Административное право Российской Федерации как отрасль права и как наука

Генезис возникновения и развития административного права

Ссылаясь на исторические факты, ученые-административисты (например, проф. Ю.Н. Старилов) отмечают, что административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV—XVI вв. Совокупность таких понятий, как «полицейское право», «наука полиции», «наука права внутреннего управления», «административное право», рассматриваются как разные названия отрасли юриспруденции, в которой содержатся юридические нормы, предназначенные регулировать деятельность администрации, а также определяющие содержание правоотношений, возникающих между государством и управляемыми субъектами права.

«Внутренним управлением» считалась основанная на законе всесторонняя деятельность административных органов по осуществлению государственного управления, организация административных учреждений, а также формы и способы их действий.

«Право внутреннего управления» представляло собой государственные нормы или законы, предназначенные определять характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния, т.е. в данном случае речь идет об установлении правовых границ осуществления государственного управления.

Право внутреннего управления считалось административным правом (в узком смысле). В широком смысле под административным правом понималась совокупность норм, определяющих в целом всю государственную деятельность, в том числе финансовое, военное, церковное и международное право.

Административное право — относительно молодая отрасль права.

В западноевропейских государствах оно начинает формироваться в эпоху промышленных революций как реальная потребность государства.

Управленческая деятельность институтов государства постепенно начинает подвергаться действию имеющих специфический характер административно-правовых норм. До возникновения административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права.

Административно-правовые системы различных государств отражают общие тенденции развития как современной государственности, так и особенности эволюции развития отдельно взятых стран.

В западноевропейских странах административное право развивалось практически по «единому сценарию». В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу.

Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии.

Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту на уровне империи и на уровне территорий.

Однако правовая «дорога» в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин «фискус».

Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой — подтверждала сословную структуру государства.

Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т.е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Родиной административного права считается Франция. Специалисты объясняют, что более раннему по отношению к другим государствам процессу «формирования административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия».

Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права (commonlaw). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни одновременно увеличивается объем административной деятельности и возрастает роль аппарата административной власти. Этот процесс сопровождается формированием системы нормативных актов, предназначенных регламентировать деятельность только органов государственного управления.

Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публичного права.

Одной из важных предпосылок дальнейшего развития административного права стала церковь с ее сложнейшим, выработанным столетиями механизмом управления принадлежащей ей недвижимостью и налоговой системой. В католических странах в XVI—XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления.

Главным достижением той эпохи рассматривалось создание полиции, предназначенной в интересах (прежде всего) государства обеспечивать действенный общественный порядок. Весьма распространенной была следующая формула французских королей, касающаяся организации и функционирования государственного управления: «так угодно нашей воле». Нормы административного права устанавливали привилегии администрации, а не подданных государства. Необходимо заметить, что такое положение и роль административного (да и других отраслей) права характерны для всех эпох, где природа государственного строя антидемократична по своей сути.

В процессе нормотворческой деятельности государств весьма значительным (как и в настоящее время) было влияние римского права.

В подражание великой Римской империи феодальные государства не только по содержанию (процесс рецепции), но и по форме издавали нормативные акты в виде эдиктов, мандатов, рескриптов и т.д.

Возникновение административного права в нынешнем его понимании обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). Административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

Оно разрабатывало свою управленческо-государственную терминологию, создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права пока еще была невозможна. При определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом является целесообразным использование терминов «камеральное право» (т.е. право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная наука».

В XV—XVII веках содержание термина «полиция» означало «состояние хорошего порядка в обществе». В этом смысле данное понятие употреблялось в положениях об имперской полиции в Германии, а также в многочисленных положениях о территориальных (земельных) полициях. Полиция выносила предписания относительно выполнения профессиональных обязанностей служащими, осуществления религиозных обрядов, соблюдения обычаев, заключения договоров, вопросов наследственного права и т.д.

В эпоху абсолютизма XVIII в. полицейская власть была важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть.

Прежнее понимание термина «полиция» практически невозможно сравнивать с его современным определением и действующим полицейским правом, выступающим в качестве самостоятельной части административного права (его особенной части). Для этого достаточно обратить внимание на степень разработанности и роли в обществе современного конституционного права.

Предмет и метод административного права

Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

«Пока еще нет определения понятия административного права», — так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.

Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков административный — означает управленческий.

Административное право понимается как управленческое право или право управления.

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России.

Различие публичного и частного права наиболее ярко проявляется в применяемых методах правового регулирования общественных отношений.

Если публичное право строится на основе их централизации, то частное право — на основе децентрализации складывающихся правоотношений, которые при этом носят более индивидуальный и предметный характер. Поэтому они в наибольшей мере отражают волю и частные интересы сторон.

Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них.

Теория интересов — определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

Теория субординации (соподчинения) — в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.

Теория относительности и допустимости правовых норм — являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.

Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли науки административного права. Традиционная точка зрения (профессора Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части.

1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационноправовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, т.е. связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента РФ установлены структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

Точка зрения профессора К.С. Вельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее.

Собственно управленческие отношения («право внутреннего управления») — традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их характеризуют следующие особенности.

1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.
2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.
3. Являются преимущественно отношениями власти—подчинения (или вертикальными властеотношениями).

Полицейские отношения — это отношения, обратные управленческим.

В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной, или внутренней, среде, а преимущественно во внешней среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т .п .). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений.

1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).
2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).
3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

Отношения в области административной юстиции — это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, бесспорную часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является И.Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан.

Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англо-саксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э. Фройнда, «административное право — это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией».

Методы административно-правового регулирования

Предписание — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Это наиболее характерное средство для административно-правового регулирования общественных отношений (характерные примеры — правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Запрет — это те же предписания, но отрицательного характера, а именно — возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (пример, Дисциплинарный устав ВС России, КоАП РФ, законодательство Омской области об административной ответственности).

Дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т.д.).

С учетом сказанного административное законодательство, являющееся основным источником формирования административного права, целесообразно считать не отраслевым, а более крупным структурным элементом российского законодательства — массивом законодательства.

По характеру регулирующего воздействия на общественные отношения административное право является комплексной, правоформирующей отраслью по отношению ко всему комплексу отраслей публичного права (защищающих общегосударственные интересы), в частности финансового, налогового, информационного, экологического, муниципального, образовательного, предпринимательского, земельного и др.

Административное право регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие прежде всего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Широкий спектр общественных отношений, охватываемых понятием управленческой деятельности, приводит к неоднозначности формулировки понятия «административное право».

Административное право также понимается как «отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании — в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)».

В конце 40-х гг. XX столетия в СССР ядром содержательной характеристики советского социалистического права была господствующая в стране официальная идеология. Советское социалистическое право понималось как «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе исполнительнораспорядительной деятельности государственных органов между гражданами и органами государства, между общественными организациями и органами государства и между последними, и определяющих как права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере этой деятельности, так и организацию, полномочия и ответственность исполнительно-распорядительных органов, практически осуществляющих задачи завершения строительства социализма и постепенного перехода от социализма к коммунизму».

С учетом высказанных точек зрения и особенностей характеристик регулируемых управленческих общественных отношений в современной России понятие термина «Административное право России» можно сформулировать следующим образом.

Административное право России — это ведущая отрасль публичного права российской правовой системы, представляющая собой системную совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации полномочий государственной (в первую очередь — исполнительной) власти.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе обеспечения публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан и юридических лиц, а также иных отношений, связанных с ее деятельностью или при осуществлении административного судопроизводства.

Административное право как наука представляет собой составную часть юридической науки, специализирующейся на исследовании государственно-управленческих, административных взглядов, идей и представлений о законах, регламентирующих характер отношений в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и степени эффективности, а также о принципах и закономерностях развития административного законодательства с учетом отечественного и зарубежного опыта.

Система и источники административного права

Административное право — это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.

Составными элементами системы административного права являются общая и особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно-правовых институтов. В состав общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения. В общую часть входят следующие шесть групп институтов:

1. закрепляющие основы государственного управления;
2. регулирующие административно-правовой статус граждан;
3. регулирующие основы организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;
4. регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;
5. определяющие формы и методы государственного управления;
6. обеспечивающие законность управления.

Нормы особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социальнокультурной и административно-политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.

Профессор А.П. Коренев обоснованно выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно-деликтное право».

Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Профессор Ю.А. Тихомиров предложил при определении системы административного права отказаться от традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.

Он считает целесообразным конструировать отрасль административного права из ряда следующих подотраслей: нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правоотношения, органы исполнительной власти, государственная служба, административно-правовые режимы (режимы чрезвычайного и военного положения, режим ЗАТО и т.п.; административный процесс, законность в управлении, организация государственного управления, информационное право, правовое регулирование нормативов.

Противоположный подход к структуре административного права высказывает профессор Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право, милицейское (или полицейское) право, строительное право, социальное право, образовательное (в том числе школьное) право, служебное право.

Автор предлагает учитывать западноевропейский опыт систематизации правовых отраслей и считает, что такая структура будет способствовать более быстрому развитию как административного права, так и всей правовой системы России в целом.

Источники административного права

Источниками административного права являются многочисленные и разнообразные акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В зависимости от того, каким органом государственной власти или должностным лицом были приняты акты, содержащие административно-правовые нормы, а значит, в зависимости от их юридической силы источники административного права делятся на несколько типов:

I. Правовые акты федеральных органов государственной власти Законы Российской Федерации (Конституция РФ, акты Федерального Собрания РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации, положения, постановления и др.).

Подзаконные федеральные акты (указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления министерств и других федеральных органов власти; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений).

II. Правовые акты субъектов РФ

Законы субъектов РФ (конституции, уставы субъектов РФ; правовые акты представительных органов субъектов РФ; законы; положения, постановления и др.).

Подзаконные правовые акты субъектов РФ (акты глав исполнительной власти субъектов РФ; акты правительств или администраций субъектов РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ; приказы, инструкции руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений субъектов федерации).

III. Правовые акты органов местного самоуправления

IV. Союзные акты (акты органов бывшего СССР)

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза некоторые из этих актов продолжают действовать на территории России при соблюдении двух условий; если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; если они не противоречат новому российскому законодательству.

V. Международно-правовые акты

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В Европе сложившаяся практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) получила название прецедентной. Нормы Конвенции о правах человека и основных свободах не применяются судом отдельно от тех решений, которые были вынесены ранее Судом по применению этой статьи или нормы. Формулируя любое ходатайство в Европейский суд, надо обязательно ссылаться на существующую практику Европейского суда.

Ряд правовых позиций ЕСПЧ вызвал неоднозначное восприятие высшими национальными судебными структурами. Одним из таких примеров может служить жесткая позиция Федерального конституционного суда Германии (ФКС), высказанная им в октябре 2004 г. в рамках рассмотрения конституционной жалобы заявителя Гёргюлю по семейным вопросам в отношении мотивировки, юридической силы и исполнения в Германии постановлений ЕСПЧ. Особое внимание в своем решении ФКС уделил вопросу о том, обладает ли постановление ЕСПЧ юридической силой, способной отменять окончательные и вступившие в законную силу постановления германских судов.

Согласно правовой позиции ФКС, «основной закон имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного прежде всего в германской Конституции. Следовательно, не противоречит цели приверженности международному праву, если законодатель, в порядке исключения, не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов».

Комментируя позицию ФКС, председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин отмечает, что пределом «нашей уступчивости является защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и наших национальных интересов. К этому обязывает наша Конституция». Он считает, что только «через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений» Конституционного суда РФ и ЕСПЧ.

Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах, в которые они включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками административного права и конкретными формами его выражения.