Органы местного самоуправления как субъекты административного права

Понятие и предметы ведения местного самоуправления
Органы и должностные лица местного самоуправления
Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Понятие и предметы ведения местного самоуправления

Постепенное движение России к правовому государству, переход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправления.

В качестве одной из основ конституционного строя РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8, посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130-133).

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.

В X-XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.

Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Манифесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправлению.

По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

В этом Положении содержалось:

всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населе-ния предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только собственники определенных размеров собственности. Выборы проводились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных съездах;
функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;
наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; социальная помощь; торговля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;
введение земской системы только на двух административно- государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем общероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;
четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;
наличие у земств прочной финансово-экономической базы (местный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).

В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения всех уровней.

Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже определены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:

инициатива власти должна исходить непосредственно от населения по принципу «снизу — вверх»;
кардинально меняется характер влияния народных избранников на все стороны общественной жизни (перспектива — не руководить, а управлять и координировать);
создается экономическая основа местного самоуправления (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность);
обеспечивается финансовая самостоятельность путем изменения бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;
гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.

Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реального самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах:

местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 — местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения);
местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;
местное самоуправление — форма народовластия, т. е. форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ);
местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по вертикали) определяет систему управления (деление властей по горизонтали) — ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.

Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

Критерии местного самоуправления:

правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные законы и другие правовые акты);
осуществление управления в интересах населения, для населения (фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти);
разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);
баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, сочетание форм непосредственной и представительной демократии, особый порядок назначения и смещения главы исполнительной власти);
под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности;
реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами государства (разные формы);
одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);
сознательное участие граждан в управлении (по природе);
необходимый уровень правосознания граждан (разработка своих нормативных актов);
наличие способности к активной корректирующей деятельности (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);
преобладание методов убеждения над методами принуждения;
совпадение объекта и субъекта управления;
превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправления;
местное самоуправление — часть демократической организации цивилизованного общества и часть единой структуры организации власти и управления в стране.

При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутаты Государственной думы ориентировались на положения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Ее цель — оказать содействие правительствам в выработке концепции независимости местных властей и децентрализации власти. В Хартии определены три основных принципа этой концепции:

конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;
определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответственности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территорий;
выборы представительных органов на основе всеобщего голосования.

Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправления, рассмотрим полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном федеральным законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный район, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится к вопросам местного значения поселения в целом:

формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;
создание условий для предоставления транспортных услуг;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах;
создание условий для обеспечения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания;
создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;
обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;
создание условий для массового отдыха жителей;
оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства;
формирование архивных фондов;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
организация благоустройства и озеленения территории;
планирование застройки территории;
организация освещения улиц и установки указателей с их названиями и номерами домов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Органы и должностные лица местного самоуправления

Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
установление официальных символов муниципального образования;
создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Напомним, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от нее допускается только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях нового муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом местного самоуправления закрепляется в его уставе.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Если местный референдум (сход граждан) не проводится, то структура органов местного самоуправления определяется представительным органом нового муниципального образования.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме, устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
порядок избрания и полномочия главы муниципального образования — в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Этот орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района может:

состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов;
избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала его работы.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется его уставом.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и установление тарифов на их услуги;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Нормативно-правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Нормативно-правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется его главе для подписания и обнародования. Глава имеет право отклонить данный акт. В этом случае такой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в следующих случаях:

принятия указанным органом решения о самороспуске;
вступления в силу решения Верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа

муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется его уставом, собственными полномочиями по решению вопросов местного значения:
избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
является председателем представительного органа муниципального образования;
не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
может являться председателем представительного органа муниципального района.

Следует отметить, что установленные пп. 2-4 ст. 36 Федерального закона ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может:

представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывать и обнародовать нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
издавать в пределах своих полномочий правовые акты;
требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в следующих случаях:

смерти;
отставки по собственному желанию;
отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона;
признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
отзыва избирателями;
установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются его представительным органом, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования, который должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до его начала.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, в которую входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и др.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в следующих случаях:

смерти;
отставки по собственному желанию;
расторжения контракта;
отрешения от должности;
признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании за-явления:

представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.

Ст. 43 Федерального закона определяет систему муниципальных правовых актов, принимаемых представительным органом и главой местного самоуправления.

В систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования;
правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает по-становления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования, нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

В системе муниципальных правовых актов центральное место при-надлежит уставу муниципального образования.

Уставом муниципального образования должны определяться:

наименование муниципального образования;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Устав муниципального образования принимается его представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом (менее 100 человек), — непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Данным Законом определено, что государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъектов Федерации включаются следующие сведения:

государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
сведения об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования.

Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для реализации его положений наделяет полномочиями Правительство РФ утвердить порядок ведения государственного реестра самих муниципальных образований.

В целях реализации указанного Федерального закона постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований РФ, которыми установлено, что Министерство юстиции РФ (да-лее — Минюста) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение государственного реестра муниципальных образований. При этом указано, что внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования на территории РФ, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке.

Поскольку речь идет о двух видах регистрации — регистрации муниципальных образований и их уставов — Министерство юстиции РФ издало ряд приказов по осуществлению регистрационных действий. Так, общим приказом Минюста России от 23 августа 2005 г. № 138 утверждены формы документов для ведения государственного реестра муниципальных образований. Другим приказом Минюста России от 19 августа 2005 г. № 136 утверждена Инструкция о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ, которая определяет, что для включения муниципального образования в государственный реестр его глава представляет на бумажных и электронных носителях комплект следующих документов:

заявление о включении муниципального образования в государственный реестр, составленное по установленной форме;
официальный текст закона субъекта Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район);
копию устава муниципального образования, официально опубликованного после его государственной регистрации;
копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

Включение муниципального образования в государственный реестр осуществляется путем записи в журнал для ведения государственного реестра. После включения в государственный реестр муниципальному образованию (его главе) выдается свидетельство о регистрации муниципального образования с присвоенным ему регистрационным номером.

Очередным приказом Минюста России от 24 августа 2005 г. № 139 утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него.

Данным приказом определено, что ведение государственного реестра муниципальных образований, а также муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Минюсте России осуществляют:

главные управления Минюста России по федеральным округам;
структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах Федерации.

Уставы, прошедшие регистрацию, включаются в государственный реестр с присвоением им регистрационного номера, после чего оформляются свидетельства о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования утверждена приказом Минюста России от 26 августа 2005 г. № 145.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации;
нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступает в силу после их государственной регистрации.

Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Законодательством определены различные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие;
инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные Федеральным законом;
инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня после поступления в него документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.

Муниципальные выборы, которые проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и под-ведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которое проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случаях, предусмотренных федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, для решения вопросов местного значения. Сход граждан характеризуется следующими признаками:

осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования;
может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На данном общественном мероприятии председательствует глава муниципального образования или иное лицо.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников, и оно подлежит обязательному опубликованию и исполнению.

Правотворческая инициатива граждан, с которой может выступить группа граждан, обладающая избирательным правом, реализуется в порядке, установленном нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать три процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В случае отсутствия нормативно-правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с федеральным законом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или его должностным лицом в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления.

Данное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; несколько жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы такого самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
избрание органов территориального общественного самоуправления;
определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления осуществляют следующие функции:

представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

территория, на которой оно осуществляется;
цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
порядок принятия решений;
порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
проекты планов и программ развития муниципального образования;
вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Собрание граждан проводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Собрание граждан проводится по инициативе:

населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления;
представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и их должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Следует отметить, что результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе:

представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;
органов государственной власти субъектов Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативно-правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

дата и сроки проведения опроса;
формулировка вопросов, предлагаемых гражданам;
методика проведения опроса;
форма опросного листа;
минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств:

местного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
бюджета субъекта Федерации — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти.

Обращения граждан в органы местного самоуправления — это реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.

Однако рассмотренные нами формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении этим перечнем не исчерпываются, поскольку ст. 33 Федерального закона предусмотрены и другие формы.