Государственное управление и исполнительная власть в Российской Федерации
Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть
Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.
Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами.
В словарном понимании «государственное управление» означает управление делами государства. Термин «государственное управление» широко используется в законодательстве многих стран. В период существования СССР (1917—1991) он официально применялся на конституционном и законодательном уровнях.
В СССР советское государственное управление понималось как «исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством ВКЛ(б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений».
В тексте Конституции РФ 1993 г. отсутствовала ссылка на этот термин.
Вместо него на конституционном, а затем и научном уровнях стал применяться новый термин — «исполнительная власть».
Сложившаяся в Российской Федерации в начале 90-х гг. XX столетия ситуация с использованием этих двух терминов объясняется конституционным провозглашением разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения ее на три ветви (один из признаков правового государства): законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти по отношению друг к другу должны быть относительно самостоятельны. Это конституционное положение в совокупности с демократической эйфорией от распада СССР послужило основанием повального отказа от употребления в научном обороте и на законодательном уровне от термина «государственное управление».
К концу XX в. стало приходить понимание непреложного факта, свидетельствующего о том, что по своей природе и сущности государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях и качествах.
Поэтому нецелесообразно и не совсем правильно надо было отказываться от предыдущего положительного опыта функционирования государственного механизма. Нет необходимости (как это было в 1917 г.) разрушать все до основания, чтобы начинать все с ноля и при этом желательно идти по исторической целине с российской спецификой.
Широко используемая в практике государственного строительства демократических стран теория «разделения властей» исходит из принципиальной позиции о том, что государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Это создает угрозу возникновения антидемократического режима. В каждой ветви власти создаются обладающие официальными полномочиями субъекты (органы государственной власти), основным предназначением которых является практическая реализация задач, стоящих перед этими ветвями власти.
Известный русский ученый Л.А. Тихомиров в своей работе «Монархическая государственность» при рассмотрении критериев эффективности государственного управления подчеркивал, что «...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных».
Государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент РФ, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права).
Государственное управление в узком смысле представляет собой внутриорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов).
Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами — органами исполнительной власти.
Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты, позволяющие отличать ее от деятельности представительных и судебных органов.
1. Выполнение общезначимых функций: прогнозирование — обеспечивает научность и рациональность деятельности; планирование — определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения; организация — направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований; координирование — в процессе ее производится подстройка уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования; надзор — метод государственного управления, применяемый с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур; контроль — метод государственного управления, сущностью которого является постоянная проверка результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности.
2. Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов.
3. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которой является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.
4. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение.
5. Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством.
6. Осуществление специализированных функций, требующих использования единообразной технологии. Виды и содержание таких функций обусловливаются сферой или областью государственного управления. К специальным функциям относятся следующие основные функции: защита конституционных прав и свобод субъектов права; обеспечение обороноспособности страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана государственной границы ', обеспечение экологической безопасности', развитие образования, науки, культуры, здравоохранения', создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности', социальная и иная защита граждан и т.д.
7. При необходимости применение мер административной ответственности, представляющей собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.
8. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности;
9. Высокий профессионализм государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться лицам, обладающим прежде всего высокими личностными качествами, соответствующим опытом работы, наличием специального образования, профессионально компетентным лицам.
В мире продолжает увеличиваться разрыв в соотношении доли валового внутреннего продукта надушу населения между богатыми и бедными странами. Если в 1950 г. он составлял 20:1, а в 1971 г. — 30:1, то в конце 90-х гг. XX столетия — 75:1.
Большинство стран предпочитает вкладывать свои свободные финансовые средства в акции (гособлигации) США. По данным Министерства финансов США крупнейшими кредиторами экономики США являются следующие страны (млрд дол.): Китай — 776,4, Япония — 711,8, Великобритания — 214, 15 стран-экспортеров нефти (Саудовская Аравия, Венесуэла и другие) — 191, страны Карибского бассейна — 189,7, Бразилия — 139,8, Россия — 119,9, Люксембург — 104,2, Гонконг — 99,8, Тайвань — 77.
Говоря о прогностическом варианте повышения уровня жизни необходимо в обязательном порядке учитывать следующие климатические обстоятельства. Например, самый северный крупный город
Канады Эдмонтон расположен на широте российского города Курска, относящегося к Центрально-Черноземной зоне. Входящие в ее состав области (Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская) по общим критериям российского климата считаются одними из наиболее благоприятных российских регионов для развития экономики и сельскохозяйственного производства.
Для обеспечения принятых в Западной Европе, США и Японии современных стандартов жизни на одного человека в год расходуется от 3,5 до 6 т условного нефтяного эквивалента. В России для этого необходимо потратить 18 т, а сейчас добывается только около 8 т условного топлива. Отсюда и проистекают соответствующие реальные перспективы в обозримом будущем достигнуть западных стандартов уровня жизни у российских граждан.
Известный специалист в области государственного управления профессор Г.В. Атаманчук считает, что для анализа сущности управления и создания оптимальной по функциям и структуре управляющей подсистемы необходимо учитывать следующие условия1:
- познание закономерностей, перспектив и направлений развития управляемых объектов, своевременный учет их изменений;
- знание содержания функционирования управляемых объектов с целью стимулирования их развития;
- одновременное и взаимосвязанное совершенствование компонентов как субъекта, так и объектов государственного управления, а также способов их взаимодействия;
- целесообразность содержания и результативность деятельности любого компонента субъекта управления могут проявляться лишь во взаимодействии с субъектами управления и оцениваться по реальному воздействию на их жизнедеятельность.
Принципы государственного управления
В общеупотребительном понимании слово «принцип» означает основополагающие идеи, побудительные мотивы, лежащие в основе совершаемых действий или поступков. Это выражение широко используется во всех сферах общественной деятельности и в научных направлениях. Оно применяется при характеристике деятельности людей, государственных и общественных структур, а также в технических отраслях.
Принципы государственного управления указывают на его основополагающие черты, сущностные характеристики. Они позволяют определить основания, содержание и значение самого государственного управления, а также юридические характеристики данного вида государственной деятельности.
Следует согласиться с точкой зрения профессора А.П. Коренева, который в системе управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государства выделял следующие принципы: общие (социально-правовые) и организационные.
К общим принципам относятся исходные положения, имеющие общесоциальный характер. Они реализуются независимо от статуса субъекта государственно-управленческой деятельности. Такими принципами являются следующие.
Законность, т.е. строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами и объектами государственного управления действующих на территории России правовых предписаний.
Объективность. Содержанием принципа является изучение имевших место закономерностей общественного развития и на их основе научное определение путей и способов дальнейшего совершенствования процесса государственного управления. Этот принцип противопоставляется субъективизму и волюнтаризму.
Конкретность, т.е. осуществление государственного управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления действий объективных законов общественного развития на основе достоверной информации об истинном состоянии объекта управления.
Эффективность, т.е. стремление к достижению целей государственного управления с применением минимальных затрат сил, средств и времени.
Сочетание централизации и децентрализации имеет особое значение в государствах с федеративным устройством. Разграничение предметов ведения между федеральными органами государственного управления и органами власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции (ст. 71 и 72), Федеративного договора и иных актов о разграничении компетенции между указанными субъектами.
Законодательство РФ в соответствии с рекомендациями Совета Европы (Хартия местного самоуправления, 1985) признает и гарантирует функционирование органов местного самоуправления, которые в пределах своих полномочий самостоятельно решают вопросы местного значения.
Этим достигается сочетание интересов государства и формируемых при непосредственном участии населения органов местного самоуправления.
Организационные принципы определяют систему государственного управления, компетенцию и порядок взаимодействия ее звеньев. Они включают в себя следующие два вида принципов.
1. Общие организационные принципы
Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную власть. В соответствии с ним образуются соответствующие органы для реализации определенного вида государственно-управленческой деятельности (здравоохранения, культуры, внутренних дел и т.д.).
Территориальный принцип, лежащий в основе формирования аппарата государственной (в большей степени исполнительной) власти в соответствии с административно-территориальным делением страны.
Линейный принцип. При его осуществлении каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.
Функциональный принцип обуславливает развитие межотраслевых связей. В этом случае субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, а также контроль и административное принуждение. Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции (Центральный банк России, Счетная палата России и подобные структуры в субъектах РФ, органы прокуратуры, Центризбирком России и т.д.).
Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов РФ, региональных органов исполнительной власти. Этот принцип положен в основу формирования большинства федеральных органов исполнительной власти.
2. Внутриорганизационные принципы
Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.
Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий.
Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в решении важнейших вопросов государственного управления коллегиальными органами. Вопросы текущего (оперативного) характера решаются единолично компетентным должностным лицом. Это обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителя, повышает его персональную ответственность.
Таким образом, государственное управление можно рассматривать в широком, собственном и узком понимании. Его характерными чертами в собственном смысле слова являются: непосредственная связь с государством; исполнительный, распорядительный и общегосударственный характер; подзаконность; непрерывность и оперативность; ярко выраженное организационное содержание.
По мнению проф. Л.Л. Попова, сущностное предназначение исполнительной власти, как и государственного управления, содержится в двух словах — «практически организовать». Это означает, что необходимо «практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата.
Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление».