Государственная служба и государственные служащие

Понятие и административно-правовые основы государственной службы

Государственное управление, как следует из предшествующих глав, представляет собой практическую деятельность органов государственной власти, осуществляющих функции государства на основе и во исполнение законов в политической, социальной, экономической, культурной и проч. отраслях общественной жизни.

Государственная управленческая деятельность осуществляется управомоченными субъектами в установленных законом пределах.

К ним относятся лица, замещающие государственные должности (Президент РФ, министры, губернаторы, судьи и др.), и органы государственной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты, органы исполнительной власти субъектов РФ).

Законодатель в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определил государственную службу через ее функциональную направленность — как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации, федеральных органов государственной власти;
• субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (далее — лица, замещающие государственные должности).

Прохождение государственной службы на профессиональной основе означает, что для замещения соответствующих должностей необходимы профессиональные знания и практические навыки. К базовым профессиональным знаниям государственных служащих относится знание Конституции РФ и действующего законодательства в той ли иной сфере государственного управления. Одним из главных навыков является умение применять на практике, претворять в жизнь правовые предписания. Профессиональность исполнения обязанностей по государственной службе подчеркивается тем, что осуществляется на основе служебного контракта и за денежное вознаграждение.

Резюмируя вышесказанное, понятие государственной службы кратко может быть сформулировано следующим образом — это профессиональное обеспечение гражданами реализации полномочий государства и деятельности субъектов государственного управления.

Правовой институт государственной службы — это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Административно-правовой основой государственной службы является Конституция РФ, законы и подзаконные акты. Согласно Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, т.е. регулируется посредством федерального законодательства (п. «т» ст. 71, ч. 1 ст. 76). Статья 32 Конституции РФ закрепляет основополагающее право граждан в этой сфере — на равный доступ к государственной службе.

Активное формирование законодательства о государственной службе в Российской Федерации началось с принятия Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Этот Федеральный закон впервые в новой России, как это было записано в его преамбуле, установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих.

Однако данный закон не учитывал специфики прохождения разных видов государственной службы и в принципе какой-либо ее классификации не устанавливал. Ввиду отсутствия подобных оговорок, закон формально распространялся на всех государственных служащих, но фактически касался гражданских служащих в их современном понимании.

В законе закреплялось понятие «государственная должность», которая имела три категории — «А», «Б» и «В». При этом правовой статус и деятельность лиц, замещавших должности категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты, министры, судьи и другие), не регулировался рассматриваемым законом.

В настоящее время законодательство о государственной службе не содержит подобных трех категорий. Однако бывшая категория «А» отнесена к лицам, замещающим государственные должности, которые не являются государственными служащими, а, напротив, поименованы в числе субъектов, чью деятельность государственные служащие обеспечивают.

На смену Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» пришел уже упоминавшийся Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе), который воспринял современные тенденции в государственном управлении и закрепил фактически существующую классификацию видов государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная.

По замыслу законодателя особенности правового регулирования каждого из упомянутых видов государственной службы должны были найти отражение в отдельных федеральных законах. Однако сейчас принят лишь закон, регламентирующий с учетом новых условий вопросы прохождения гражданской службы.

Правовое регулирование военной службы основано на федеральных законах от 28.03.1998 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе»1 и от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», которые разрабатывались и принимались до появления Закона о системе. Хотя они и подверглись большому количеству изменений с 2003 г., однако в полной мере не учитывают новую идеологию реформирования государственной службы, возникшую в новом столетии. Кроме того, рассматриваемые вопросы урегулированы также Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237, и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Порядок прохождения специальных видов службы, которые можно отнести к правоохранительному виду государственной службы, по-прежнему урегулирован законами, посвященными регламентации деятельности какого-то одного органа государственной власти правоохранительной направленности. К числу таких законов можно отнести федеральные законы от 30.11.2011 № 342-ФЭ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах», от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от.02.2014) «О прокуратуре Российской Федерации», Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Существуют подзаконные акты о прохождении специальных видов службы, например Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Наиболее разработанными в современный период являются административно-правовые основы государственной гражданской службы благодаря принятию 27.07.2004 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В нем подробно регламентированы порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождение, увольнение с нее, а также правовой статус государственного гражданского служащего.

Определенный круг вопросов прохождения гражданской службы, требующих правового регулирования, делегирован законодателем Президенту и Правительству РФ, субъектам РФ, например: утверждение реестра должностей государственной гражданской службы, порядка проведения конкурса на замещение должностей гражданской службы, порядка ведения личных гражданских служащих и другие. В этой связи данная сфера правоотношений регулируется также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Свою роль играют и ведомственные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами и актами Президента и Правительства.

Правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации и регламентируется федеральными законами и упоминавшимися подзаконными актами. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. подразумевает установление общих основ ее прохождения федеральным законом, а подробную регламентацию — законом и другими нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Система и принципы государственной службы Российской Федерации

Согласно ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», как об этом уже говорилось, система государственной службы включает в себя следующие виды: 1) государственная гражданская служба, 2) военная служба, 3) правоохранительная служба.

Это можно назвать «горизонтальным» построением государственной службы. По вертикали, во-первых, ранжируется государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ; во-вторых, федеральные государственная гражданская, военная, правоохранительная службы институционализируются в центральном аппарате и территориальных органах (на уровне федерального округа, субъекта Федерации, города (района) соответствующего федерального органа государственной власти.

Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ.

Таким гражданам присваиваются классные чины гражданской службы.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. На военной службе присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

К элементам системы можно отнести иерархию должностей на государственной службе. Согласно Закону о системе, должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, воинские должности, должности правоохранительной службы (ст. 8). Должности государственной службы распределяются также по группам и (или) категориям. Так, должности гражданской службы подразделяются на четыре категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты. При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей. Должности категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и старшую группы; «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Целостность системы федеральной государственной службы конкретизируется и осуществляется через отношения субординации при выработке и реализации управленческих решений, координации, регулирования, обмена информацией, контроля и др. Для решения управленческих задач требуется определенная организация действий федеральных государственных служащих.

Это подразумевает создание организационной структуры в государственном органе, формирование в ней достаточного для реализации возложенных задач штата, обеспечение оборудованием и оргтехникой, решение вопросов финансового и информационного обеспечения.

Государственная служба, как любой институт административного права, имеет свои принципы — базисные правовые и одновременно традиционно-этические установления, на которых строится система и порядок функционирования государственной службы. Данные установления отражают объективные закономерности развития общества и государства, общественных отношений в сфере государственного управления.

К таким принципам относится: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Перечисленные принципы, на основе которых строится современная российская государственная служба, представляют собой единую систему, единство и взаимосвязь элементов которой позволяют уяснить сущность института государственной службы в целом. Нарушение хотя бы одного принципа неминуемо влечет нарушение других принципов, вызывает серьезное осложнение, а порой и невозможность успешного решения стоящих перед институтом государственной службы задач.

Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

Прохождение государственной службы начинается с поступления на государственную службу и замещения должности государственной службы, а оканчивается увольнением с нее. Административно-правовое регулирование данных вопросов, как и собственно порядка прохождения, несколько разнится в зависимости от вида службы.

Статья 12 Закона о системе делегирует регулирование основополагающих вопросов прохождения государственной службы федеральным законам о видах государственной службы, в частности: допустимый возраст поступления на службу; установление дополнительных требований к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения; предельный возраст пребывания на государственной службе конкретного вида; основания увольнения с государственной службы.

Прохождение государственной службы включает в себя поступление на государственную службу, назначение на должность, присвоение классного чина (воинского или специального звания), аттестацию, продвижение (перемещение) по службе, увольнение со службы.

На гражданскую службу граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации, поступают по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия квалификационным требованиям.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В ряде случаев, например, при заключении срочного служебного контракта, при назначении на должность из кадрового резерва и т.д., конкурс не проводится.

Для замещения должности гражданской службы руководитель государственного органа издает акт (приказ) о назначении на должность и

на его основе заключает с прошедшим конкурс гражданином служебный контракт на неопределенный срок либо срочный служебный контракт.

Служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы (ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. В нем предусматривается также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств.

Поступление на военную службу осуществляется по призыву и по контракту. Если первое — это конституционный долг и обязанность граждан РФ мужского пола, то второе собственно добровольное поступление на государственную военную службу граждан, а в определенных случаях — иностранных граждан.

На военную службу по контракту могут поступать граждане (иностранные граждане), владеющие государственным языком Российской Федерации, а также соответствующие медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Для определения соответствия гражданина установленным требованиям проводятся медицинское освидетельствование и мероприятия по профессиональному психологическому отбору.

Кроме того, к кандидатам предъявляются требования по уровню образования, профессиональной и физической подготовки.

Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане в возрасте от 18 до 40 лет, а иностранные граждане в возрасте от 18 до 30 лет.

Контракт о прохождении военной службы заключается между гражданином (иностранным гражданином) и от имени Российской Федерации — Министерством обороны РФ или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

В нем закрепляются добровольность поступления гражданина на военную службу, срок, в течение которого гражданин обязуется проходить военную службу, и условия контракта.

Условия контракта о прохождении военной службы включают в себя обязанность гражданина проходить военную службу в Вооружейных Силах РФ, других воинских формированиях или органах в течение установленного срока, добросовестно исполнять все общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих, а также право гражданина на соблюдение его прав и прав членов его семьи, включая получение установленных социальных гарантий и компенсаций.

Поступление граждан на службу в правоохранительные органы можно рассмотреть на примере органов внутренних дел. Согласно Федеральному закону от 30.11.2011 № 342-ФЭ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», на службу в органы внутренних дел вправе поступать граждане не моложе 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации, соответствующие установленным квалификационным требованиям, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел.

Решение о заключении с гражданином контракта осуществляется по результатам рассмотрения представленных гражданином документов, с учетом заключения военно-врачебной комиссии, результатов психофизиологических обследований, тестирования на потребление наркотиков, злоупотребления алкоголем, уровня физической подготовки и личного поручительства.

В этом случае контракт — соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (уполномоченным руководителем) и гражданином о прохождении службы и замещении должности в органах внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Так, руководитель органа обязуется гражданину обеспечить прохождение службы в органах внутренних дел в соответствии с законом, своевременно и в полном объеме выплачивать сотруднику денежное довольствие и предоставлять ему социальные гарантии. Гражданин, поступающий на службу в органы внутренних дел, в свою очередь при заключении контракта обязуется выполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать ограничения и запреты, связанные со службой, а также внутренний служебный распорядок.

Для периодической проверки соответствия государственного служащего занимаемой должности проводится его аттестация, которая заключается в изучении и оценке результатов профессиональной служебной деятельности государственного служащего и собеседовании с ним аттестационной комиссией.

Аттестационные комиссии создаются в каждом государственном органе и состоят, как правило, из руководителя государственного органа (или его заместителя), представителей подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и независимых экспертов (представители научных и образовательных учреждений, общественного совета при государственном органе, общественных организаций ветеранов данного государственного органа).

Включение в состав аттестационных комиссий федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная и другие виды специальной (правоохранительной) службы, независимых экспертов осуществляется только по решению командира (начальника) и лишь для рассмотрения определенных вопросов, например соблюдения требований к служебному поведению.

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года.

Аттестация сотрудника органов внутренних дел проводится один раз в четыре года, а работников органов прокуратуры — в пять лет. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, аттестуются не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры.

Увольнение с государственной службы означает прекращение государственно-служебных отношений между Российской Федерации, субъектом РФ и гражданином, обладавшим статусом государственного служащего.

Прекращение государственной службы предусматривает исключение государственного служащего из перечня лиц, занимающих в государственном органе штатную должность государственной службы.

Конкретные основания прекращения государственной службы предусмотрены в законах о видах государственной службы.

Так, ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, к таким основаниям относится: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; перевод на государственную службу иного вида; отказ от замещения иной должности гражданской службы, от перевода на иную должность по состоянию здоровья, от перевода в другую местность; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; нарушение законодательно установленных правил заключения служебного контракта; выход гражданского служащего из гражданства РФ; несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, нарушение запретов, связанных с гражданской службой и некоторые другие.

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Военнослужащий подлежит увольнению с военной службы: по достижении предельного возраста пребывания на службе; по истечении срока контракта; по состоянию здоровья; в связи с лишением его воинского звания; в связи с утратой доверия; в связи с уголовным осуждением военнослужащего к наказанию в виде лишения свободы, лишением права занимать воинские должности в течение определенного срока; в связи с прекращением гражданства РФ; в связи с организационно-штатными мероприятиями; в связи с невыполнением им условий контракта и т.д.

Основания для увольнения работников правоохранительных органов в целом аналогичны перечисленным выше.

Административно-правовой статус государственных служащих

С момента заключения служебного контракта (контракта) и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы гражданин РФ приобретает статус государственного служащего.

Согласно п. 4 ст. 10 Закона о системе правовое положение (статус)

федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Утрата правового статуса государственного служащего происходит с прекращением служебного контракта (контракта), что означает освобождение занимаемой должности и увольнение с государственной службы.

Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством.

Отправной точкой для раскрытия содержания административноправового статуса государственного служащего служит определение понятия «государственный служащий». На основе законодательных положений, приведенных в ст. 10 Закона о системе можно сказать, что государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Исходя изданного определения, можно сказать, что административноправовой статус государственного служащего возникает в связи с занятием должности государственной службы.

Как отмечается в литературе, под должностью по общему правилу понимается штатная единица как основной организационный элемент структуры органа или организации. Должность государственной службы определяет границы деятельности государственного служащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность «по исполнению и обеспечению полномочий» государственного органа.

Должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, правоохранительной службы и воинские должности. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Указом Президента РФ также утверждаются перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, типовых воинских должностей, типовых должностей правоохранительной службы.

В совокупности эти перечни образуют реестр должностей федеральной государственной службы. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается соответственно нормативным правовым актом субъекта РФ.

Должность государственной службы подразумевает соответствующее ей денежное содержание (размеры должностного оклада и надбавок к нему). Занятие должности государственной службы означает наделение гражданина правами и возложение на него обязанностей, установленных законодательством для эффективной реализации функций государственного управления. Они закрепляются в служебном контракте (контракте) и должностном регламенте (должностной инструкции).

Конкретный круг прав, обязанностей, запретов, ограничений, требований к служебному поведению государственных служащих определяется законами о видах государственной службы.

Так, гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; на оплату труда; на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; на защиту сведений о себе; на должностной рост на конкурсной основе и ряд других прав. Гражданский служащий также вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Круг прав сотрудников внутренних дел, закрепленный в ст. 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», практически аналогичен правам гражданского служащего, за некоторыми исключениями. Например, сотрудник органов внутренних дел в порядке, предусмотренном федеральными законами, имеет право на применение физической силы, ношение, хранение и применение специальных средств и огнестрельного оружия.

Кроме того, работа сотрудников по совместительству не допускается, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая не влечет за собой ухудшение выполнения должностных обязанностей.

В главе II Федерального закона «О статусе военнослужащих» подробно регламентирован порядок реализации военнослужащими таких конституционных прав и свобод, как свобода, честь и достоинство военнослужащих; право на свободу передвижения и выбор места жительства; свобода слова; право на участие в собраниях, митингах; свобода совести и вероисповедания; право на отдых и на труд, на денежное довольствие, на жилище, образование и ряд других.

В статье 18 того же Федерального закона содержатся требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, такие как исполнение должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне, в рамках установленной законодательством компетенции государственного органа; не совершение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов; проявление корректности в обращении с гражданами; уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации и т.д.

В целом можно сказать, что правовые запреты в системе государственной службы — это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать определенные действия, несмотря на то что данные действия могут носить общественно полезный характер, но их совершение несовместимо со статусом государственного служащего. Запреты, обусловленные режимом государственной службы, указывают на юридическую обязанность, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.

Несколько иную правовую природу имеют ограничения. Она состоит в том, что ограничения «являются правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается во время прохождения государственной или муниципальной службы, а после ее оставления в соответствии с законом не имеет права пользоваться ими в течение определенного периода времени».

Характерным отличием ограничения от запрета является обусловленность (ограниченность) в интересах службы определенных прав государственных и муниципальных служащих, а не полное запрещение их реализации.

Как пример, упоминавшееся право на выполнение гражданским служащим иной (помимо служебной) оплачиваемой работы законодательно ограничено двумя условиями: 1) предварительное уведомление представителя нанимателя и 2) недопущение возникновения в связи с выполнением этой работы ситуации конфликта интересов.

В то же время существует прямой запрет на занятие без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, что подразумевает однозначное недопущение подобной деятельности.

Перечень ограничений практически одинаков для различных видов службы. Государственный служащий не может находиться на государственной службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну; несоответствия требованиям к состоянию здоровья; наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с другим государственным служащим при непосредственной подчиненности или подконтрольности одного из них другому; выхода из гражданства РФ и т.д.

Обязанности государственного служащего означают возложение на него обязательности выполнения определенных действий, за счет которых происходит реализация функций и полномочий органа государственной власти (лица, замещающего государственную должность) и решение задач государственного управления в целом.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим своих обязанностей является основанием привлечения его к юридической ответственности.

Обязанности государственных служащих можно подразделить на общие и специальные.

К общим (основным) обязанностям государственного служащего относится: обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций, должностного регламента; соблюдение и защита прав и законных интересов граждан; исполнение законных поручений (приказов, распоряжений) руководства; поддержание необходимого уровня квалификации; сбережение государственного имущества, в том числе предоставленного для исполнения должностных обязанностей, хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь граждан и др.

Специальные обязанности возлагаются на государственного служащего непосредственно в связи с занятием определенной должности государственной службы. В них выражается существо повседневной деятельности государственного служащего. Цели и задачи, поставленные законодателем перед конкретным государственным органом, через исполнение специальных обязанностей государственными служащими трансформируются в правоприменительную деятельность в интересах граждан, организаций, общества и государства.

Специальные обязанности закрепляются в служебном контракте (контракте), должностных регламентах (должностных инструкциях) государственного служащего. К таковым могут быть отнесены, например, внесение сведений в реестр недвижимого имущества, ведение приема граждан, рассмотрение и разрешение заявлений о выдаче физическим и юридическим лицам официальных, правоустанавливающихдокументов, подготовка проектов ведомственных приказов, проведение служебных проверок, ведение делопроизводства, охрана общественного порядка и т.д.

На военной службе различают общие, должностные и специальные обязанности.

Причем общие обязанности примерно аналогичны уже перечисленным выше, только их изложение носит стилистически иной характер, в частности: строго соблюдать Конституцию РФ и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом; совершенствовать воинское мастерство; беречь военное имущество и т.д. Должностные обязанности совпадают по смысловому содержанию с описанными ранее специальными обязанностями государственного служащего. Что касается специальных обязанностей военнослужащих, то под ними подразумевается исполнение обязанностей военнослужащими, находящимися на боевом дежурстве (боевой службе), в суточном и гарнизонном нарядах, привлеченными для ликвидации последствий стихийных бедствий и в других нетипичных, нерегулярных ситуациях.

Неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего, призванным подчеркнуть его публично-служебную связь с государством, является присвоение ему в установленном порядке классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания.

Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу, устанавливаются классные чины (секретарь, референт, советник, государственный советник, действительный государственный советник государственной гражданской службы 1, 2 или 3-го класса, и др.).

С учетом особенностей прохождения службы в определенных органах государственной власти устанавливаются классные чины юстиции (Министерство юстиции РФ, Судебный департамент при Верховном суде РФ), дипломатические ранги (Министерство иностранных дел РФ). Гражданским служащим, за некоторым исключением, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

На военной службе устанавливаются воинские звания (рядовой, сержант, лейтенант, капитан, майор, полковник и др.), на правоохранительной службе, с учетом отсутствия единого закона, присутствуют разные специальные звания (лейтенант полиции, капитан внутренней службы, майор таможенной службы и др.).

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий (далее — классные чины) в соответствии с Законом о системе являются:

• последовательное присвоение классного чина по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине после его присвоения впервые;
• присвоение классного чина в соответствии с замещаемой должностью государственной службы;
• досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина на одну ступень выше предусмотренного для замещаемой должности государственной службы;
• сохранение присвоенного классного чина при освобождении от замещаемой должности государственной службы или увольнении с государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно только по решению суда.

Юридическая ответственность государственных служащих

Основанием привлечения государственного служащего к юридической ответственности является совершение им противоправного деяния (правонарушения), т.е. действия или бездействия, нарушающего норму права, специально охраняемую законом возможностью государственного принуждения. Помимо противоправности понятие правонарушения обязательно включает в себя также категорию общественной опасности.

Последнее означает, что действия (бездействие) государственного служащего наносят ущерб либо представляют опасность для интересов личности, общества, государства, вызывают негативные последствия.

В зависимости от степени общественной опасности разграничиваются такие виды правонарушающих действий, как преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки. Вне зависимости от степени общественной опасности действия государственного служащего могут причинять имущественный или моральный вред, что квалифицируется как гражданско-правовой деликт.

В этой связи можно выделить следующие виды юридической ответственности государственных служащих: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая и материальная.

В качестве целей ответственности в системе государственной службы определяют: 1) охрану прав и законных интересов общества и личности от противоправных посягательств; 2) защиту правопорядка; 3) восстановление социальной справедливости; 4) предупреждение совершения новых правонарушений (общая и частная превенция); 5) воспитание граждан в духе уважения к закону; 6) обеспечение необходимого уровня доверия населения к институтам публичной власти; 7) повышение престижа государственной службы в общественном сознании.

Основанием для привлечения любого физического лица, включая государственных служащих, к уголовной ответственности является совершение им преступления. По уголовному закону преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания и предусмотренное Особенной частью Уголовного кодекса РФ. Характерной чертой преступлений, совершаемых государственными служащими, является злоупотребление властью и должностным (служебным) положением в той или иной форме.

Субъектом ответственности за преступление выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста. Существует понятие специального субъекта, в качестве которого, в числе прочих, рассматривается должностное лицо, т.е. лицо, наделенное определенными властными, административно-хозяйственными или организационно-распорядительными полномочиями. В этом случае речь идет о злоупотреблении должностным положением (полномочиями). В другом случае лица, находящиеся на государственной службе, могут совершать преступления, не имея каких-либо властных полномочий, но используя служебное положение, например присваивая вверенное им по службе имущество.

Уголовный кодекс РФ, вступивший в действие с 1 января 1997 г., содержит специальную главу 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», которая включает в себя описание 20 составов служебных преступлений, в том числе «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ), «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ), «Получение взятки» (ст. 290 УК РФ), «Служебный подлог» (ст. 292 УК РФ) и др.

Отдельные составы преступлений, субъектами совершения которых могут быть государственные служащие, содержатся и в других разделах

Уголовного кодекса РФ. Так, глава 22 называется «Преступления в сфере экономической деятельности» и предусматривает ответственность должностных лиц с использованием своего служебного положения за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); регистрации незаконных сделок с землей (ст. 170) и другие деяния, признанные преступными.

Отдельная глава 33 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против военной службы. Непосредственным объектом посягательства здесь выступает порядок прохождения военной службы. Здесь содержатся составы таких преступлений, как «Неисполнение приказа» (ст. 332 УК РФ), «Нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности » (ст. 335 УК РФ), «Самовольное оставление части или места службы» (ст. 337 УК РФ), «Дезертирство» (ст. 338 УК РФ).

Порядок привлечения к уголовной ответственности государственных служащих, как и любых других лиц, определяется Уголовно-процессуальным кодексом РФ1 без каких-либо особенностей.

Административная ответственность, по мнению Д.М. Овсянко, — это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений.

Под административной ответственностью в сфере государственной службы следует понимать применение в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в установленном законом порядке мер государственного принуждения к государственным служащим за совершение ими административных правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ.

Кодекс РФ об административных правонарушениях закрепляет особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.

По общему правилу (ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ) военнослужащие и сотрудники органов правоохранительных органов за административные правонарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности.

За отдельные виды правонарушений (предусмотренные ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ — нарушение законодательства о выборах и референдумах, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, правил дорожного движения, таможенных правил, невыполнения законных требований ряда должностных лиц и другие) лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях.

Исходя из особенностей военной и правоохранительной службы, а также нецелесообразности применения ряда административных наказаний и в соответствии с законом к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов не применяется административный арест; к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, — административный штраф; административное выдворение не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам.

Рассматривая административные правонарушения, которые могут совершаться государственными служащими, следует выделить такой характерный признак, как использование служебного положения. Например, такое административное правонарушение, как нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ч. 1 ст. 14.35 КоАП РФ), предполагает несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости должностными лицами соответствующего органа.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих заключается в применении к ним дисциплинарных взысканий за совершение дисциплинарных проступков, т.е. за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных должностных (служебных) обязанностей.

На гражданской службе применяются следующие виды взысканий: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.

К военнослужащему, проходящему службу по контракту, за дисциплинарный проступок могут применяться такие виды дисциплинарных взысканий, как: выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; дисциплинарный арест. Последний вид взыскания не применяется к военнослужащим женского пола.

На сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины могут налагаться: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; увольнение со службы в органах внутренних дел.

Основанием применения дисциплинарных взысканий является совершение государственным служащим дисциплинарного проступка. Как уже отмечалось, речь идет о виновном неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных (служебных) обязанностей. Существуют более развернутые формулировки. Например, в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) понимается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства РФ, дисциплинарного устава органов внутренних дел РФ, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, т.е. противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, под которой понимается строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами Российской Федерации, общевоинскими уставами и приказами командиров (начальников).

Существуют определенные принципы и порядок применения дисциплинарных взысканий. В частности, за один дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание; до применения дисциплинарного взыскания от государственного служащего истребуется объяснение в письменной форме, проводится служебная проверка (проверка, расследование, разбирательство).

По общему правилу дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев (для военнослужащих позднее года) со дня совершения дисциплинарного проступка. Государственный служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в суде.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих, помимо Федерального закона «О статусе военнослужащих», установлены Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ и Федеральным законом от 01.12.2006 № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста».

Существуют определенные особенности привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, под которыми подразумеваются несоблюдение государственным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Взыскания за данные правонарушения применяются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, либо по рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов.

За совершение отдельных коррупционных правонарушений, таких как непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставление (представление заведомо недостоверных или неполных) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; участие на платной основе в управлении коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, — государственные служащие подлежат увольнению в связи с утратой доверия.

Гражданско-правовая ответственность подразумевает возмещение имущественного или морального вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате действий (бездействия) государственного служащего. В этом случае возникают деликтные обязательства (от лат. delictum — «правонарушение»), которые носят внедоговорный характер, направлены на возмещение причиненного потерпевшим имущественного или морального вреда и регулируются главой 59 ч. 2 Гражданского кодекса РФ.

Гражданское законодательство закрепляет принцип генерального деликта, в соответствии с которым подлежит возмещению любой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, в полном объеме лицом, причинившим вред. Возмещение вреда также может быть возложено налицо (в широком смысле, включая государство, муниципальные образования), не являющееся причинителем вреда.

Гражданский кодекс РФ содержит специальную норму в ст. 1069, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению.

Под материальной ответственностью обычно понимается обязанность государственного служащего возместить органу государственной власти причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных законодательством.

Правовая природа материальной ответственности носит неоднозначный характер, в связи с чем имеются дискуссии относительно принадлежности этого института к трудовому либо гражданскому праву.

В литературе выделяют определенные признаки материальной ответственности, которые позволяют более или менее полно охарактеризовать ее содержание, в частности:

• материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение;
• материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей права: административного, трудового, гражданского, законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов;
• обязанность государственного служащего возместить причиненный ущерб существует только в отношении государственного органа;
• является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.);
• наступает при наличии прямого действительного ущерба, непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями, вины правонарушителя, если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей;
• порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам службы.

Помимо материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и моральный вред, в частности, если он причинен работнику неправомерными действиями работодателя.

Наиболее полно вопросы материальной ответственности урегулированы в отношении военнослужащих. Здесь действует специальный федеральный закон.

В соответствии с Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих» материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным Законом). Материальная ответственность в сфере военной службы возмещается в размере реального ущерба, возникшего по вине военнослужащего. Применение такой ответственности ограничено во времени тремя годами со дня обнаружения ущерба. Наряду с материальными нормами, данный Закон содержит и процессуальные нормы, регламентирующие соответствующие процедуры, порядок определения размера причиненного ущерба и его возмещения.

В законодательстве, регулирующем прохождение службы в органах внутренних дел, закреплено положение, согласно которому за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, сотрудник органов внутренних дел несет материальную ответственность в порядке и случаях, которые установлены трудовым законодательством.