могут нормально функционировать, только если принципы их регулирования являются подлинно правовыми, т.е. воплощающими идеи справедливости, свободы, равенства для всех субъектов права. Справедливость же как основополагающая идея находит свое закрепление в преамбуле Конституции РФ и корреспондирующих ей положениях Всеобщей декларации прав человека (преамбула, ст. 10).

В административно-деликтном законодательстве законодатель, исходя из общеправового принципа справедливости, определяет административные наказания за нарушение административных правил таким образом, чтобы обеспечивалась возможность применения конкретной меры административного наказания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния. Воплощаясь во всей системе принципов административного права, справедливость как отправная идея административной ответственности занимает в ней особенное место. Будучи обобщающим началом правового регламентирования, справедливость выступает интегративной оценкой принципов, норм и актов применения административно-деликтного права с точки зрения объективной необходимости, нравственной допустимости и юридической правомерности. Как видно, принцип справедливости в административно-деликтных отношениях проявляется в содержательном смысле специфически. При этом правоприменитель и суды прежде всего как участники указанных отношений руководствуются дуалистическим пониманием справедливости - равенства и соразмерности (пропорциональности).

Такое же - усеченное - понимание принципа справедливости встречается, в частности, в уголовно-правовой литературе.

Аналогичным образом принцип справедливости в уголовном праве рассматривался В.В. Похмелкиным.

Классическое видение структуры принципа справедливости впервые было дано еще Аристотелем, который разделял справедливость на уравнительную и распределительную; особым видом справедливости он считал случай воздаяния, которое должно исходить из принципа пропорциональности. В дальнейшем такое разграничение справедливости равенства и пропорциональности (по достоинству) сохраняется во всей истории общества.

Юридическое равенство как проявление справедливости предполагает применение мер административной ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергнуты наказанию в соответствии с административным законодательством на равных основаниях - в условиях равного масштаба административной ответственности. Но, хотя правовое государство и начинается с формального равенства, равенство граждан и их свободы нельзя доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным равенством правовых статусов. В ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных (повышенных) гарантий защиты прав других лиц, а справедливые привилегии (льготы, иммунитеты и др.) отдельным лицам исправляют этические пороки формального равенства между всеми лицами. Эта истина, признаваемая всеми демократическими государствами, сохраняет значение как в отношении административной ответственности, так и при установлении связанных с ней мер карательного воздействия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Вместе с тем тонкая нить равенства может быть прервана, если различие не имеет никакого объективного и разумного оправдания, но если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе.

Что же касается рассмотрения вопроса о юридическом значении эффективности правовых категорий в качестве определяющего в контексте тематики справедливости, а также административных наказаний и правовых ограничений вообще, то он, возможно, и заслуживает определенного внимания. Однако принципиальный характер категории "эффективность" представляется дискуссионным, поскольку она тесно связана с целями административных наказаний, выражает желаемый итог административно-наказательного воздействия и указывает на свойство самой санкции, которое, кстати, носит в большей степени вероятный характер. В правовой литературе до сих пор нет четкого понимания эффективности: одни подразумевают под ней обоснованность, целесообразность норм права, другие - оптимальное решение поставленных задач, третьи - степень достижения тех целей, которые имел в виду законодатель, четвертые связывают ее с результатами, которые полезны для общества, а пятые - с соотношением между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью. Между тем в общетеоретической литературе многие сходятся в понимании эффективности как возможности достижения наибольших результатов при наименьших затратах людских, материальных и финансовых ресурсов. В свою очередь, под условиями реализации эффективности в свете административно-деликтной тематики понимаются: неотвратимость наказания за совершенное правонарушение, оперативность производства по делам об административных правонарушениях, последовательность административно- карательной политики, использование в борьбе с правонарушениями всего арсенала принудительных и иных мер, предусмотренных законодательством, авторитет правоприменительного органа. Конечно, сама эффективность может носить возможный и даже в какой-то мере реальный характер, но она не сопоставима с требованиями правового регулирования: принцип должен быть очевиден ab ovo usque ad mala не только для всех участников административно-деликтных отношений, но и субъектов правового регулирования указанных отношений.

Соразмерность же как общеправовая предпосылка справедливости подразумевает такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сбалансированных результатов - общественно значимых целей правового регулирования.

Между тем принцип соразмерности является российской модификацией общеевропейского принципа пропорциональности. Принцип пропорциональности получил широкое применение в деятельности институтов Европейского сообщества. Изначально закрепленный, если не учитывать и более ранние его модификации, в германском конституционном праве (на основе системного анализа норм Конституции Германии), данный принцип предусматривает, что органы государства не имеют право налагать на граждан обязательства, превышающие обусловленные публичными целями пределы необходимости. Указание на соответствие между ограничением прав и публичными целями было воспринято практически всеми европейскими государствами в их конституционном законодательстве. Достаточно широкую аргументацию и применение принцип пропорциональности получил в практике судебных органов Европейского сообщества. Впервые в право Европейского сообщества принцип пропорциональности был введен Европейским судом справедливости в результате рассмотрения дела Internationale Handelsgesellschaft, хотя можно отметить, что данный принцип фигурировал и в более ранних делах. В указанном деле Европейский суд справедливости установил, в частности, что "свобода действий индивида не может быть ограничена больше, чем это необходимо для публичных целей". Подчеркнутое Европейским судом справедливости разумное соотношение между целями и средствами их достижения и является отражением сущности принципа пропорциональности в его европейском понимании.

По свидетельству зарубежных правоведов, сам по себе принцип пропорциональности происходит еще из положений законов, введенных Фридрихом Великим, которые ограничивали усмотрение органов государства при осуществлении ими полицейских функций.

Например, согласно ст. 4 Декларации прав человека и гражданина Французской Республики от 26 июля 1789 г. "осуществление естественных прав каждого имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами"; в соответствии с п. 3 ст. 13 Основного Закона ФРГ "вмешательство и ограничения могут иметь место только для отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц...".

Однако, как правильно замечает Д.И. Дедов, "между европейским принципом пропорциональности и российским принципом соразмерности есть существенные различия, как по содержанию, так и по методике применения". Обратимся для начала к анализу терминологических различий оперируемых категорий. Словари иностранных слов подтверждают сходство терминов "соразмерность" и "пропорциональность": и французское "proportion" или "proportionnalite", и английское "proportionality" изначально переводятся как "соразмерность". Большинство же толковых словарей русского языка определяют "соразмерность" как согласование, приноравливание, соответствие чему-либо по величине, размеру и т.п.. В словаре синонимов русского языка категории "соразмерность" созвучны такие понятия, как "пропорциональность", "соответствие". Знак равенства между категориями "соразмерность" и "пропорциональность" проводится и в правовой литературе. Вместе с тем, как представляется, между принципами пропорциональности и соразмерности есть содержательные различия, обусловленные природой их образования и сферой существования. Пропорциональность - математическая категория, определяющая в большей степени количество или величину. Чисто математические понятия, закономерности и методы, конечно, трудно приложить к праву, хотя есть ученые, которые "творят" математические модели общественных явлений. Слово "пропорция" в русском языке чаще относят к архитектуре: памятники архитектуры, обретшие широкое признание как образцы пропорциональности и гармонии, буквально пронизаны математикой, расчетами и геометрией. Однако количественные методы познания имеют ограниченное значение, если речь идет о разнообразных и константно развивающихся общественных отношениях. Если измерение - это чисто количественная категория, то соизмерение - в определенной мере и качественная. "Определение же соразмерностей в отличие от измерения является, - писал К. Н. Афанасьев, - актом, подготовляющим ее к качественной оценке". Соразмерность, таким образом, означает качественное и количественное соответствие взаимосвязанных по смыслу и значению явлений. Пропорциональность же в большей степени выражает математическое (количественное) соотношение сопоставляемых явлений, и ее качественная составляющая проявляется лишь в технике указанного сопоставления, что является ценным только для целей математического измерения. Между тем, не отвергая математические приемы познания правовых явлений, следовало бы обмолвиться, что пропорциональность - категория, опосредованная правовыми формами и определениями. Выражая простейший вид функциональной зависимости, пропорциональность тем не менее может рассматриваться как элемент, средство или имманентное свойство соразмерности, которое вкупе с другими (посредством других) вполне способно проявлять себя как правовой регулятор.

Отличия европейского принципа пропорциональности и российского принципа соразмерности видятся Д.И. Дедовым и в том, что "российский принцип соразмерности выражен как ограничение прав граждан в соответствии с конституционными целями, общеевропейский - как ограничение действий органов Сообщества в соответствии с целями Сообщества". Такие отличия являются, по сути, формальными различиями, поскольку они основываются на анализе юридического содержания и смысла, придаваемого данным принципам правом и правоприменительной практикой. Действительно, содержание, т. е. суть, принципа пропорциональности в том смысле, который придается ему европейскими правотворческими и правоприменительными институтами, свидетельствует о том, что указанный принцип "европейского масштаба" шире содержания или сути российского принципа соразмерности. Но тем не менее математическая категория "пропорциональность" не способна "выдержать" в своем этимологическом объеме гносеологическое содержание соразмерности - категории более богатой и содержательной как в логико-правовом, так и лексическом смыслах. Семантическое содержание соразмерности обогащается не только и не столько пропорциональным (технико-математическим) измерением сопоставляемых категорий, сколько качеством такого соотношения, его направляющих и составляющих экстенсиональных характеристик, позволяющих выполнять в соразмерности разноплановую функцию.

Операциональный характер соразмерности как сущностной составляющей общеправового принципа справедливости позволяет внести в последнюю не столько юридико-техническую ясность, сколько определить степень качественного соответствия содержания и смысла нормы цели правового регулирования. Идеалистическая концепция соразмерности выступает в качестве опосредующей деятельность государства категории, возникающей раньше, чем ее реальное воплощение. Такой аспект существования обусловливает природу соразмерности не только как принципа, но и как условия, требования и цели правового регулирования. " Правовое равенство в свободе как равная мера свободы, - писал В. С. Нерсесянц, - означает и требование соразмерности, эквивалента в отношениях между свободными индивидами как субъектами права". При этом соразмерная эквивалентность не может быть определена чисто математическим путем, при котором сравниваемые категории могут рассматриваться лишь как отвлеченные величины, подлежащие точному цифровому измерению, что как раз-таки является достаточным для определения пропорциональной эквивалентности. Соразмерная эквивалентность определяется путем диалектическим, при котором сопоставляемые категории уравниваются, уравновешиваются, балансируются на основании общих законов рационального человеческого мышления или когда они рассматриваются как конкретные взаимосвязанные, взаимообусловленные ценности.

Соразмерность как категория общего действия, адресованная персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанная на многократное применение, содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила. Таким образом, соразмерность имеет нормативный правовой характер и притом наделена той же юридической силой (значимостью), что и другие общеправовые принципы. Соразмерность, как и формально-юридическое равенство, является универсальным правовым принципом. Универсальность как таковая проявляется прежде всего в том, что соразмерность как правовая категория, диалектически согласующаяся с другими общеправовыми принципами, осуществляется без каких-либо предварительных и умаляющих ее собственное содержание и значение условий.

Вместе с тем соразмерность не элементарная правовая категория, лишенная собственной "органики". Структурно-функциональный анализ принципа соразмерности как логическая необходимость познания его внутренней формы - структуры, способа организации, упорядоченности его частей (элементов) - побуждает обратиться к исследованию тематически предопределенного явления - административного наказания. Будучи обращенной к правам и свободам человека и гражданина, соразмерность как принцип оперирует внешне сопоставляемыми категориями (конкурирующими ценностями), подвести к диалектическому согласию которые и есть задача соразмерности. Однако эти ценности - категории, отвлеченные (автономные в субстанциональном смысле) от сути соразмерности, а соразмерность выступает в качестве коррелирующей (корректирующей) цели реализации этих ценностей.

Применительно к административным наказаниям соразмерность выступает в качестве инструмента, обеспечивающего их адекватность и согласованность с такими публично-правовыми целями, которые в обществе признаются наиболее значимыми, общепризнанными и, следовательно, имеют достаточное легитимное основание. Административное наказание как мера юридической ответственности и ограничения прав и свобод личности должно быть адекватно прежде всего тем целям, которые определены в Конституции РФ. В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, административные наказания как средства ограничения правовых возможностей личности должны быть соразмерны конституционно значимым целям: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности Российского государства.

Принцип соразмерности в том виде, в котором он закреплен в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, определяет критерии правоограничений применительно не только к мерам юридической ответственности, но и к любым способам, ситуациям ограничения прав и свобод человека и гражданина по сравнению с их конституционным закреплением. Следовательно, административное наказание как конкретное правовое средство и конституционно значимые цели определяют лишь частный случай функционального назначения принципа соразмерности, но не являются составляющими его элементами. Элементами соразмерности могут выступать только такие составляющие ее категории, которые формируют суммарное свойство, содержание принципа соразмерности. Элементы (составляющие категории) имманентны структуре объединяющего их явления, имеют смысл лишь как элементы структуры и обретают качественную особенность не сами по себе, а при наличии определенных связей между собой и целиком со структурой. Соразмерность, формула которой в российском праве определена ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, структурирована таким образом, что ее составляющие носят формально- содержательный характер и выражают особенности правового устройства Российского государства, его политико-правовые приоритеты и достигнутый уровень социально- экономического развития.

Правовой характер Российского государства предопределил высокий уровень его ответственности при осуществлении правоограничительной деятельности, которая не обязательно может выражаться лишь в определении и применении мер юридической ответственности. Учитывая, что государство, охраняя общественные интересы, выполняет (осуществляет) функцию государственного принуждения, т.е. функцию правоограничения, принцип соразмерности играет здесь корректирующую роль в политике государственного принуждения. Конкретно-коррелирующими свойствами принципа соразмерности обладают и составляющие данный принцип элементы. Соразмерность административного наказания складывается из трех составляющих ее критериев: пропорциональности, обоснованности, допустимости правоограничений. Но прежде чем приступить к детальному анализу указанных критериев, определимся, что категория "соразмерность" призвана воздействовать не столько на само административное наказание, его внешнюю форму, сколько на его суть - содержательную сторону, выражающую правоограничительные качества административного наказания. Правоограничительный потенциал административного наказания, таким образом, является непосредственным объектом принципа соразмерности. В связи с этим и будет построен содержательный анализ составляющих принцип соразмерности административного наказания критериев, что является наиболее приемлемым для целей преемственности исследования.

Пропорциональность как категория математическая, будучи "вовлеченной" в юридический оборот, призвана обеспечить гармоничное сочетание средств государственно-властного воздействия на личность с публично-правовыми (общественно значимыми) целями их реализации. Пропорциональность выполняет роль системообразующей категории, сводящей в диалектически непротиворечивое единство противоположные по природе образования явления: правовую свободу и ограничение такой свободы. Рациональное сочетание противоположных интересов вызвано логикой общественно-исторического развития, когда интересы свободы индивида из абсолютной категории постепенно перешли в плоскость относительного ее понимания в контексте социально организованных отношений (взаимоотношений в равной степени свободных участников общественной корпорации, интересы которых не только соприкасаются, но и сталкиваются).

В праве пропорциональному соизмерению подлежат однородные, взаимосвязанные по смыслу явления (цели и средства (меры) их достижения со степенью ограничения одних и защиты других прав и свобод). Причем на конституционном уровне пропорциональная связь определена вполне рациональным образом - цель определяет средства ее достижения, а не наоборот. По отношению к указанным средствам цель выступает в качестве доминанты. В то же время если цель является отражением определенной правовой возможности и установкой превращения этой цели в действительность, то пропорциональность представляет собой обеспечительный (конкретный, адекватный) способ этого превращения. Задача пропорциональной технологии соразмерности - привести в качественное и (или) количественное соответствие меры ограничения и цели их реализации. Пропорциональность является, таким образом, юридико-техническим средством приведения правоограничительных мер в гармоничное соответствие с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод.

Рациональность такой связи очевидна, поскольку "цель возникает раньше, чем ее реальное воплощение в действительность, поскольку является идеальным внутренним образом подлежащих созданию предметов, явлений, процессов".

В своем арсенале пропорциональность использует такие способы достижения пропорционального соответствия мер ограничения целям их реализации, как дифференциация и индивидуализация. Нацеленный на конституционно определенный баланс интересов личности, общества и государства, указанный инструментарий широко применяется законодателем при определении и установлении (дифференциации) мер правоограничения и реализуется органами государственного преследования с учетом конкретной ситуации правового ограничения (индивидуализации).

