Управление использованием и охраной природных ресурсов

Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов

Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила право каждого гражданина на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право реализуется главным образом через административное законодательство.

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия, используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не только компоненты природной среды, но также природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт) и природно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности).

Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.

Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благоприятную окружающую природную среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Это право обеспечивается:

• планированием и нормированием качества окружающей при-родной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
• социальным, государственным и экологическим страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
• предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;
• возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
• государственным контролем за состоянием окружающей при-родной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные права граждан:

• создавать общественные объединения, фонды и иные общественные формирования, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
• принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;
• требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;
• требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;
• ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.

Владение этой информацией, свободный доступ к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.

Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязанности граждан в области охраны окружающей природной среды.

Граждане обязаны: охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства.

В последние годы государством, его исполнительными властными структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ владели этой информацией.

Ее анализ позволяет более точно определить не только общее состояние окружающей природной среды, но и сформулировать приоритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью правоохранительных органов.

Следует различать использование и охрану природных ресурсов.

В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка, реализация и т. п.).

Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, порчи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и утверждение федеральных программ экологического развития России. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соответствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий и др.

Основным (рамочным) законодательным актом в данной области является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятельности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. принят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 марта 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая 1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие законы.

На Правительство РФ возложена обязанность координировать работу органов государственного управления по совместному природопользованию, проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения, а также утверждению положений о контроле за охраной окружающей среды, осуществлении государственного мониторинга и др.

Не менее важная компетенция отводится органам власти субъектов Федерации: определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов; разработка и издание законов и иных нормативных актов в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение территориальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование, образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования, ведение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов специальной компетенции в области природопользования и охраны природных ресурсов.

Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к органам государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов относятся:

• Министерство природных ресурсов РФ (далее: Минприроды России), в составе которого образованы одна Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;
• Министерство сельского хозяйства РФ (далее: Минсельхоз России), в котором образована одна Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и два федеральных агентства: по рыболовству и по сельскому хозяйству;
• Министерство экономического развития и торговли РФ, в составе которого образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Существенная роль в данной системе органов исполнительной власти отводится Минприроды России, Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370.

Минприродны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда; использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов; эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений); использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Минприродны России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Минприродны России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Минприродны России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства, и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы;
• на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
  • порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами;
  • порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;
  • порядок переоформления лицензий на пользование участками недр;
  • классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых;
  • методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;
  • порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью;
  • форма бланка лицензии на пользование недрами;
  • региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным;
  • порядок и методика проведения лесоустройства на территории лесов, не входящих в лесной фонд;
  • порядок утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, расчетных лесосек;
  • перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов;
  • критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам, а также перечень особо защитных участков лесов;
  • перечень показателей государственного лесного кадастра;
  • методики экономической оценки лесов;
  • санитарные правила, регламентирующие мероприятия по защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, от вредителей и болезней леса;
  • перечень видов побочного лесопользования;
  • нормы средств пожаротушения в местах проведения на территории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприятий;
  • положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд;
  • перечень должностных лиц Государственной лесной охраны РФ;
  • порядок осуществления мониторинга лесов;
  • порядок организации и проведения лесных конкурсов и аукционов;
  • формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;
  • перечень видов специального водопользования;
  • перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики);
  • формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;
  • правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений;
  • форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира;
  • положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников;
  • нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
  • нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
• проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

  
   

• обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

  
   

• осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

  
   

Минприродны в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
• учреждать знаки отличия и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
• создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
• учреждать в установленном порядке печатные СМИ для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральной службы и федеральных агентств.

Минприроды России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Установленные ограничения не распространяются на полномочия Министра по управлению имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.

Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов

Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов является главнейшей функцией федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В последние годы Правительством РФ предприняты конкретные меры в этом направлении деятельности. Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 9 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» постановлением Правительства РФ от 27 августа 1999 г. № 972 утверждено Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением.

Под стационарным пунктом наблюдений понимается комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей природной среды, ее загрязнения.

В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны. Что касается размеров и границ охранных зон стационарных пунктов наблюдений, то они определяются в зависимости от рельефа местности и других условий.

В соответствии же со ст. 15 указанного Закона Правительство РФ постановлением от 21 декабря 1999 г. № 1410 утвердило Положение о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей природой среды, ее загрязнения.

Централизованный учет документов Единого государственного фонда данных, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях осуществляются Всероссийским научно-исследовательским институтом гидрометеорологической информации — Мировым центром данных.

Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают или могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, предоставляется в Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды юридическими и физическими лицами в соответствии с Положением о предоставлении такой информации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. № 128.

Указанная информация предоставляется:

а) для обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в этой информации;

б) своевременного выявления и прогнозирования загрязнения окружающей природной среды, развития опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, безопасности полетов авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики;

в) ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения.

Одним из элементов охраны окружающей среды является контроль органов исполнительной власти за выбросами вредных веществ в атмосферный воздух. В целях реализации ст. 12 и 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 7-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Правительство РФ постановлением от 2 марта 2000 г. № 183 утвердило Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Этим постановлением Правительство определило, что Минприроды России:

• разрабатывает и утверждает порядок и методы определения нормативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов и порядок выдачи разрешений на указанные выбросы;
• утверждает предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, методы определения этих нормативов и виды источников, для которых они устанавливаются;
• совместно с Минздравсоцразвития России утверждает порядок выдачи разрешений на вредные физические воздействия на атмосферный воздух для стационарных источников таких выбросов (предприятий и других юридических лиц).

Предельно допустимые и временно согласованные выбросы устанавливаются разрешениями, выдаваемыми территориальными органами Минприроды России, по форме, утверждаемым этим Министерством.

Кроме того, постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2002 г. № 372 утверждено Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, которым определены основные задачи и функции по данному учету Минприроды России, Минздравсоцразвития России и их территориальным органам.

В целях объединения усилий федеральных органов исполнительной власти (Минприроды, Минздравсоцразвития России и их территориальных органов), осуществляющих государственный мониторинг окружающей природной среды в пределах своей компетенции, Правительство РФ постановлением от 23 августа 2000 г. № 622 утвердило Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды.

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и последствиями этого влияния на растительный и животный мир и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Данная служба осуществляется указанными выше федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации через систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, расположенных в различных природно-климатических районах, городах и промышленных центрах и на водных объектах с различной антропогенной нагрузкой, средств наблюдений авиакосмического и морского базирования (государственную и ведомственные наблюдательные сети).

Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:

обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов: стихийные бедствия; неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности (сельское хозяйство, лесное и водное хозяйство, энергетика, транспорт и т. д.); антропогенные изменения состояния окружающей природной среды — химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и иные процессы; изменение климата и др.;

обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной субъектов Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;

обеспечение органов и организаций, входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социально-гигиенического мониторинга;

представление необходимой информации в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, в иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды и другие задачи.

Одной из задач в сфере охраны природы является организация и проведение государственной экологической экспертизы. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» под ней понимается установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Обязательной государственной экологической экспертизе на федеральном уровне подлежат следующие объекты:

проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;

материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

а) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
б) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
в) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
г) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
д) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
е) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
ж) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации и другие материалы и проекты.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

Следует отметить, что за нарушение законодательства об экологической экспертизе установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 8.4 КоАП РФ, которая состоит из трех частей. Часть первая предусматривает административную ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы. Часть вторая устанавливает административную ответственность за осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экспертизы. Часть третья рассматривает в качестве административного правонарушения незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Актуальной проблемой для России остается осуществление государственного мониторинга окружающей среды. Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Экологический мониторинг осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в целях:

• наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия;
• оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
• обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется:

а) при разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;
б) разработке федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;
в) осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;
г) прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;
д) подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) определены задачи и других федеральных органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между ними при осуществлении этого вида деятельности.

Для обеспечения контроля по охране окружающей природной среды государственные органы исполнительной власти наделены полномочиями применять меры государственного принуждения: предупреждения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и наказания.

Так, Минприроды России предоставлено право:

• запрашивать у федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
• прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства РФ в области природопользования и охраны окружающей природной среды;
• направлять представления об аннулировании лицензий (разрешений), выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы;
• запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм и правил;
• запрещать на период высокой пожарной безопасности посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда;
• беспрепятственно посещать организации и объекты независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности по вопросам контроля, отнесенным к компетенции Министерства;
• осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами проверку (т. е. останавливать и осматривать) российских и иностранных судов и других плавучих средств с целью обеспечения соблюдения ими требований законодательства РФ в области охраны окружающей природной среды;
• запрещать ввоз на территорию России, а также транзит экологически опасных грузов с нарушениями природоохранных и экологических норм и правил.

Важным направлением контроля органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов является деятельность по исполнению Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».213 В целях его исполнения постановлением Правительства от 19 января 1998 г. № 67 «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» в качестве таких органов определило Минсельхоз, Минприроды России и Федеральную пограничную службу РФ (ныне пограничные органы ФСБ России).

Для пресечения правонарушений должностные лица Минприроды России и его территориальных органов имеют право при исполнении служебных обязанностей хранить, носить и применять служебное оружие и специальные средства. Данное право предоставлено им Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» и Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», а также постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 133 «О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира».

Указанным постановлением Правительства РФ утверждены:

а) перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира, которым предоставлено право хранения, ношения и применения служебного оружия при исполнении служебных обязанностей, и нормы обеспечения их служебным огнестрельным оружием;
б) перечень типов и моделей служебного и гражданского оружия, патронов к нему и видов специальных средств;
в) перечень отдельных видов и моделей боевого стрелкового оружия и патронов к нему, получаемых в органах внутренних дел во временное пользование Минсельхозом, Минприроды России, Федеральным агентством по рыболовству и их территориальными органами.

Следует сказать, что охота на зверей и птиц в Российской Федерации (объекты животного мира) осуществляется на основании краткосрочных и долгосрочных лицензий, выдаваемых Минсельхозом России и его территориальными органами (охотничьими инспекциями и др.). Процедура выдачи долгосрочных лицензий определена постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1574 «О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира», а также Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий, утвержденным приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. № 569.

К полномочиям Правительства РФ отнесено также установление размеров платы за пользование объектами животного мира. Так, постановлением Правительства от 4 января 2000 г. № 1 утверждены Предельные размеры платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Например, предельный размер платы за отстрел лося или медведя составляет от 3 до 6 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), благородного оленя — 2-4 МРОТ, сибирского горного козла, серны — 2-3 МРОТ, кабана — 1-2 МРОТ, бобра — 0,1-0,5 МРОТ и т. д.

В целях сохранения ценных видов водных биологических ресурсов, в том числе занесенных в Красную книгу Российской Федерации, Правительством постановлением от 26 сентября 2000 г. № 724 внесены изменения в таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам.

Первая группа такс предусматривает исчисление размера взыскания за ущерб, причиненный гражданами, юридическими лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов во внутренних рыбохозяйственных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Например, за 1 экземпляр независимо от размера и веса незаконно выловленных биологических ресурсов установлена следующая такса в рублях: белуга, калуга — 12 500, амурский, русский, персидский, сибирский осетр — 8350, лосось — 1250 и т. д.

Вторая группа такс предназначена для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный указанными выше субъектами, уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Так, за незаконный вылов 1 экземпляра независимо от размера и веса установлены таксы: атлантический осетр — 16 700, азовская белуга — 15 000, сахалинский осетр, шип — 12 500 рублей и т. д.

Административная ответственность за правонарушения в сфере окружающей среды применяется уполномоченным на то органом исполнительной власти государства, должностным лицом соответствующего государственного органа или судом.

С учетом неблагополучной экологической обстановки в стране, распространенности экологических правонарушений в КоАП РФ включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать административные дела, контрольные органы по охране окружающей природной среды, органы экологического контроля, органы Минприроды, органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных природных парков.

Административная ответственность может быть возложена как на физических, так и на юридических лиц. Перечень административных экологических правонарушений дается в КоАП, где они группируются в зависимости от объекта посягательства:

• посягающие на право государственной собственности на природные ресурсы (гл. 7 и 8);
• посягающие на конкретные компоненты окружающей среды — землю (ст. ст. 7.1, 7.4, 8.6), недра (ст. ст. 8.9-8.11), водные ресурсы (ст. 7.6), лесной фонд (ст. ст. 7.9, 7.10, 8.25), атмосферный воздух (ст. ст. 8.21), животный мир (ст. ст. 7.11, 8.29, 8.33, 8.37);
• объекты, представляющие особую хозяйственную, культурную, экономическую, санитарно-гигиеническую и иную ценность (государственные заповедники, заказники, национальные природные парки, заповедно-охотничьи хозяйства и др.) — ст. 8.39;
• нарушения, в которых природные объекты выступают в качестве дополнительных (нарушения порядка продажи охотничьего оружия — ст. 20.8; нарушения правил пожарной безопасности — ст. 20.4; незаконная порубка, выкапывание деревьев, кустарников или лиан — ст. 8.28; нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов и др.).

За совершение экологических административных правонарушений могут применяться: предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения; лишение специального права (охоты, рыболовства, управления транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонарушения.

За наиболее серьезные экологические правонарушения законодатель предусматривает уголовную ответственность.

Введенная специальная 26-я глава об ответственности за экологические преступления является одной из новелл УК РФ 1996 г.

В прежнем УК РСФСР было более десятка норм об охране природы, но содержались они в различных главах, в основном среди норм о хозяйственных преступлениях.

Ныне в рассматриваемой главе содержатся семнадцать статей, предусматривающих уголовную ответственность. В частности, предусмотрена ответственность за экоцид (ст. 358 УК РФ), уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства (ст. 243), сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды (ст. 237). Эти составы преступлений размещены в других главах УК РФ, но они устанавливают ответственность за деяния, также сопряженные с причинением вреда природной среде.

Таким образом, появилось, наконец, четкое определение в законе круга экологических преступлений, позволяющее выстроить их в систему, и узаконено само название этих посягательств, прежде вызывавшее споры. Суть, однако, не в этом. Главное — изменился подход к общественной и правовой оценке экологических правонарушений и преступлений.

По мнению профессора М. М. Бринчука, «исполнение экологического законодательства во всех государствах является актуальной проблемой. В России по разным причинам эта проблема сверхактуальна... Есть основание считать, что дефекты в исполнительной власти являются одной из основных причин острого экологического кризиса в нашей стране.

Применительно к деятельности органов исполнительной власти стоят две важнейшие взаимосвязанные задачи: создание оптимальной системы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и реализация задач и функций управления, которые на них возлагаются».

Изучение зарубежного опыта природоохранной деятельности в экономически развитых странах показывает, что осознание ими современного экологического кризиса, которое произошло в конце 60-70-х гг. ХХ в., проявилось в формировании развитого законодательства и создании специализированных мощных органов государственного управления в данной сфере для обеспечения реализации этого законодательства. Так, в США с 1970 г. действует федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее в своем штате 10 000 сотрудников (из них более 1000 — юристы). В небольшой Голландии, где экологическая ситуация несравнима с российской, в министерстве охраны окружающей среды и общественного строительства занято 3500 специалистов.

Министр же природных ресурсов Российской Федерации в докладе «О мерах по совершенствованию природоохранной деятельности в Российской Федерации» на заседании Правительства РФ 29 декабря 2000 г. высказался за усиление экологического аудита и существенное уменьшение числа контролеров, т. е. предложил заменить экологический контроль лишь аудитом. Его мнение прямо противоположно позиции ученых, так как в резолюции Всероссийского совещания по борьбе с экономическими правонарушениями еще в мае 1996 г. участники совещания обратились с просьбой к Правительству РФ признать нецелесообразным сокращение штатной численности природоохранных органов, поскольку штат Минприроды России составляет около 5 тыс. сотрудников.

В связи со сложившейся экологической ситуацией в стране Б. Н. Ельцин в том же 1996 г. отмечал: «Прежде всего подлежат укреплению контрольно-инспекционные органы этой системы, возможности которых сейчас совершенно недостаточны: на 17 млн кв. км территории России приходится всего около 15 тысяч природоохранных инспекторов».