Государственное управление и исполнительная власть

Государственное управление и его основные характеристики

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизни общества.

Предметом (объектом) регулирования норм административного права являются отношения в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования — государственного управления как разновидности социального управления.

В теории административного права государственное управление рассматривается в двух аспектах: широком и узком. В широком аспекте в государственном управлении участвуют все ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная. Основными формами участия органов законодательной власти в государственном управлении является принятие соответственно федеральных законов (Государственной думой Федерального собрания) и законов субъектов Федерации (например, Законодательным собранием Санкт-Петербурга), регулирующих отношения в сфере государственного управления.

Роль судебной власти в государственном управлении проявляется в осуществлении конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, посредством которого суд принимает решения о соответствии или несоответствии федеральному закону нормативно-правовых актов; рассматривает заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, разрешает другие дела, возникающие из публичных правоотношений.

Государственное управление в узком аспекте — это деятельность органов исполнительной власти по управлению в трех больших сферах: в экономике (промышленность, транспорт, связь и т. д.); социально-культурной сфере (образование, наука, культура, социальные вопросы); административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние и внешние дела).

Место и роль государственного управления определяются следующими характеристиками (признаками):

Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, Правительства РФ, законов и других нормативных актов субъектов Федерации.

Исполнительный характер этой деятельности заключается в том, что органы государственного управления обязаны исполнять различные правовые акты (законы и другие правовые акты), т. е. проводить их в жизнь, обеспечивая тем самым реализацию прав и свобод граждан на свободу их передвижения, социальную защиту, выезд за границу и другие права, установленные Конституцией РФ.

Распорядительный характер органов государственного управления заключается в том, что они дают от имени государства предписания (распоряжения), обязательные для граждан и юридических лиц (например, предписания о получении лицензии для индивидуальных предпринимателей, о регистрации по месту пребывания или месту жительства российских и иностранных граждан, об устранении нарушений, выявленных таможенными, налоговыми и другими контрольно-надзорными органами и т. д.).

Государственное управление — это подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична по отношению к законодательной деятельности. Вся деятельность органов государственного управления должна быть направлена на реализацию ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государственных органов.

Государственное управление — это правотворческая деятельность. Это значит, что органы исполнительной власти (федеральные — Правительство РФ и министерства; региональные — правительства субъектов Федерации) принимают значительное количество нормативно-правовых актов, направленных на исполнение законов. Ст. 15 Конституции РФ закрепляет важное положение о том, что принимаемые органами власти любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения. В противном случае такие акты не должны применяться.

Государственное управление — это подконтрольная деятельность со стороны Президента РФ и Федерального собрания РФ (на федеральном уровне) и со стороны законодательных (представительных) органов на уровне субъектов Федерации.

Государственное управление — это конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим функциям, формам и методам реализации государственной власти.

Государственное управление является организующей деятельностью. Это означает, что для исполнения любого закона требуется слаженная работа многих государственных служащих, будь то организация дорожного движения, обеспечение продовольствием населения, оказание ему медицинской помощи; организация и проведение массовых мероприятий, подготовка молодых людей к военной службе и т. д.

Полемизируя с Ю. М. Козловым и А. П. Алехиным о понятии государственного управления и его соотношении с исполнительной властью, В. С. Рыжов отмечает три направления позиции разных ученых по этой проблеме: первое — конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим полномочиям и методам реализации государственной власти; второе — вытекает из анализа Водного и Лесного кодексов РФ о том, что в них закреплен термин «государственное управление» в области использования и охраны водных объектов, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; третье — выражает точку зрения К. С. Бельского, который ограничивает государственное управление рамками «государственно-аппаратной среды», считая, что такое управление складывается во всех ветвях власти.2

Итак, государственное управление (в узком смысле слова) — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе (экономике, социально-культурной, административно-политической сферах). Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления исполнения его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения.

Понятие исполнительной власти и ее основные признаки

Как мы уже отметили, государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова (как управление делами государства), которое осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Они направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением властей» или «разделением труда» между органами государства.

Что же характерно для исполнительной власти? Каковы ее признаки?