Применительно к ответственности в административном праве дифференциация проявляется в том, что законодатель "разбивает" сферу ответственности на различные виды конкретного правонарушения (основные и квалифицированные составы правонарушений ). Кроме того, законодатель сформировал в Общей части КоАП РФ такой институт, как освобождение от административной ответственности, который универсально дифференцирует ответственность по всей Особенной части КоАП РФ, поскольку применим (в различной степени) практически к любому составу административного правонарушения.

В отличие от уголовного права, знающего основные, квалифицированные и привилегированные составы преступлений, административное право знает только основные и квалифицированные (с отягчающими признаками) составы административных правонарушений.

Но чтобы материализовать процесс дифференциации мер административной ответственности, нужна разработка конкретных средств и способов такой ответственности. Законодатель дифференцирует меры административной ответственности как в Общей части, так и в Особенной части КоАП РФ. Все средства законодательного разграничения мер административной ответственности возможно сгруппировать в два блока в зависимости от их особенностей:

• дифференциация административной ответственности посредством градации типового административного наказания;
• дифференциация административной ответственности в собственном смысле слова, без трансформации этого процесса через градацию административного наказания.

Вопрос классификации, выделения видов дифференциации не только административной, но и уголовной ответственности в правовой литературе обойден вниманием; данную тему изучали А.А. Тер-Акопова, Т. А. Лесниевски-Костарева, приняв суждения которых за основу, мы пришли к данному делению видов дифференциации административной ответственности.

Первый вид дифференциации реализуется с помощью такого характерного средства, как квалифицирующие признаки состава административного правонарушения. С их помощью законодатель конструирует квалифицированные составы правонарушений, определяя подобающие им новые рамки санкций, повышенные по сравнению с рамками санкций, соответствующими основному составу правонарушения. Основанием дифференциации административной ответственности служит типовая степень общественной опасности содеянного и личности. Именно свойство квалифицирующих признаков определять в законе типовую степень общественной опасности, характерную для групп административных деликтов, закономерно приводит к градации типового административного наказания, а через него и административной ответственности так, чтобы правонарушениям с повышенной общественной опасностью соответствовали адекватные меры административной ответственности (типового административного наказания).

Второй вид дифференциации осуществляется непосредственно, без модификации этого процесса в градацию типового административного наказания. Этот вид дифференциации реализуется посредством освобождения от административной ответственности.

Таким образом, дифференциация мер административной ответственности может быть определена как градация, разделение, расслоение ответственности в административно-деликтном законе, в результате чего законодателем устанавливаются различные правовые последствия в зависимости от типовой степени общественной опасности правонарушения и личности виновного. При этом основанием дифференциации административных наказаний являются типовая степень общественной опасности деяния (их родовидовой характер) и личности (родовидовые признаки статуса субъекта ответственности).

К таким выводам нас привели рассуждения ученых уголовно-правовой специализации о понятии дифференциации уголовной ответственности.

Типовая степень общественной опасности особенна тем, что характеризует степень опасности в рамках определенной меры, вследствие чего она и является типовой и регламентирована в законе. Типовая степень характерна для определенной (индивидуально не определенной) группы деяний и деятелей.

Следовательно, дифференциация мер юридической ответственности относится к процессу законотворчества и выражает собой итог поиска законодателем пропорционального соответствия мер такой ответственности социально признанным нуждам и ожиданиям от государственного вмешательства в правовой статус правонарушителя. Административно-деликтное правотворчество конкретизируется далее в пенализацию и депенализацию мер административной ответственности, а применение административно-деликтного закона - в квалификацию и применение административного наказания. Соответственно, реализация административной ответственности с точки зрения правотворчества характеризуется унификацией и дифференциацией мер данной ответственности, а в сфере правоприменения - их индивидуализацией.

Индивидуализация как критерий пропорционального ограничения прав и свобод конкретного правонарушителя в конкретных правовых условиях (обстоятельствах) проявляется как логически продолжающий дифференциацию процесс, выходящий за пределы законодательного усмотрения (регулирования) и, следовательно, не являющийся общеправовым условием, предопределяющим характер административного наказания. Между тем степень и характер индивидуализации меры административной ответственности определяются правоприменителем исходя из общих представлений об их адекватности, целесообразности, достаточности для достижения общественно полезного результата. Пределы индивидуализации мер административной ответственности, а значит, и дискреции правоприменителя (органа или должностного лица, применяющего административное наказание) очерчены верхним и нижним параметрами типового административного наказания, предусмотренного Особенной частью КоАП РФ за конкретное административное правонарушение. Поэтому требования индивидуализации административного наказания косвенным образом формулируются с точки зрения его избирательного воздействия на виновного, жесткого соотношения его суровости в соответствии с общими положениями системы административных наказаний и с учетом характера совершенного виновным административного правонарушения, его личности, имущественного положения (применительно к юридическому лицу - финансового положения), обстоятельств, смягчающих административную ответственность, и обстоятельств, отягчающих административную ответственность.

Содержательно ценными и относительно показательными для целей аргументации данного тезиса являются слова А.Н. Трайнина, правда, применительно к уголовному наказанию. "При определении индивидуального наказания начинается новая сфера, не сфера законодателя, а сфера судьи, исследующего и оценивающего явления во всей их жизненной полноте и непосредственности".

Таким образом, индивидуализация является "своеобразным стержнем, обеспечивающим принятие справедливого решения в отношении виновного". Вместе с тем следует отметить, что принципы соразмерности и индивидуализации не подлежат отождествлению. Если резюмировать обобщенно, принципы соразмерности и индивидуализации административных наказаний соотносятся между собой как целое и часть, поскольку первый охватывает законодательный и правоприменительный уровни, а второй находится только в области правоприменения, где административно- юрисдикционный орган в определенных ему законом пределах выбирает меру наказания, руководствуясь при правоприменении учтенными законодательно в санкции характером и типовой степенью ограничения и самостоятельно оценивая индивидуальную степень общественной опасности содеянного.

Пропорциональность как условие соразмерности ограничения прав и свобод исключает абсолютное умаление прав и свобод и не может и не должна приводить содержание правового статуса личности к такому результату. Пропорциональность ориентирована на преодоление негативных аспектов конкретной правовой ситуации посредством выбора адекватного средства ее преодоления. Поэтому требование пропорциональности не означает и не предполагает выбора именно равновесных (в количественном плане) средств воздействия на отрицательные явления социальной действительности. Пропорциональная соразмерность как условие справедливости юридического воздействия ограничивается, таким образом, целями выбора и верификации средств разумного вмешательства в правовые возможности личности с тем, чтобы достичь и оправдать социальные ожидания, которые возлагаются на правоограничительные меры в области охраны высших конституционно-правовых ценностей.

Обоснованность как требование соразмерности административного наказания - категория собирательная и выражает условия, при которых правоограничение считается обоснованным, т.е. объективно оправданным. Ограничение как негативный результат карательного преследования находит в контексте принципа соразмерности свое юридически значимое предварительное обоснование при условии не только формально, но и фактически признанной необходимости реального применения правоограничительных средств. Необходимость как критерий обоснования правоограничений conditio sine qua non предопределена потребностью устранения опасности, непосредственно угрожающей конституционно охраняемым интересам личности, общества или государства. Следовательно, необходимость как таковая связана с идеей достижения конституционно очерченных целей ограничения (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства). Российское государство является правовым и, следовательно, признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, устанавливает такой правопорядок, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод. Поэтому принцип соразмерности требует от государства также обоснования невозможности достижения цели без ограничения прав и свобод.

Конституция РФ закрепляет основные начала взаимоотношений государства и личности, в том числе в административно-деликтной сфере, при соблюдении которых государство вправе устанавливать административную ответственность за антиобщественные деяния, которые в силу своей распространенности причиняют существенный вред и не могут быть предотвращены с помощью иных правовых средств. Поэтому под юридически признанным основанием административно-юрисдикционного вмешательства в сферу прав и свобод лица подразумевается деяние (действие или бездействие), с наличием которого у такого лица административно-деликтное законодательство связывает наступление неблагоприятных правовых последствий. Использование мер административной ответственности оправдано, кроме того, необходимостью обеспечения целей защиты здоровья, нравственности, прав и законных интересов других лиц. Правоограничения, таким образом, могут применяться только тогда, когда иным путем достичь цели защиты от асоциального поведения невозможно, а сама необходимость введения правоограничений, предусмотренных административным наказанием, может быть оправдана лишь в силу прямого указания на то, что требование защиты публичного интереса перевешивает требование недопустимости умаления правовых возможностей личности. При этом сами публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут обосновывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату.

Конституционные критерии соразмерности определяют также общие пределы ограничения прав и свобод личности. "Именно комплекс конкретных зафиксированных в Конституции РФ ограничений в наибольшей мере характеризует собой взаимоотношение между государством и человеком, представляет своеобразное "лезвие бритвы" между законностью и произволом, во многом предопределяют общую концепцию Основного Закона". Допустимость таких ограничений в конституционной норме о соразмерности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) сформулирована таким образом, что при установлении таких ограничений государство связано формальными и содержательными требованиями правовой регламентации и применения правоограничительных способов и средств. Допустимость как категория предела правоограничительного воздействия на личность - сущностная и раскрывает "органическую" (внутреннюю) сторону конституционного принципа соразмерности, элементно состоящую из формальных требований и требований применительно к пределам необходимости и достаточности ограничения прав и свобод личности.

Формальные и содержательные требования допустимости правоограничений, которые несет в себе административное наказание, предопределяются конституционным принципом правового государства, определяющим, в частности, правообеспечительный характер легального регулирования государством своей деятельности во взаимоотношениях с личностью. Формальная определенность норм правоограничительного характера предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. С точки зрения допустимости правовых ограничений предполагается определенность юридического содержания субъективных возможностей (прав, свобод и обязанностей) личности. Любое субъективное право нуждается в том, чтобы его значение и объем были уяснены, содержание и принадлежность каждой коррелирующей обязанности были четко сформулированы, а также уточнены допустимые пределы ограничений.

На определенности правоограничений в юридической норме настаивает и Конституционный Суд РФ. В частности, он указывал на то, что установленные ограничения должны быть четкими и понятными любому гражданину и должностному лицу; норма не должна допускать произвольного толкования, она должна ясно устанавливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов.

Формальным критерием ограничения прав и свобод человека и гражданина в любом цивилизованном правовом демократическом государстве признается закон. Стабильность закона, общая осведомленность о нем граждан (его известность) и конституционное признание его места в правовой системе России обусловлены также значимостью регулируемых им общественных отношений. Особой гарантией стабильности закона и, следовательно, регламентируемых им общественных отношений является процедурный порядок его принятия, в котором участвует максимально легитимное число органов демократического государства. Конституцией РФ определено, что закон принимается с участием всех субъектов законодательного процесса, он ориентирован на обеспечение необходимого баланса интересов граждан, общества и государства и служит защитой от произвольного, несоразмерного и нецелесообразного использования государственного воздействия.

Логика законодательного регулирования правоограничений аргументируется также и установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Регулирование прав и свобод личности, предполагающее как их установление, так и ограничение, осуществляется, таким образом, на федеральном уровне посредством их правовой регламентации не ниже законодательного уровня. Исходя именно из такого понимания, Конституция РФ определила в качестве формального требования соразмерности правоограничений клаузулу о допустимости в силу их предусмотренности только федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

Материально-правовые (содержательные) требования допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина сформулированы Конституцией РФ с тем, чтобы данные права не утрачивали свое реальное содержание в условиях конституционного (законного) государственно-властного посягательства на них. Поэтому одним из первых лингвистически и содержательно анализируемых требований допустимости правоограничений является критерий предела их необходимости. Пределы необходимости правоограничения предопределяются зачастую степенью заинтересованности и нуждаемости государства в достижении общепризнанных целей ограничения прав и свобод личности. Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ пределы необходимых ограничений конституционных прав и свобод устанавливаются лишь федеральным законодателем с тем, чтобы исключалось произвольное ухудшение условий правового статуса личности в отсутствие каких-либо объективных предпосылок. Предоставленная законодателю возможность определять пределы правоограничения направлена против злоупотребления правом свободного усмотрения органом государства или должностным лицом, осуществляющим административное преследование, т. е., по существу, на реализацию требования ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Конституция РФ, закрепляя формулу соразмерности правоограничений, не определяет характер таких ограничений, степень их ущербности, достаточности в контексте того или иного вида юридической ответственности. Однако для целей универсального понимания конституционного предназначения правоограничений в демократическом правовом государстве Конституция РФ подразумевает качество меры необходимости, с одной стороны, и достаточности - с другой, применяемых органами государства легальных способов и средств ограничения правовых возможностей личности. Причем вопрос о достаточности пределов ограничения прав и свобод личности - скорее вопрос целесообразности применения меры юридической ответственности, а не ее содержания. Вместе с тем конституционно предполагаемое требование достаточности пределов правоограничения исходит из таких ценностей, как проявление справедливого и гуманного отношения государства к личности.

В целом формула достаточности пределов правоограничения в контексте юридического требования его допустимости выглядит следующим образом. Определяя средства и способы защиты своих интересов, государство может применять лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают вероятность диспропорционального ограничения правовых возможностей личности. Иными словами, при допустимости ограничения того или иного права государство может использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры правоограничительного воздействия. Допустимость и целеобусловленность ограниченного вмешательства государственных органов в правовой статус личности при административном преследовании предполагают пределы такого вмешательства и по кругу лиц. Всякое вмешательство должно быть достаточно обоснованным как в конкретных обстоятельствах, так и в отношении конкретного индивида, при ограничении степени усмотрения органа государства или должностного лица, осуществляющего административное преследование. Такое формулирование пределов допустимости ограничения прав и свобод личности соответствует и общепризнанным принципам и нормам международного права. Например, п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливается, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Как точно замечает А.Л. Кононов, "всякое вмешательство... должно быть строго выборочным, а не общепоисковым. Оно не может носить всеобщий, тотальный характер, подвергая сомнению всякое лицо и подозревая его в причастности к правонарушению".

Выделение критериев (требований) соразмерности административных наказаний является условным и имеет общеюридическую значимость постольку, поскольку их свойства проявляются абстрактно, т. е. на конституционном уровне. Однако пределы, например, допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в силу их значимости могут определяться Конституцией РФ непосредственно, например, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ закрепляет требование недопустимости ограничения прав и свобод, предусмотренных ее ст. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, ст. ст. 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. ст. 46 - 54. Кроме того, формулируя содержание тех или иных прав и свобод, Конституция РФ определяет пределы и условия их допустимого ограничения. Вместе с тем основная нагрузка юридической регламентации способов и средств (мер) правового ограничения свободы (в широком смысле) личности, а следовательно, и определение характера и степени их соразмерности с конституционно значимыми целями ложится на законодателя и правоприменителя. Отсюда технология соразмерного установления и применения административных наказаний как мер правового ограничения используется на уровне "обычного" законотворчества и правоприменительной деятельности административно- юрисдикционных органов. Инструментарием указанной технологии выступают средства дифференциации и индивидуализации административных наказаний.

Подводя итог, отметим, что общеправовая категория соразмерности выражает достигнутый уровень правовой регламентации мер юридического ограничения прав и свобод человека и гражданина в России и мер административной ответственности в частности. В правотворчестве и правоприменении соразмерность понимается как общеправовой принцип юридической ответственности в силу конституционного закрепления и международного признания. Не умаляя при этом нормативную обобщенность содержания принципа соразмерности и его универсальность, оговоримся, что данный принцип интересует нас с точки зрения его связи с административно- деликтными отношениями. Этим вполне объяснима специфика характеристики принципа соразмерности и его определение как принципа соразмерности административных наказаний. Таким образом, рассматриваем соразмерность - общеправовую категорию и принцип установления и применения административных наказаний, выражающий требования справедливости, - как предполагающую установление административной ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении административного наказания.

В итоге принципиальное значение категории "соразмерность" сохраняется на всех уровнях и направлениях (отраслях) правового регулирования именно в силу его конституционного признания, а ее содержанию придается общеправовой характер, выражающийся в том, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут обосновать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям. Более того, рассмотрение категории "соразмерность" как принципа, определяющего пределы усмотрения, предоставленные властям при решении вопросов административного вмешательства в права и свободы личности, отвечает и правозащитным традициям, основанным на п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и ст. 18 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и, как следует из общей последовательности изложения, служит адекватному развитию правовых позиций по проблемам ограничений в административном праве.