Административно-правовые формы и методы осуществления исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации

Понятие и характерные черты административно-правовых форм государственного управления

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различного рода конкретных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов.

В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, так как именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.

Профессор Г.В. Атаманчук формы управленческой деятельности определяет как «внешние, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности». Он обоснованно считает, что по формам можно характеризовать деятельность государственных органов в рамках осуществляемой ими компетенции.

В науке административного права подобные формы государственного управления называются административно-правовыми. К ним следует отнести также, например, формы реализации представительной, судебной, исполнительной власти, прокуратуры.

Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов.

Характерные черты правовых форм государственного управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Формы управленческой деятельности в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы: характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица); уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ), характер управленческих связей (прямое или оперативное управление), особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности), виды взаимодействия (внутреннее или внешнее), конкретные цели совершаемых управленческих действий, характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов, характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые органами государственного управления (должностными лицами) формы подчинены целям исполнительной и распорядительной деятельности. Поэтому они избираются соответствующими органами непроизвольно. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах).

Для типологии контрольно-надзорных функций издаются нормативные правовые акты. Например, Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 3521 был определен «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», которые даются в целях реализации его конституционных полномочий. Поручения содержатся в указах и распоряжениях, «а также в директивах Президента Российской Федерации или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Указания Президента РФ оформляются в виде резолюций.

Руководители органов государственной власти всех управленческих уровней «несут персональную ответственность за своевременное и надлежащее исполнение поручений и указаний Президента Российской Федерации».

Другим подобным примером может служить Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215, которым были утверждены «Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

Определено, что доклады подготавливаются ежегодно по установленной структуре и перечнем сведений в рамках имеющихся полномочий: федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; органами местного самоуправления.

Одним из новых уровней качества законодательства в сфере действия органов исполнительной власти следует считать складывающуюся практику издания технических регламентов, определяющих качество выпускаемой продукции.

Выбор конкретной формы деятельности подчинен определенным закономерностям, которые можно определить следующим образом.

Она должна соответствовать компетенции данного субъекта управления, а также назначению и функциям управленческой деятельности, содержанию и характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Большинство ученых-административистов среди форм управленческой деятельности выделяют правовые и неправовые.

Правовые формы влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.

Профессор А.П. Коренев правовые формы управленческой деятельности классифицирует следующим образом.

По содержанию: правотворческая (выработка правовых норм — издание нормативных актов управления); правоприменительная (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел), которая также подразделяется на регулятивную форму правоприменения и правоохранительную.

По целенаправленности: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные), конклюдентные.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления.

Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Правовые формы государственного управления имеются следующие виды.

1. Издание нормативных актов управления.

Под актом управления понимается имеющее подзаконный характер одностороннее, юридически властное предписание, издаваемое в рамках имеющихся полномочий органом исполнительной власти или должностным лицом с обязательным соблюдением установленных процедур. Акт управления предназначен регулировать определенные общественные отношения или решать конкретное управленческое дело, а также определять персональное поведение адресата.

Например, приказом Министерства финансов РФ в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета с учетом бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008—2010 гг. было утверждено Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.

В частности, мониторинг качества финансового менеджмента должен проводиться посредством осуществления анализа и оценки совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса, а именно: составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. Проводимый мониторинг качества по срокам делится на годовой и ежеквартальный. Материалы с мест направляются в Федеральное казначейство, а затем в Министерство финансов РФ.

2. Издание не носящих нормативный характер (индивидуальных) актов управления.

3. Осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация в налоговой инспекции, регистрация но месту жительства гражданина, составление протокола т.д.).

4. Заключение административных договоров.

Административный договор — «это основанный на административноправовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух {либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».

В настоящее время к числу административных договоров относятся следующие.

1. Договоры о разграничении компетенции (например, договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения).

2. Контракты с государственными служащими (военнослужащими, сотрудниками милиции и т.д.).

3. Договоры об охране имущества (например, вневедомственной охраны при ОВД с администрацией особо важных объектов, перечисленных в отдельном постановлении Правительства России).

4. Договоры о сотрудничестве (например, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») и другие.

В целях совершенствования правовой системы в Российской Федерации осуществляется мониторинг правоприменения. Функции по организации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению возложены на Министерство юстиции РФ.

Неправовые формы управленческой деятельности, которые не влекут за собой наступление юридических последствий. Видами неправовых форм государственного управления являются следующие.

1. Проведение организационных мероприятий (непосредственноорганизационные формы управленческой деятельности) — это разнообразные проявления управленческой деятельности в целях четкой и эффективной работы органов управления: сбор сотрудников и их инструктирование•; совещания; оказание практической помощи; изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы; разработка и внедрение в практику методических рекомендаций', подготовка и рассылка для изучения информационных писем; проведение комплексных и контрольных проверок; изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления и т.д.

2. Осуществление материально-технических операций имеет вспомогательное, обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности (например, подготовка информационных материалов для издания актов управления, составление различных справок, отчетов, делопроизводство, оформление документов).

Посредством осуществления технических операций обслуживается сам процесс управления. Такого рода действия все в большей степени подвергаются компьютеризации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда. В процессе материальнотехнических операций могут готовиться юридически значимые документы (характеристика, справки с места работы или учебы и т.д.).

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц): а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления; б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п. ) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления; в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность); г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства); ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан); и) по условиям применения: нормальные повседневные условия функционирования; режим чрезвычайного или военного положения; режим чрезвычайной ситуации; к) по целям воздействия: профилактические или пресекательные; л) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами; м) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты); н) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

Виды административно-правовых методов государственного управления

Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них.

В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль.

Метод — это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи.

Методы деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.

Главным содержанием в сущностной характеристике методов государственного управления является их целенаправленное управляющее воздействие. В целом для методов государственного управления наиболее характерными являются следующие черты.

1. Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. В них непосредственно выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления.

4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5. Своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Контрольная функция государства присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции.

По своей конституционно-правовой природе она производна от его организующего и регулирующего воздействия на все виды общественных отношений. Это дает органам государственной власти право на самостоятельные действия при реализации указанной функции, облекаемой в специфическую форму ее осуществления.

В соответствии с содержанием смысла статей 71—72 Конституции РФ государство вправе и обязано (дискретное право) осуществлять контрольную функцию в сфере общественных отношений. Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти и ее территориальных структур.

Они обладают полномочиями на применение властно-обязывающих действий, вытекающих из конституционных принципов правового государства. Важнейшими из них являются равенство и справедливость, требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Предоставляемая Конституцией РФ свобода не запрещенной законом деятельности и гарантируемое право на защиту должны быть уравновешены (необходимый баланс прав и обязанностей) требованием в рамках действующего законодательства ответственного поведения определенного круга лиц, исходящего от государства в лице уполномоченных на это органов государственной власти.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности по общему правилу обеспечивается бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг.

Средства реализации управленческих задач и функций, применяемых государством, весьма разнообразны. Это дает основание для их классификации. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения.

Указанные универсальные методы представляют собой два взаимосвязанных, взаимодополняющих «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания их управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно — административных и экономических.

Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Характер их прямого воздействия означает, что субъект управления в рамках имеющейся компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), которое является юридически обязательным для объекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных условий, способствующих практической реализации государственной, а в большей степени исполнительной власти.

Внеэкономический характер таких методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п. ). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения.

Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. На этой основе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Применяя их, субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на материальные интересы управляемых, т.е. опосредствованно, в отличие от способов прямого властного воздействия.

Объект управления ставится в условия, когда сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п. ). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач.

Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение, а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение управляемого субъекта достигается не только перспективами материальных выгод, но и реальной угрозой применения материальных санкций.

Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Законодательством РФ, как и в ряде других государств, предусмотрена возможность применения по отношению к другим государствам специальных экономических мер. Они применяются «в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций».

Применяемые экономические меры могут быть направлены на (п. 2 ст. 3):

«1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;

3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;

4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;

5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;

6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;

7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;

8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства».

Эти меры носят временный характер. Решение об их применении принимается Президентом РФ «на основе предложений Совета Безопасности Российской Федерации с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о таком решении».

Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту РФ также Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ или Правительством РФ.

Правительство РФ на основании решения Президента РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае, если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка РФ, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ.

Закон возложил обязанность на федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ обеспечивать реализацию специальных экономических мер.

Проблема методов управления весьма подвижна и носит диалектический характер. Опыт управленческих отношений свидетельствует о недопустимости антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Для этого имеются следующие основания.

Во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управленческое»). Поэтому методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого обособление административных и экономических методов управления некорректно.

Во-вторых, прямые (административные) и косвенные (экономические) методы используются с единой конечной целью — для достижения эффективности управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же субъектами управленческих правоотношений.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления. На практике не существует объектов управления, которые нуждаются только в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В то же время нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Например, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников одновременно содержат государственно-властные предписания, направленные на формирование механизма реализации предусматриваемых мер. Экономические рычаги управляющего воздействия требуют принятия соответствующих административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это может быть: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; установление обязательной процедуры совершаемых действий, в том числе и при межведомственном взаимодействии; определение критериев управленческой деятельности; применение административно-принудительных мер и т.п.

Административно-правовые акты управления

Административно-правовые акты управления в системе законодательства РФ имеют свои особенности и общие характерные черты.

Наиболее важными для них являются следующие основные черты:

1) имеют юридическую природу правовой формы исполнительнораспорядительной деятельности;

2) обладают государственно-властным характером и обязательны для исполнения в отношении того круга лиц, кому они адресованы;

3) исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства;

4) по своей юридической силе имеют подзаконный характер. Это означает, что они могут быть изданы уполномоченным на это должностным лицом или органом исполнительной власти, а также органом местного самоуправления (юридически нет, но фактически — да) в соответствии и на основании Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов с целью обеспечения их исполнения;

5) устанавливают обязательные правила поведения либо регулируют конкретные отношения. Выполнение содержащихся в них предписаний влечет за собой наступление определенных юридических последствий — возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений;

6) должны носить творческий характер, поскольку содержащиеся в них предписания направлены на оптимальное решение управленческих вопросов. Для достижения этого требования необходимы творческий подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных;

7) издаются в одностороннем порядке. При издании межведомственных управленческих актов следует говорить о выражении коллективной воли субъектов управления.

Таким образом, административно-правовой акт управления представляет собой подзаконное одностороннее юридически властное предписание, изданное компетентным субъектом в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

Отличие административно-правовых актов управления от смежных правовых форм

Административно-правовой акт отличается от закона тем, что носит подзаконный характер, т.е. издается на основе и во исполнение закона.

Если акт государственного или муниципального управления противоречит закону, то действует закон. Закон может отменить или приостановить действие акта управления.

Судебные акты в отличие от административно-правовых актов являются правовой формой выражения правосудия. Судебный акт есть акт применения нормы права в связи с конкретными нарушениями законодательства. Поэтому судебный акт, как правило, индивидуальный акт, касающийся участников судебного процесса. В основном он не содержит норм права, за исключением некоторых решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ.

Судебные акты издаются по поводу правовых конфликтов, т.е. правонарушений или споров о праве. Административно-правовые акты издаются не только по этим основаниям, но и в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в целях осуществления руководства всеми сферами и отраслями управления.

Судебные акты издаются судами, которые независимы и подчиняются только закону. Следовательно, никто не может дать суду указание, как разрешить то или иное конкретное дело, рассматриваемое судом.

Административно-правовые акты могут приниматься субъектом управления на основе и во исполнение не только закона, но и указаний (предписаний) вышестоящих субъектов управления.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, предостережения, постановления) административно-правовой акт отличается следующими юридическими качествами. Акты прокурорского надзора появляются в связи с установлением фактов нарушения закона, направлены на их устранение и предупреждение в будущем. Они не содержат в себе новых норм права, а также (как правило) предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера.

От гражданско-правовых актов (договоров) административно-правовые акты отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление равных по своему положению сторон. В отличие от административно-правового акта гражданско-правовой акт представляет собой соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон, равноправных участников договора. В гражданско-правовом акте отражается частный интерес субъектов конкретного правоотношения, а в административно-правовом содержится публичный интерес.

Документы, имеющие юридическое значение (паспорт, служебное удостоверение, аттестат об окончании школы, диплом об окончании высшего учебного заведения), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных отношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты. На их основе могут издаваться административно-правовые акты управления. Например, диплом об окончании высшего учебного заведения является основанием для подготовки и издания приказа о назначении на должность.

Служебные документы (справки, протоколы заседаний, докладные записки, стенограммы собраний и т.п.) не имеют юридического значения, но являются источниками информации. На основании служебных документов так же, как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты административно-правовые акты. Могут быть исключения: выдача лицензий на основании протоколов комиссий, образованных при органах исполнительной власти.

Акты управления отличаются также и от актов общественных объединений.

Последние издаются от имени коллектива объединения и являются выражением воли его членов. Акты общественных объединений обязательны лишь для членов соответствующих объединений, и их реализация обеспечивается средствами и методами самого объединения.

Юридическим, властным характером эти акты не обладают. В качестве крайней меры может приниматься решение об исключении из общественного объединения.

Классификация административно-правовых актов управления

По мнению профессора А.П. Коренева, основывающемуся на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям.

1. По юридическим свойствам — нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям.

Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.

Правовые акты управления общего значения — приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.). Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам, либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.

2. По сроку действия — с неопределенным сроком действия (бессрочные акты), срочные и временные.

3. По органам, издающим правовые акты государственного управления, они делятся на следующие: указы и распоряжения (издает Президент РФ или глава исполнительной власти субъекта РФ); постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции — Правительством РФ, правительствами субъектов РФ); приказы — издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти, в том числе в милитаризованных структурах. По содержанию приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным актом.

Инструкция также, как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому в отличие от приказа инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.

Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главами администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).

Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России — Правила дорожного движения...). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления.

Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.

6. По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные.

Словесные акты — это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменные или устными.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия.

Конклюдентные акты. Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других конклюдентных действий. Таковы, например, есты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.

Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.

Лицензирование как метод контроля в государственном управлении

Институт лицензирования, исходя из его комплексного и системного характера, современными учеными рассматривается в различных аспектах, например: как особый правовой режим отдельных видов деятельности, предусматривающий государственный контроль над ней; как правовой институт, регулирующий обособленные группы отношений; как направление деятельности (функцию) государственного управления; как вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью. Именно на характеристике этого его аспекта остановимся более подробно.

В целях упорядочения процесса развития рыночных отношений государство формирует соответствующее законодательство. Основным из них в сфере лицензионной деятельности вначале был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ) «О лицензировании отдельных видов деятельности». Затем с учетом постоянно ведущейся административно-правовой реформы он утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Сферой применения этого Федерального закона определены отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов (103 вида) деятельности в соответствии с установленным перечнем (п. 1 ст. 17).

Критериями определения лицензируемых видов деятельности (ст. 4) со стороны государства является угроза наступления отрицательных последствий, а именно: «нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

Правительство РФ при осуществлении лицензирования в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства наделяется следующими полномочиями: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Законом (ст. 6) определены полномочия лицензирующих органов, которые выражаются в следующем: предоставление лицензий, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий', возобновление действия лицензий', прекращение действия лицензий', ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании', контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий; обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Действие лицензии прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности) либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя либо со дня окончания срока действия лицензии или принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата — юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Законодательно определено, что лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам в соответствии с законодательством РФ ограничен.

Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, к которому прилагаются:

• копии учредительных документов (с представлением оригиналов в случае, если верность копий не засвидетельствована в нотариальном порядке) — для юридического лица;
• документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;
• копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.

Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных федеральным законом.

Он принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии. Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме.

В течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.

В случае утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензиат имеет право на получение дубликата указанного документа, который предоставляется ему на основании заявления в письменной форме.

Лицензиат имеет право на получение заверенных лицензирующим органом копий документа, подтверждающего наличие лицензии.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

• наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
• несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством РФ, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие.

Лицензиат обязан сообщить в лицензирующий орган об изменении сведений об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности в срок не позднее чем через пятнадцать дней со дня такого изменения.

Лицензиат, изъявивший желание перейти на упрощенный порядок лицензирования, направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о переходе на упрошенный порядок лицензирования с приложением копии договора страхования гражданской ответственности или копии сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам (с представлением оригинала в случае, если верность копии не засвидетельствована в нотариальном порядке).

Плановые проверки соответствия деятельности лицензиата, выбравшего упрощенный порядок лицензирования, лицензионным требованиям и условиям не проводятся.

Срок действия договора страхования гражданской ответственности или срок действия сертификата соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам должен быть не меньше срока действия лицензии.

Упрощенный порядок лицензирования может применяться при условии заключения соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности либо при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам в отношении лицензирования следующих видов деятельности:

• эксплуатация пожароопасных производственных объектов;
• деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);
• перевозки морским транспортом грузов;
• перевозки внутренним водным транспортом грузов;
• перевозки железнодорожным транспортом грузов;
• перевозки железнодорожным транспортом грузобагажа;
• транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути;
• погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте;
• погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах;
• погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;
• деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Перечень сертификатов соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам, а также существенные условия договора страхования гражданской ответственности соискателя лицензии или лицензиата, при наличии которых может применяться упрощенный порядок лицензирования, устанавливаются Правительством РФ.

При упрощенном порядке лицензирования проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий лицензирующим органом не проводится.

Лицензионный контроль (ст. 12) проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Приостановление действия лицензии (ст. 13) осуществляется в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Конкретными примерами являются следующие статьи: «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 9.1); «Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)» (п. 3 ст. 14.1); «Промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией» (п. 4 ст. 14.17).

Кодекс РФ об административных правонарушениях также запрещает ряд деяний, осуществляемых без специального разрешения (лицензии), например: «Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)» (ст. 7.3); «Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых» (ст. 7.4); «Самовольная добыча янтаря» (ст. 7.5); «Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)» (ст. 7.6); «Самовольное проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств» (ст. 13.3); «Незаконная деятельность в области защиты информации» (ст. 13.13); «Незаконная частная детективная и охранная деятельность» (ст. 20.16).

Отзыв лицензии является юридическим фактом, являющимся одним из предусмотренных законом оснований (случаев) досрочного прекращения действия заключенных ранее гражданско-правовых договоров. Лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют (ст. 14).

Федеральными органами исполнительной власти, разрабатывающими положения о лицензировании конкретных видов деятельности, лицензирование которых осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, ведутся сводные реестры лицензий в порядке, установленном положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц.

Должностные лица лицензирующих органов в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 17.1).

Лицензирующие органы осуществляют контроль за соблюдением правопреемниками реорганизованных юридических лиц лицензионных требований и условий, установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Действие лицензий, которые ранее были выданы реорганизованным юридическим лицам и на основании которых правопреемники реорганизованных юридических лиц осуществляют лицензируемый вид деятельности, может быть приостановлено, или такие лицензии могут быть аннулированы в установленном законом порядке.

Разрешительная система

Результатом применения административно-правового метода разрешительного воздействия на общественные отношения является предоставление уполномоченными органами и должностными лицами разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Метод разрешения выделяется в системе методов деятельности исполнительной власти и действует в условиях установления государством специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности.

Примеры использования отечественной практикой государственного управления метода разрешения имелись начиная с первых значительных правовых актов.

Посредством разрешений в дореволюционной России прежде всего проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения.

В Древней Руси воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное единство государства и внутренние дела).

В XIX веке разрешительный метод активно использовался в регулировании различных отраслей промышленности и торговли. Именно разрешительный принцип являлся в тот период основой создания фабричных и заводских предприятий. Например, в соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось не иначе, как после получения патента и свидетельства. Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства. Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Например, в соответствии с такими правилами для Санкт-Петербурга право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, предъявлявшийся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю.

В советский период виды объектов разрешительной системы были весьма многообразны. Фактически ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельно-граверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств. Широкий круг разрешительных полномочий, непосредственно связанных с охраной общественного порядка, исполняли органы внутренних дел.

Обобщая современные точки зрения, можно сказать, что разрешительная система — это урегулированная административно-правовыми нормами совокупность общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами, с одной стороны, физическими и юридическими лицами — с другой, возникающих при предоставлении разрешений на осуществление деятельности (совершение действий) и надзоре за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Законодательство не закрепляет понятие разрешительной системы, хотя соответствующая терминология («разрешительные полномочия», «разрешительные процедуры», «разрешительные функции» и т.п .) часто используется.

В результате разрешительной деятельности соискатели разрешений и получившие разрешения юридические и физические лица приобретают специальный административно-правовой статус.

Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ) соискатель лицензии (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) для получения лицензии должен представить в лицензирующий орган заявление по установленной форме.

Должностные лица лицензирующих органов проводят проверки соискателей лицензий и лицензиатов; выдают лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Особенности разрешительной системы

1. Относительный запрет, установленный ограничительными нормами, закрепленный прямо или косвенно (когда осуществление определенной деятельности или выполнение действий запрещено без получения соответствующего разрешения);

2. Управленческий характер отношений при реализации разрешительной системы.

3. Нацеленность разрешительной системы на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Посредством разрешительной деятельности из определенного круга общественных отношений исключаются субъекты и предметы (орудия производства, вещества и т.п.), не соответствующие установленным требованиям безопасности.

4. Результат разрешительных правоотношений в виде принятия индивидуального управомочивающего акта — акта разрешения на осуществление деятельности (совершение действия), являющегося юридическим фактом, порождающим, изменяющим либо прекращающим правоотношения различной правовой природы (административные, гражданские, трудовые и т.п.).

5. Возникновение административно-правового режима в результате действия разрешительной системы.

Этот режим характеризует специальный административно-правовой статус соискателя разрешения и субъекта, получившего разрешение.

6. Административный надзор за осуществлением разрешенной деятельности.

Неотъемлемой особенностью разрешительной системы является сохранение административно-надзорных отношений между властными и невластным субъектами в течение всего срока действия разрешения.

7. Применение мер административного принуждения (в том числе приостановление действия или аннулирование разрешения) в случае нарушения правил разрешительной системы.

Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного производства. Согласно сложившемуся мнению, разрешительное производство — вид производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (предоставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение оперативных санкций к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.).

Например, Д.Н. Бахрах выделяет такие стадии разрешительного производства:

1. предварительная (возбуждение разрешительного дела);
2. принятие решения;
3. исполнение решения;
4. надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;
5. аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;
6. переоформление, продление разрешений;
7. применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.

Последние три стадии являются факультативными.

В рамках разрешительной системы субъекты права вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности (совершение действий), с одной стороны, и получения таких разрешений — с другой.

Участниками разрешительных правоотношений может быть достаточно широкий круг субъектов (органы исполнительной власти различных уровней, иные наделенные публично-властными полномочиями органы, организации и должностные лица, юридические и физические лица), подразделяемые на властных и невластных. При этом инициаторами возникновения разрешительных правоотношений является невластная сторона, т.е. обращающиеся за получением разрешения в уполномоченные органы юридические или физические лица.

Разрешительная деятельность — это урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публичновластными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Субъекты разрешительной деятельности — это органы, организации и должностные лица, наделенные публично-властными полномочиями по предоставлению разрешений, надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Субъект разрешительной деятельности действует в пределах предоставленной ему компетенции в установленном законодательством порядке и формах.

Система полномочий субъекта разрешительной деятельности (содержание компетенции) включает конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций.

С целью упорядочения представления о субъектах разрешительной деятельности целесообразно их классифицировать:

1) по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции:

• органы государства,
• негосударственные органы;

2) по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности)'.

• органы, непосредственно предоставляющие разрешения,
• органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий);

3) по результату разрешительной деятельности (ее завершенности) :

• органы, предоставляющие собственно разрешения,
• органы, предоставляющие промежуточные разрешения.

Форма разрешительной деятельности — однородный по своему характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Анализ правового регулирования разрешительной деятельности позволяет назвать как минимум следующие наиболее распространенные ее формы:

1. лицензирование;
2. предоставление разрешения (специального разрешения);
3. сертификация;
4. предоставление допуска;
5. аттестация;
6. аккредитация;
7. квотирование;
8. регистрация;
9. предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п .).

Особенностью отечественного правового регулирования разрешительной деятельности является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Избрание конкретных форм разрешительной деятельности (лицензирование, разрешение, регистрация и т .п .), замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично.

Основной (и наиболее детально регламентированной) формой разрешительной деятельности в настоящее время является лицензирование.

В числе наиболее значимых законодательных актов федерального уровня, регламентирующих разрешительные правоотношения, следует прежде всего назвать кодифицированные акты (в том числе Таможенный кодекс Таможенного союза, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.).

Кроме того, разрешительная система регулируется многочисленными федеральными законами, включая: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и др.

В настоящее время нормативное регулирование разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань регулирующих разноотраслевые отношения нормативных правовых актов.

Законодательных нормативных правовых актов федерального уровня, полностью посвященных регулированию осуществления конкретных форм разрешительной деятельности, не так много на российском правовом поле. В их числе, например, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Хотя необходимость такой «целевой» регламентации не вызывает сомнений. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, напротив, нередко регулируют как конкретную форму осуществления разрешительной деятельности в целом, так и отдельные аспекты такой деятельности, разрешительные полномочия органов исполнительной власти.

Комплексных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение ко всем формам разрешительной деятельности, на федеральном уровне фактически не имеется, что, как представляется, тормозит развитие правового регулирования, препятствует укреплению законности в целом.

Разрешительные полномочия органов исполнительной власти по уровню публичной власти, на котором они осуществляются, можно подразделить:

• на разрешительные полномочия, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти;
• разрешительные полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основной объем разрешительных полномочий реализуется Федеральными службами (как теми, руководство деятельностью которых осуществляют непосредственно Президент РФ и Правительство РФ, так и подведомственными соответствующим федеральным министерствам).

В некоторых случаях разрешительными полномочиями наделяются и федеральные агентства (например, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное дорожное агентство).

Статья 6 Федерального закона № 99-ФЗ предусматривает возможность передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов РФ.

Например, согласно ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по лицензированию следующих видов деятельности: а) медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук); б) фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук); в) деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I, II и III перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук).

Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется предоставление многих других видов разрешений: на проведение региональных лотерей; строительство; ввод объектов в эксплуатацию; выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником; осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне и т.п.