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующей с законодательной и судебной. Раз-деление ветвей нельзя абсолютизировать, доведя дело до признания полной независимости каждой из них.

Еще Георг Гегель (1770-1831) предупреждал об ошибочности понимания разделения властей как требования абсолютной самостоятельности каждого вида власти. Он считал, что при разделении властей сохраняется единство политического организма государства: «...когда мы говорим о различном характере деятельности властей, то мы не должны впадать в чудовищную ошибку понимать это в том смысле, будто бы каждая власть должна существовать сама по себе, абстрактно, так как власти, наоборот, должны быть различны лишь как моменты понятия».

Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуществлению возложенных на нее полномочий, которые связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных функций. Другая часть приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти или же ее механизма.

Шарль Монтескье (1689-1755) отмечал: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении были бы соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц».

Однако необходимо учитывать, что действующим законодательством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (на-пример, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус, определяемый положением о данном органе).

Исполнительная власть — непременный элемент государственно- властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда должна существовать наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодательная власть осуществлялась только на федеральном уровне. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляются исполнительная и судебная власти. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, может: а) оказывать определяющее воздействие на деятельность людей, органов, учреждений; б) подчинять других своей воле.

Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспекция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или юридического лица заполнить налоговую декларацию в установленный срок и представить ее в инспекцию.

Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть — сущность таковой деятельности, выражающей властные полномочия, т. е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.

Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Судебная власть также является правоприменительной, но исполнение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда возникает необходимость в судебной защите нарушенных прав. Для исполнительной власти характерно правоприменение в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. д. (например, финансирование после утверждения соответствующего бюджета); б) негативного характера, когда органы исполнительной власти применяют меры принуждения к нарушителям законодательства.

Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, которые представлены на федеральном уровне Правительством РФ, министерствами, федеральными службами и агентствами, а также на уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов исполнительной власти. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.

Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, средства коммуникации, вооруженные силы и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.

При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм.

Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как про-явление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. По-этому государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновре-менно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия или учреждения, либо концерна и т. п., таких звеньев системы государственного управления, которые нахо-дятся за пределами действия принципа разделения властей.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их определенным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулировании предпринимательства и т. п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой административно-командной системой.

Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Кроме того, регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов под-чиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты. Но в том и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.

В настоящее время центральное место в государственно-управленческой деятельности занимает:

• разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (приватизация, развитие села, строительство жилья, защита семьи и др.);
• установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (государственное стимулирование предпринимательства, защита прав собственника и т. д.);
• управление предприятиями и учреждениями государственного сектора (например, государственными унитарными предприятиями);
• регулирование деятельности различных объектов негосударственного сектора (установление порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их налогообложения и т. д.);
• координация функционирования секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
• обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
• осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

Это основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие на-правления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.

Принципы государственного управления

Принцип (лат. principium — основа, первоначало) трактуется как основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки ; руководящая идея, основное правило поведения.

Характерно, что, исследуя по существу одну и ту же объективную реальность, только в других объемах и аспектах, философы и социологи, экономисты и юристы выводят различные принципы управления обществом. Недостаточная разработка теоретических и методологических основ, выделения и систематизации в целом принципов научного управления обществом находит свое отражение в исследованиях, посвященных принципам государственного управления.

Профессор Ю. М. Козлов отмечал, что в современной России еще не решен вопрос о принципах исполнительной власти и с определенной долей условности можно вести речь о таких принципах, как разделение властей, федерализма, законности, демократизма, обеспечения прав и свобод граждан, сочетания единоначалия и коллегиальности, гласности, функционально-отраслевой специализации.

Однако, по его мнению, это лишь предположение, хотя и весомое. Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с негативными ее элементами фактически были полностью утрачены и те, без которых никакая система управления не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На смену управляемости (бюрократического централизма) пришла слабая управляемость (неуправляемость).

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федеральных органов, государственная дисциплина всё в большей степени становится крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием, ослабла управленческая вертикаль и т. п. Создается впечатление, что в России государственное воздействие на общественную жизнь значительно слабее, чем в государствах с развитыми рыночными отношениями.

Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей управленческой элиты к глубокой реформации политической и экономической систем. Вот почему закономерно возникают требования «снизу» об укреплении вертикали исполнительной власти, т. е. усилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизни страны, укрепить исполнительскую дисциплину, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен, тарифов, налогов и т. д., т. е. сохранить всё то, без чего невозможно управлять делами государства и общества даже в самых развитых странах.

Продолжая эту мысль, профессор А. П. Алехин считает, что система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов: приоритета личности, ее прав и свобод; разделения осуществления государственной власти; федерализма; единства системы исполнительной власти; законности; гласности; ответственности.

Профессор Д. М. Овсянко выделяет следующие принципы органов исполнительной власти: народовластие (ст. 3 Конституции РФ); верховенство закона (ст. ст. 4, 15); разделение и взаимосдерживание властей (ст. ст. 10, 11); разграничение полномочий федеральных и региональных органов (ст. ст. 11, 78); законность (ст. 15); гласность (ст. 15); приоритет и гарантированность прав личности (ст. ст. 2, 7); федеративного устройства государства (ст. 5); централизация (ст. 74); плановости; дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий органов и должностных лиц.

Профессор А. П. Коренев все принципы государственного управления разделяет на две группы: общие (социально-правовые) и организационные.

К общим относятся принципы объективности, конкретности, эффективности, сочетания централизации и децентрализации, законности и дисциплины.

Принцип объективности означает, что социальные процессы протекают в соответствии с объективными законами развития общества. Поэтому от субъекта управления требуется познание и умелое использование объективных закономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества. Эти требования и составляют суть принципа объективности. Управление может быть результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательно используют их, «заставляя служить» самым насущным интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве необходимой предпосылки научного предвидения.

Принцип объективности предполагает использование выводов и рекомендаций науки, изучение и обобщение собственного опыта деятельности органов исполнительной власти России и зарубежных стран.

Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится.

При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об обобщенной систематизированной и объективной информации. Достоверная информация позволяет установить конкретные формы про-явления в данных условиях тех или иных общественных закономерностей и определить в соответствии с этими целями и действия людей, т. е. конкретизировать пути и средства достижения целей управления.

Суть принципа эффективности заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономика, образование, оборона и т. д., связано с материальными и духовными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому управление, как и всякая полезная деятельность людей, должно осуществляться рационально, эффективно. К критериям эффективности обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки окупаемости и др.

Организационные принципы управления также можно условно разделить на две подгруппы:

• принципы построения органов исполнительной власти — отраслевой, территориальный, линейный, функциональный;
• принципы деятельности органов исполнительной власти — рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, сочетание коллегиальности и единоначалия, ответственности.

Рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти.

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида управленческой деятельности образуются соответствующие органы и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или иной отраслью формируется орган исполнительной власти (министерство, федеральная служба, федеральное агентство).

Суть территориального принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области).

Применение линейного принципа обеспечивает то, что у нижестоящего аппарата или исполнителя имеется лишь одна выше-стоящая инстанция или руководитель, полномочный давать указания, обязательные для исполнения нижестоящим аппаратом или исполнителем. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников.

На основе функционального принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления. В соответствии с этим принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную функцию государственного управления (статистика, тарифы, финансовые рынки и др).

Функциональный принцип применяется в структурах аппарата исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии реализовать все функции крупного органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции — финансовую, кадровую, планирования и т. д.

Вторую группу организационных принципов составляют принципы деятельности органов исполнительной власти.

Принцип рационального распределения полномочий предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

Данный принцип имеет важное значение в таком федеративном государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными субъектами управления и субъектами управления республик, краев и областей осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных актов о разграничении между указанными субъектами полномочий. Законодательством признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим достигается сочетание интересов государства и местного самоуправления.

Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой — к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.

Сочетание коллегиальности и единоначалия выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти, например Правительством РФ, а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единоначальными органами (министерствами). Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совещательном органе — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегать одностороннего, субъективного принятия решений.

Принцип ответственности субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связан с принципом рационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей государственные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности.