Обеспечение законности в сфере государственного управления Российской Федерации

Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Содержательная характеристика законности зависит от многих факторов: от формы государства, государственной идеологии, конкретно решаемых исторических задач, степени развитости гражданского общества и т.д. Например, на различных этапах существования СССР государством обосновывалась необходимость соблюдения революционной и социалистической законности.

Законность представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.

В общей теории права законность рассматривается как системный фактор государственной и общественной жизни. Она характеризуется как определенный режим общественной жизни; метод государственного руководства; принцип организации и деятельности субъектов правоприменения; социальное явление.

Для законности, рассматриваемой как режим общественной жизни, характерны единство законности; реальная гарантированность конституционных прав и свобод граждан; неотвратимость наказания за совершенное правонарушение; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; взаимосвязь законности, правовой осведомленности и правопослушания.

Законность является обязательным атрибутом существования и развития любого организованного общества. Она необходима для обеспечения реализации прав и свобод граждан; образования и функционирования общества; научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.

В числе факторов, определяющих особую значимость законности в государственно-управленческой деятельности, целесообразно выделить следующие:

• многоаспектность управленческой деятельности, обеспечивающая проникновение упорядочивающего воздействия во все сферы общественной жизни;
• непосредственные контакты субъектов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, выступающими в качестве субъектов административного права;
• органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия по административному нормотворчеству (как одной из административно-правовых форм государственного управления);
• органы исполнительной власти в законодательном порядке наделены полномочиями по осуществлению правоохранительных функций с правом вынесения решения во внесудебном порядке (административное принуждение и административная юрисдикция;
• субъекты исполнительной власти, действующие на всех уровнях государственной власти, в рамках административного процесса широко используют юридически-властные средства воздействия на управляемые объекты независимо от их организационной подчиненности и форм собственности.

В юридической литературе законность рассматривается как принцип государственной деятельности; метод государственного руководства обществом; режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.

Конституция РФ (ст. 15) определяет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы».

Принципами законности являются:

• верховенство Конституции РФ и федеральных законов;
• недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
• реальная гарантированность прав и свобод личности;
• взаимосвязь законности и правовой культуры;
• единое понимание законности на всей территории России;
• создание обстановки неотвратимости наступления ответственности в случае совершения лицом правонарушения.

За последние годы состояние преступности в Российской Федерации, ее динамика и уровень характеризовались следующим образом: в 2004 г. было зарегистрировано 2893,8 тыс. преступлений; в 2005 г. — 3554,7; в 2006 г. — 3855,4; в 2007 г. — 3582,5 а в 2008 г. — 3209,9 тыс. преступлений.

Режим законности необходим во всех областях социальной жизни.

Однако особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою, а также с гражданами и негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Количество государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

Во-вторых, субъекты исполнительной власти, применяя нормы права, издают большое число подзаконных нормативных актов и обладают значительными властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти (должностные лица) вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, уголовно-исполнительная система и т.п.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, организациями — с другой, предполагает необходимость следующих условий: наличие в государстве развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм; реальности со стороны государства гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение правовых норм всеми участниками управленческих отношений; эффективно действующего в рамках соблюдения законности механизма государственного принуждения.

Среди общих условий гарантии законности следует выделить правовые, политические, экономические, организационные. К специальным юридическим средствам обеспечения законности относятся надзор, контроль и принуждение.

Осуществление контроля органами государственной власти

В системах государственного управления контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей: повышения исполнительской дисциплины; подведения предварительных или конечных итогов; оценки качества и эффективности работы починенных; предотвращения нежелательных ситуаций; оперативного регулирования управленческих процессов. Сущность и назначение государственного контроля заключается в следующем: а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений; б) анализ и обработка собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития; в) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов; г) учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий; д) при необходимости пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений; e) выявление виновных и при наличии достаточных оснований привлечение их к юридической ответственности.

Содержание понятия «контроль» является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах: как функция государственного управления; как определенный этап в управленческом цикле; как способ обеспечения законности.

Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющее на поступки и действия подконтрольных объектов. Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе: а) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий; б) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; в) в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.

В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию и разграничению сущности между понятиями «надзор» и «контроль» законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения.

Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов', но и в их содержательной характеристике. Например, территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют «контроль и надзор».

Например, задачами государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций; анализа причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования; воздействия на нарушителей законодательства РФ в области образования.

Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер: в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием; проверять содержание их деятельности; запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу; осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права: осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору; проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов; по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям; осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки; уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Основными задачами государственного контроля являются:

• проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;
• осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;
• изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
• разработка мер по устранению возможных нарушений;
• повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.

Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; контроль органов судебной власти.

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти.

Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст. 117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и контроль через соответствующие президентские структуры (Администрация Президента; Главное Контрольное Управление; Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» его основными целями являются (ст. 2):

• обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
• защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
• укрепление законности и правопорядка;
• выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
• противодействие коррупции;
• изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

К субъектам осуществления парламентского контроля отнесены (ст. 4):

• обе палаты Федерального Собрания РФ;
• Государственная Дума РФ;
• комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;
• парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
• члены Совета Федерации РФ и депутаты Государственной Думы РФ;
• в указанных федеральным законом случаях Счетная палата РФ.

В федеральных министерствах и ведомствах принимаются соответствующие ведомственные приказы, регламентирующие обязанность и порядок уведомления государственными служащими работодателей о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений.

В субъектах РФ также принимаются соответствующие меры контроля.

Например, указом Мэра Москвы от 29 июля 2009 г. № 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В федеральных министерствах и ведомствах издаются соответствующие приказы, определяющие нормативно установленный порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).

В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (с 2008 г. бюджет страны будет приниматься сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.

Органы прокуратуры. Впервые в России царь Петр I своим указом от 12 февраля 1722 г. учредил прокуратуру России как «око государево». В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства.

Построение структуры органов прокуратуры основывается на положениях ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которых прокуратура характеризуется как единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Предметом прокурорского надзора являются:

¦ соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

¦ соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Прокуроры, кроме надзора, выполняют и другие виды прокурорской деятельности: участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственных обвинителей; в случаях, предусмотренных законом, осуществляют расследование уголовных дел.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату России, которая выполняет следующие задачи:

• осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов и подзаконных актов;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях;
• регулярное представление Федеральному Собранию информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата России является членом ИНТОСАИ — международной организации, объединяющей 186 национальных счетных палат.

В условиях мирового финансового кризиса становится актуальной задача ведения антикризисного мониторинга. В США он уже осуществляется главным контрольным управлением посредством постоянного анализа ситуации и ежеквартального информирования руководства страны.

Выполняя стоящие перед ней задачи, Счетная палата России использует различные виды контроля: аудит эффективности — определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с позиций решения общегосударственных задач; стратегический аудит — заключается в осуществлении контроля за масштабными долгосрочными государственными программами.

Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями — деятельность назначаемого Государственной Думой РФ Уполномоченного по правам человека. Он проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности. Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции РФ).

Одной из форм парламентского контроля является депутатский запрос. Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы РФ вправе обращаться с запросом к Правительству,

Генеральному прокурору, председателю Центрального Банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.

Органы исполнительной власти применяют различные формы и методы в целях обеспечения реализации принципа законности в рамках имеющихся полномочий.

В целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ указом Президента РФ предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ и утвердить их состав. Основными задачами координационных совещаний являются:

• обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;
• анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных органов исполнительной власти всех управленческих уровней и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ;
• разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ;
• организация взаимодействия органов исполнительной власти всех управленческих уровней и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ.

Общий административный надзор

Принято считать, что в России в соответствии с действующим законодательством применяются следующие виды надзора: судебный, прокурорский и административный. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех вышеперечисленных надзоров.

Административный надзор среди других является наиболее объемным и разнообразным. При соблюдении определенных федеральными законами условий он допускает возможность вторжения в права физических и юридических лиц.

Тенденция расширения объема административно-надзорной деятельности имеет объективный характер и определяется повышением роли технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности граждан, общества, государства.

В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм.

Содержание надзорной функции предполагает возможность осуществления: систематических проверок; мониторинг; лицензионную, регистрационную, уведомительную, регламентарную функцию; оценки соответствия управленческих действий законодательству.

Применительно к деятельности полиции и других правоохранительных органов термин «надзор» предполагает вмешательство не только в конфликтные ситуации, связанные с правонарушениями, в целях их пресечения (в том числе и с применением силы), но и в ситуациях, требующих принятия оперативных решений, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, а также форм собственности.

С точки зрения профессора С.И. Котюргина, административный надзор делится на общий и специальный. Общий административный надзор — это наблюдение органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за точным исполнением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.

Специальный надзор милиции (органов внутренних дел), по мнению С.И. Котюргина, распространялся на две категории объектов:

1) на граждан, представляющих для органов внутренних дел определенный интерес ввиду своей противоправной деятельности (ставятся на учет, находятся под контролем, с ними проводится воспитательная работа и т.д.);

2) на объекты разрешительной системы (огнестрельное оружие, стрелковые тиры, оружейно-ремонтные и пиротехнические мастерские, склады с взрывчатыми материалами, радиоактивными веществами и пр.). Надзор заданными объектами необходимо осуществлять ввиду их значительной общественной опасности.

Главными задачами административного надзора является обеспечение: безопасности граждан, общества, государства; надлежащего качества продукции и услуг.

Основные направления развития административного надзора

1. Правотворчество, а также участие в формировании правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (санитарные, ветеринарные, технических осмотров, учета происшествий и т.п. ). В других случаях утверждают их совместно с органами администрации. В третьих

• правила и нормы принимаются по согласованию с ними. В четвертых
• они принимают непосредственное участие в подготовке проектов соответствующих нормативных актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая деятельность.

Субъекты административного надзора используют разнообразные формы неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу.

Например, центры санитарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови, а природоохранные инспекции воспроизводят природные ресурсы. ГАИ оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля. Он предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов.

При необходимости — брать объяснения у должностных лиц и граждан.

Проводить проверки, досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам. Для выяснения истины требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций. Участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

4. Применение предупредительно-профилактических мер. Это могут быть: обязательные прививки, карантины, санитарные зоны; запрещение проезда транспорта по определенным участкам и дорогам; закрытие отдельных участков государственной границы; изъятие и уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения и общественной безопасности. Например, государственные ветеринарные инспектора в целях предотвращения возможной эпидемии вправе принимать решения о вакцинации животных по эпизоотическим показаниям, а иногда и их массовом уничтожении.

Другим примером может служить письменная информация (разъяснение) Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС России) о некоторых вопросах размещения госзаказа у субъектов малого предпринимательства.

Со ссылкой на Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О государственном заказе» ФАС России разъясняет, что государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов на поставки, работы и услуги для нужд обороны и безопасности, и муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10 и не более чем 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ и услуг, установленных Правительством РФ, путем проведения торгов или запроса котировок.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности посредством применения в рамках имеющихся полномочий мер принудительного характера. В этом случае субъекты административного надзора: пресекают противоправные действия; выявляют их причины; устанавливают круг виновных лиц; при необходимости самостоятельно применяют административные санкции; ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности.

Юрисдикционная деятельность включает в себя: сбор доказательств, необходимых для выявления интересующих обстоятельств; определение степени виновности; оценку полученной информации; принятие административных актов. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, установлен в главе XXIII КоАП РФ.

Таким образом, особенностями административного надзора, позволяющими отграничить его от иных вариантов контрольной деятельности, являются следующие:

• осуществляется во внесудебном порядке;
• в ходе административного надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными актами;
• предметом административного надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов с точки зрения ее соответствия специальным общеобязательным правилам без вмешательства в административнохозяйственную деятельность поднадзорных объектов;
• административный надзор распространяется не только на граждан, но и на негосударственные организации;
• субъекты административного надзора применяют к поднадзорным объектам широкий арсенал средств административного принуждения (административное предупреждение, административное пресечение, административное наказание).
• для реализации задач административного надзора создаются специализированные органы или наделяются дополнительными полномочиями постоянно действующие органы власти.

Административные регламенты как способ унификации и обеспечения законности действий органов исполнительной власти

Административный регламент — это «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»'.

Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 был утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Он устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 были утверждены правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций'.

Регламент федерального органа исполнительной власти разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти и на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Наряду с положениями, предусмотренными Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, федеральный орган исполнительной власти может включать в свой регламент иные положения по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти в централизованном порядке определяет единые подходы к решению широкого круга следующих вопросов.

На законодательном уровне определены требования к структуре административных регламентов, на основании которых должны предоставляться государственные и муниципальные услуги. Они должны содержать следующие разделы, устанавливающие2: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Государственная услуга — это «предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации», — деятельность по реализации функций перечисленных субъектов российского права, «которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Муниципальная услуга — это предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, «которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований».

Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 был утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)3. В нем установлены требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

В административных регламентах устанавливаются сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством РФ. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством РФ, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Помимо административных регламентов стали разрабатываться и технические регламенты1, основным предназначением которых является обеспечение мер по поддержанию устанавливаемого уровня предоставляемых услуг или качества определенного вида продукции.

Примером подобного рода является Технический регламент о безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков.

Другим примером является принятие Технического регламента о безопасности машин и оборудования, который устанавливал «минимально необходимые требования к безопасности машин и оборудования при проектировании, производстве, монтаже, наладке, эксплуатации, хранении, перевозке, реализации и утилизации в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей».

Процедура разработки и принятия административных регламентов зависит от особенностей правового статуса федерального органа исполнительной власти, его разрабатывающего. Если они разрабатываются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, то утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Исполнение органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом.

Административные регламенты представляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в порядке, установленном для разработки и утверждения административных регламентов.

Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством РФ о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и организаций, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Тексты административных регламентов должны размещаться в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).

Порядок разработки административных регламентов для государственных внебюджетных фондов осуществляется также в соответствии с требованиями, установленными Порядком для федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ к административным регламентам предъявляются следующие основные требования.

Их наименование определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти, с учетом формулировки, соответствующей редакции, которым предусмотрена такая государственная функция (государственная услуга).

В структуру административного регламента должны включаться следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы (п. 32 Правил): юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия; содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах.

На федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект административного регламента, возлагается обеспечение получения не менее одного заключения независимой экспертизы, которая может быть также проведена по инициативе заинтересованных организаций за счет собственных средств (п. 39 Правил).

В современной России наблюдается переизбыток контролирующих органов. Только на федеральном уровне «в системе исполнительной власти действуют 28 различных органов, имеющих полномочия в сфере контроля и надзора. Каждый год они проводят более одного миллиона контрольных мероприятий, нередко дублируя друг друга».

Соблюдение принципа законности в действиях органов государственной власти в Российской Федерации способствует наиболее полной и эффективной реализации в практической деятельности механизма государства конституционного принципа взаимной ответственности между государством и населением.

В Российской Федерации постепенно формируется административно-правовой механизм реализации этого принципа. В качестве одного из примеров подобного рода являются положения вступившего в силу с 1 января 2009 г. Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Он регулирует взаимные отношения, с одной стороны, между органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ), уполномоченными осуществлять государственный контроль (надзор) и органами местного самоуправления, уполномоченными осуществлять муниципальный контроль за деятельностью, с другой стороны, юридических лиц и частных предпринимателей. На законодательном уровне определено содержание полномочий субъектов возникающих в управленческой сфере контрольно-надзорных правоотношений и регламентируются правовые пределы их действий.

Государственный контроль (надзор) представляет собой «деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями», установленных законодательством РФ требований посредством организации и проведения проверок, «принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (п. 1 ст. 2 Закона).

В СССР действовал специальный государственный орган — Комитет народного контроля (КНК) СССР. Председатель комитета по своему статусу был членом Правительства СССР. Закон СССР «О народном контроле в СССР» (1979) определял народный контроль как сочетание государственного контроля с общественным. В зоне внимания КНК СССР находились все области народного хозяйства и управления, производство и государственный аппарат, законность и эффективность расходования материальных и денежных ресурсов государства. В 1990 году в начале либерально-экономических реформ в стране были упразднены практически все виды государственного контроля.

В соответствии с рассматриваемым федеральным законом государственный контроль (надзор) включает в себя: федеральный государственный контроль {надзор), устанавливаемый Президентом РФ или Правительством РФ (если он не установлен федеральным законом); региональный государственный контроль (надзор), устанавливаемый высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований «в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации»; муниципальный контроль представляет собой «деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации».

С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Его также следует рассматривать как один из методов, используемых государством в сфере организации государственного управления и основывающийся на следующих основных принципах (ст. 4 Закона):

• открытость и доступность информации;
• достоверность информации;
• свобода поиска, получения, передачи и распространения информации;
• соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Федеральный закон регламентирует обязательную организацию доступа к информации о их деятельности. Исключение составляет информация, «отнесенная в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну» (п. 1 ст. 5 Закона).

Указанная информация может предоставляться пользователям в следующих формах: в устной форме (во время приема, по телефонам справочных служб, по сетям связи общего пользования); в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Должностные лица, виновные в нарушении права на доступ к информации этих органов власти и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность.