be5.biz

Административный процесс и административно-процессуальное право (Сорокин В.Д., 2002)

Административно-процессуальное право как отрасль российского права

  1. Предмет административно-процессуального права
  2. Система административно-процессуального права
  3. Взаимодействие административно-процессуального права с иными отраслями российского права

Предмет административно-процессуального права

Существование единого предмета правового регулирования и обусловленного им единого метода правового регулирования, естественно, требует иного подхода и к проблеме определения оснований деления российского права на отрасли, поскольку традиционная схема, основанная на признании наличия у каждой отрасли своего предмета и метода не дает ясного ответа на вопрос об особенностях отраслевого метода, о чем уже говорилось в предыдущей главе.

Единый предмет правового регулирования как социальная система складывается из элементов, представляющих собой предметы отраслевого регулирования. Их существование есть объективная реальность, порожденная потребностями социально-правовой среды, в которой складываются группы общественных отношений нуждающиеся в регулировании соответствующей группой норм, входящих в систему российского права.

Зарождение и постепенная консолидация тех или иных общественных отношений в системе социально-правовой среды, т.е. единого предмета правового регулирования — процесс, который, во-первых, охватывает не одну какую-то группу, а, логичнее предположить, некоторое число таких групп, возникающих и развивающихся в силу общественной необходимости в данный период времени; во-вторых, формирование этих групп, естественно, происходит с разной интенсивностью, вследствие чего в каждый данный период они находятся на разных уровнях своего развития и консолидации, что соответствующим образом отражается и на формировании адекватной группы правовых норм, регулирующих эти общественные отношения.

Таким образом, как представляется, постепенный процесс формирования отраслевых предметов правового регулирования или, иначе говоря, формирования новых групп общественных отношений в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах государственной жизни, которые, как уже отмечалось, выступают в качестве реально развивающихся элементов социально-правовой среды.

Поэтому существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования — это, как говорится, не самоцель, не изолированное самодостаточное явление, каким он фактически предстает в существующей общетеоретической концепции, а при всей его несомненной значимости — это органическая часть более высокой системы, а именно: единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.

Следовательно, первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т.е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.

Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как такового явно недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных отношений, выступающая в роли своего рода «потребителя» правового регулирования, как его предмет, должна, с моей точки зрения, отвечать ряду требований.

Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если такая характеристика не просматривается, то в данном случае речь может идти о группе норм, которая вполне может выступить как предмет правового института, формирующегося в «недрах» какой-либо отрасли, уже реально существующей в системе российского права.

Значит качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы уже существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.

Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно, с моей точки зрения, претерпевает процесс соответствующего структурного развития, иначе говоря, процесс формирования самой структуры этой группы отношений социально-правовой среды. Процесс структурного формирования, надо полагать, явление достаточно длительное, в ходе которого данные отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным меркам, но идет безостановочное развитие названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом ускоряться, особенно в период преобразований общественно-экономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т.д.

В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы, которые взаимодействуют между собой и тем самым придают системе необходимое ей свойство целостности. В этом, как известно, проявляется действие принципа относительности систем.

Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на роль отраслевого предмета — это одна сторона дела. Другая сторона, тесно связанная с первой, — это одновременная и своеобразная консолидация правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.

В общем плане вполне логично предположить, что дифференциация и консолидация отношений данной группы определенным образом отражаются и на ее структурном развитии, формировании в ней институтов, взаимодействие между которыми и придает данной группе юридических норм системные признаки отрасли права.

Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.

Таким образом, мы имеем два признака отрасли российского права. И тем не менее картина остается неполной. Наглядно это можно показать на примере процессуальных норм российского права, группы которых заметно различаются по масштабам регулирования и, следовательно, по их социальной роли.

Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня. Это третий признак отрасли российского права.

Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли -гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуальных норм, которые, в отличие от названных трех, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.

Эта группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль. Для такого признания у нее нет третьего обязательного признака — взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном уровне.

Таким образом, с моей точки зрения, признаками отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака: а) наличие своего предмета регулирования; б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом; в) способность взаимодействовать с иными отраслями, как системами одного и того же уровня.

Как видим, в предлагаемой конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, как было показано, метод правового регулирования со всеми его особенностями и оттенками обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, стало быть, не может принадлежать каждой отрасли, обслуживая ее потребности в составе трех типов правового регулирования.

Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли российского права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права.

Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального права, — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих весьма широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т.е. их системы, и наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему российского права.

Проблема предмета административно-процессуального права, а также вариант ее решения были предложены мной в докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на юридическом факультете Ленинградского государственного университета. Насколько можно судить по литературе, вопросы общетеоретического плана, связанные с административно-процессуальным правом, должным вниманием не пользуются, если не считать отдельных высказываний констатирующего характера, к тому же не всегда достаточно логичных.

Вот как это представлено в одном из нынешних учебников по теории государства и права. Приведу предложенную авторами схему построения системы российского права:

Далее в тексте дается краткая характеристика названных отраслей российского права, среди которых административно-процессуальное право вообще больше не упоминается, что выглядит по меньшей мере странно.

Автору данной монографии, как человеку, впервые в отечественной правовой науке поставившему вопрос о существовании административно-процессуального права еще в конце 60-х годов, вовсе не безразлично возрастание интереса к данной проблематике со стороны ряда ученых. Это, несомненно, явление положительное, хотя, естественно, не со всеми высказываниями современных авторов можно согласиться, причем по ряду принципиальных соображений. Вот один из примеров.

Разделяя мнение И.Н.Сенякина, что «право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право», П.И.Кононов пишет: «Отрасль права должна объективно существовать в виде содержательной части соответствующей обособленной системы нормативных правовых актов либо одного обособленного кодифицированного нормативного акта. Например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право существуют как отрасли права благодаря тому, что в системе законодательства имеются обособленные нормативные акты, содержащие нормы этих отраслей — Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодекс. Если бы не было таких обособленных нормативных актов, не существовало бы и указанных отраслей права».

Следует расценить как заблуждение механическое отождествление двух категорий: системы права и системы законодательства. Дело в том, что система права — это явление объективное, иным оно просто не может быть, чего ни в коем случае нельзя сказать о системе законодательства.

Вот несколько авторитетных свидетельств на этот счет. «Первая и основная особенность системы права, — по мнению М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе, — состоит в том, что она составляет объективное структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых им общественных отношений...

Поскольку система права выражает его объективное структурное качество, она может быть выявлена и познана, а также подвергнута дальнейшему совершенствованию в пределах свойственных ей объективных качеств». Это было сказано несколько десятилетий тому назад, но и в малейшей степени не утратило своего значения и сегодня.

А вот свидетельство из современного источника. Д.А.Керимов пишет: «... Фактическое существование определенных общественных отношений, имеющих правовую природу, может не соответствовать как законодательству в целом, так и отдельным законам. Тогда возникает глубокое противоречие между правом и законодательством. Акт государственной воли выступает в роли «подлинного закона» только тогда, когда в его лице бессознательный естественный закон свободы становится сознательным государственным законом.

Сказанное свидетельствует о том, что право следует понимать не только как сумму законов, установленных государством. И генетически, и функционально, и с точки зрения развития оно представляет собой определенную систему общественных отношений, природа которых объективно имеет правовой характер и которые именно в силу этого, так сказать, вынужденно, требует правового выражения или законодательного оформления...

Если право -- это прежде всего сама жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон как выражение государственной воли призван быть точной, в научном плане безупречной формулировкой выражающей объективно существующее и развивающееся право... Законодатель обязан подразумевать под правом саму действительность, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, определено и дано реально существующими общественными отношениями, тенденциями, закономерностями из развития».

Некоторые иллюстрации к сказанному применительно к современному российскому законодательству и его соотношению с российским правом. По свидетельству министра внутренних дел Б.Грызлова, большая группа российских депутатов препятствует принятию законов о коррупции.

А как можно расценить законодательство, которое на протяжении многих лет активно внедряет принцип объективного вменения, искусственно распространяя административную ответственность на предприятия, учреждения, организации, словом, на коллективных юридических лиц.

В этой связи полностью разделяю особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Кононова в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат Североникель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина А.ДЛулкова». Отметив, что в некоторых статьях Таможенного кодекса Российской Федерации, например, в 230-й признак вины, как обязательный во всех случаях, в понятие нарушения таможенных правил не включается, ограничиваясь лишь самим фактом правонарушения, судья А.Кононов отмечает, что все дело в «ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчают таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины. Здесь можно привести пример из практики Европейского суда по правам человека, который в своем решении по делу Функе от 25 февраля 1993 г. указывал, что особенности таможенного права не могут оправдать отступлений от презумпции невиновности.

Положения ст. 49 Конституции Российской Федерации о принципе виновной ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в равной мере в административном праве, что общепризнано в отечественной правовой доктрине. То, что ответственность за нарушение таможенных правил носит публичный и именно административно-правовой характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (например в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь в отличие от гражданско-правовой ответственности существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии соблюдения прав и свобод».

Система права и система законодательства отличаются между собой и по особенностями структурной организации. Система отраслей российского права в интерпретации одного из учебников по теории государства и права приведена на одной из предыдущих страниц.

А вот как выглядит система отраслей законодательства согласно общеправовому классификатору отраслей законодательства, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г.

  • Основы государственного строя;
  • Гражданское законодательство;
  • Законодательство о браке и семье;
  • Гражданско-процессуальное законодательство;
  • Арбитражный процесс;
  • Законодательство о трудоустройстве и занятости населения;
  • Законодательство о труде;
  • Законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении;
  • Законодательство о финансах и кредите;
  • Законодательство по общим вопросам народного хозяйства;
  • Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности;
  • Законодательство о промышленности;
  • Законодательство о капитальном строительстве и капитальном ремонте;
  • Законодательство о градостроительстве и архитектуре;
  • Законодательство о сельском хозяйстве и аграрно-промышленных комплексах;
  • Законодательство о торговле;
  • Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве и бытовом обслуживании населения;
  • Законодательство о транспорте и связи;
  • Законодательство об образовании;
  • Законодательство о науке;
  • Законодательство о культуре;
  • Законодательство об охране здоровья граждан;
  • Законодательство о физическом воспитании населения;
  • Законодательство по общим вопросам охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов;
  • Законодательство о земле;
  • Законодательство о недрах;
  • Законодательство об охране и использовании лесов;
  • Законодательство об охране и использовании вод;
  • Законодательство об охране и использовании животного мира;
  • Законодательство об охране атмосферного воздуха;
  • Законодательство о геодезии и картографии;
  • Законодательство о гидрометеорологии;
  • Законодательство о государственной службе;
  • Законодательство об обороне;
  • Законодательство о государственной безопасности;
  • Таможенное дело;
  • Законодательство об охране общественного порядка;
  • Суд. Юстиция. Прокуратура;
  • Уголовное законодательство;
  • Уголовно-процессуальное законодательство;
  • Уголовно-исполнительное законодательство;
  • Законодательство об административной ответственности;
  • Внешняя политика и международные отношения;
  • Международное частное право и процесс. Внешнеэкономические отношения;
  • Межгосударственные структуры стран СНГ.

Как видим, система права и система законодательства в ее официальном закреплении заметно друг от друга отличаются, хотя, несомненно, тесно связаны между собой.

Весьма сомнительным представляется аргумент, согласно которому наличие обособленного нормативного акта является необходимым признаком отрасли права. Можно привести немало примеров, опровергающих это положение. Мне, как современнику того периода, хорошо помнится то хаотическое состояние законодательства об административной ответственности, которое существовало до введения в действие с 1 января 1985 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этот, несомненно «обособленный» нормативный акт привел все в систему, но можно ли на этом основании сказать, что родилось, так сказать, административно-взыскательное право?

С другой стороны, в 1998 г. принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, в 2001 г. — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Возможны и другие кодексы, охватывающие соответствующие отрасли российского законодательства. Но это вовсе не означает, что сложились и одноименные отрасли системы российского права.

Словом, в рассматриваемой концепции, на мой взгляд, причина и следствие поменялись местами. Отраслью российского права признается группа норм не потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а как раз наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального существования определенных общественных отношений, потребовало определенной систематизации нормативного материала. Если позволяют обстоятельства — принимается соответствующий закон в форме кодекса. При этом ясно, что такая отрасль, как материальное административное право никогда не будет иметь единого «обособленного» кодекса, чего как раз нельзя сказать об административно-процессуальном праве, для нужд которого в принципе возможно и необходимо разработать Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Такая идея впервые была выдвинута и облечена в первичную форму проекта соответствующего акта в моих работах конца 60-х годов.

П.И.Кононов пишет: «В связи с наличием у административно-процессуальных норм собственного предмета регулирования должна иметься объективная возможность обособления этих норм в отдельную самостоятельную группу, отделения их от норм других отраслей права. Эта обособленность просматривается при соотношении административно-процессуальных норм и не являющихся административными иных правовых норм, например, норм гражданского, семейного, земельного, финансового права, регулирующих существо разрешаемых в ходе административного процесса дел. Прямой связи между административно-процессуальными нормами и нормами указанных отраслей не существует».

Однако это не соответствует действительности ни в принципе, ни в конкретных проявлениях. Взять, к примеру, институт обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этом институте, так сказать, материальная его сторона — право на недвижимость, — гражданско-правовая, а процессуальная — представлена административно-процессуальными нормами, регулирующими порядок этой регистрации. А нам говорят, что прямой связи между этими нормами нет.

Поскольку проблема, о которой ведется дискуссия, явно выходит за рамки чисто отраслевой проблематики и, поскольку она связана с одним из фундаментальных положений общей теории права о соотношении отрасли права и отрасли законодательства, придется привести еще несколько выдержек из упомянутой работы П.И.Кононова, сопроводив их соответствующими комментариями.

«... Обособленные нормативные акты, содержащие административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения отдельных видов индивидуальных юридических дел, не взаимосвязаны между собой, не образуют единой системы законодательства. Отсутствие такой системы связано в свою очередь с отсутствием единого кодифицированного нормативного акта, в котором систематизировались бы основополагающие административно-процессуальные нормы, определяющие общие начала административного процесса и общие правила осуществления отдельных видов административных производств. На основе такого кодифицированного акта могла бы быть построена стройная система административно-процессуального законодательства».

Правильно, система законодательства, но не система права, ибо - это различные юридические категории, между которыми существуют «две большие разницы». Попутно отмечу, что автор настойчиво проводит идею наличия единого кодифицированного акта, как неотъемлемого признака и отрасли законодательства и, следовательно, отрасли права. Очень скоро этот тезис обернется против своего создателя. Поскольку тезис является едва ли не главным «несущим» элементом предлагаемой конструкции, его уязвимость соответственно отразится и на целостности самой конструкции.

«Административно-процессуальное законодательство, — считает П.И.Кононов, — даже его формально обособленная от административного законодательства часть, не образует системы, поскольку отсутствует единый системообразующий кодифицированный нормативный акт.

Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с административным, даже та его часть, которая формально обособлена от него в виде отдельных административно-процессуальных актов. Тем самым административно-процессуальное законодательство является составной, органической частью административного законодательства».

Оставляя в стороне частные замечания, следует сказать о наиболее важном: позиция П.И.Кононова не учитывает того принципиального обстоятельства, что Конституция Российской Федерации рассматривает административное и административно-процессуальное законодательство как две самостоятельные, хотя, разумеется, и связанные между собой отрасли российского законодательства!

И, наконец, главный вывод моего оппонента: «...Для существования административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли не имеется пока объективной основы в виде реально существующей обособленной системы соответствующих нормативных актов, основанной на общем, кодифицированном системообразующем нормативном акте. В этой связи можно вести речь лишь об искусственном обособлении административно-процессуального права как отрасли. Объективно, в настоящее время в качестве самостоятельной отрасли права может рассматриваться лишь административное право, выраженное в виде реально существующего административного законодательства, объединяющего пока материальные и процессуальные нормы. Данная точка зрения поддерживается и ДН.Бахрахом. По мере развития и систематизации внутри административного законодательства административно-процессуальных норм будет формироваться самостоятельное административно — процессуальное законодательство, а, следовательно, и самостоятельная отрасль права — административно-процессуальное право (курсив мой. -В.С.)».

Здесь, к сожалению, немало путаницы и заблуждений.

Во-первых, объективной основой отрасли права является реально существующая система общественных отношений, а не «обособленная система нормативных актов», как ошибочно полагает П.И.Кононов. Отсюда, как говорится, и все последствия. Оказывается, сначала надо подождать, пока не будет сформировано самостоятельное административно-процессуальное законодательство, а только потом можно будет говорить о возникновении и оформлении одноименной отрасли права. Тут, как говорится, комментарии излишни.

Во-вторых, мнение ПИ.Кононова разделяет Д.Н.Бахрах. И здесь надо применить формулу: «с точностью до наоборот» - не Д.Н.Бахрах разделяет точку зрения П.И.Кононова, а П.И.Кононов разделяет точку зрения Д.Н.Бахраха по той простой причине, что впервые этот тезис был предложен Д.Н.Бахрахом более 30 лет назад, еще в 1969 г., в работе «Советское законодательство об административной ответственности» (Пермь, 1969), впрочем, не исключено, что это могло быть им высказано и раньше.

В-третьих, похоже, что П.И.Кононов «своими собственными руками» разрушил созданную им конструкцию. Как уже было отмечено, по мнению П.И.Кононова «отрасль права должна объективно существовать в виде обособленной системы нормативных правовых актов либо единого обособленного кодифицированного акта». (С. 62). Но в том-то и состоит примечательность данной ситуации, что эти требования, выдвинутые П.И.Кононовым, абсолютно неприменимы к материальному административному праву, однозначно признанному автором в качестве единственной отрасли, которая выражена в реально существующем административном законодательстве. И здесь все с «точностью до наоборот» - пожалуй, более «растрепанного» законодательства, чем современное административное законодательство, трудно придумать, не говоря уже о том, что совершенно бессмысленно (по объективным основаниям) ждать наличия в административном законодательстве «общего кодифицированного системообразующего нормативного акта».

И еще одно соображение относительно соотношения понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства». В течение сравнительно короткого периода советское гражданское законодательство сменилось российским гражданским законодательством. Причем изменения в законодательстве произошли коренные. Но гражданское право как отрасль права — ив прошлом, и теперь остается отраслью права, сохранившей облик и содержание именно гражданского права.

На мой взгляд, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли российского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.

Во-первых, на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит ее имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением любой процессуальной отрасли — обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей, и главным образом своей одноименной материальной отрасли.

Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» гражданское материальное право и ряд примыкающих к нему иных материальных отраслей; административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию материального административного права и ряд иных материальных отраслей; аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не могут рассматриваться как производные от вторых.

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно: фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.

Стало быть, в сферу действия того или иного процессуального права «попадает», в сущности, соответствующее материальное правовое отношение. Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического результата.

Удивительно, но факт, как пишет П.И.Кононов, «прежде всего необходимо признать, что административно-процессуальные нормы ... регулируют специфические общественные отношения, возникающие в ходе разрешения компетентными административными органами индивидуальных юридических дел, а значит имеют свой предмет регулирования. Причем ... предметом регулирования административно-процессуальных норм являются только процессуальные отношения, возникающие между сторонами и другими участниками административного процесса в ходе возбуждения и разрешения индивидуальных дел. Никакие материальные отношения в рамках административного процесса не возникают и административно-процессуальными нормами не регулируются».

В приведенном абзаце прямо-таки собрание серьезных неточностей.

Во-первых, неправильно считать, что административно-процессуальные нормы, равно как и любые иные процессуальные нормы, регулируют общественные отношения, хотя бы и специфические. Как известно, согласно общей теории права общественными (или фактическими) считаются те отношения, которые, скажем, в данный момент не урегулированы какой-либо правовой нормой. Это значит, что «первичное» регулирование нуждающегося в этом фактического отношения осуществляется исключительно материальной правовой нормой, для этого варианта фактического отношения специально предназначенной. Это, далее, значит, что до «встречи» с подлежащей материальной нормой фактическое, т.е. «просто» общественное отношение, не может попасть в сферу действия процессуальной нормы. Наконец, это значит, что любые процессуальные нормы, а не только административно-процессуальные, регулируют не «общественные» отношения, как считает П.И.Кононов, а уже несколько иные, которые ко времени встречи с процессуальной нормой успели приобрести дополнительное качество: к этой встрече они «пришли» уже в форме правового отношения, регулируемого соответствующей материальной правовой нормой, не утратив, разумеется, свойств отношения фактического.

Во-вторых, то, что ПИ.Кононов называет «индивидуальными юридическими делами», на самом деле и есть не что иное, как материальные правовые отношения, причем не обязательно административно-правовые, ибо, как известно, административно-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда иных отраслей материального права. Главное в том, что фактическое общественное отношение (в интерпретации П.И.Кононова — «индивидуальное юридическое дело») необходимо приобретает форму материального правового отношения. Это для фактического отношения второй неизбежный этап его развития.

В-третьих, как пишет П.И.Кононов, «предметом регулирования административных норм являются только процессуальные отношения». С этим, собственно, никто не спорит, имея, однако, в виду, что этот предмет является, образно говоря, трехслойным. Если называть «слои» в логической последовательности, то они выглядят так: фактическое отношение — материальное правовое отношение — процессуальное отношение.

В-четвертых, тезис «никакие материальные отношения в рамках административного процесса не возникают и административно-процессуальными нормами не регулируются» вообще невозможно понять.

Закономерен вопрос: куда же тогда девается все то, что привело фактическое отношение к его третьему состоянию, по завершении которого - конечный юридический результат? Все дело в том, что упомянутое административно-процессуальное отношение не перестало одновременно быть и материальным административно-правовым отношением.

Простой пример. Гражданин обратился с жалобой в орган исполнительной власти. Спрашивается, возникает ли между этими субъектами правовое отношение, и если возникает, то какое именно? Ответ может быть только один: возникает материальное административно-правовое отношение. Вступают в действие регуляторы, обеспечивающие установленный законом порядок рассмотрения данного «индивидуального юридического дела», — это административно-процессуальные нормы. Теперь, если следовать логике рассматриваемой позиции, материальное административно-правовое отношение вместе с материальными нормами исчезло, остался, так сказать, «один порядок реализации»... только чего?

Конечно, материальное административно-правовое отношение никуда не исчезло, оно остается до полного завершения данной ситуации. С принятием, предположим, положительного решения по жалобе гражданина прекращаются и материальные и процессуальные административно-процессуальные отношения.

Единственно, пожалуй, с чем можно согласиться в заключительной части формулировки П.И.Кононова, так это с тем, что присутствующие здесь обязательно материальные правовые отношения, действительно административно-процессуальными нормами не регулируются, поскольку это делают одновременно с ними материальные нормы, которые никуда не деваются.

Продолжая характеристику предмета административно-процессуального права, следует отметить, что на этот предмет, несомненно, влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса -гражданского, административного и уголовного. Как уже отмечалось в данной монографии, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления.

Вообще, надо сказать, что нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На предмете процессуальной отрасли российского права несомненно отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права.

Для того, чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего должно обратиться к характеристике предмета материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Следует при этом сделать необходимую оговорку: в рамках данной монографии не ставится задача анализа предмета материального административного права. Это большая самостоятельная проблема, которой и прежде, и в настоящее время уделяется неослабное внимание.

Полностью разделяю мнение, согласно которому предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти».

Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т.е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования.

В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управления, т.е. осуществления исполнительной власти, и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача — регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т.е. определенную разновидность процесса, — с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами.

В конечном счете можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации.

Система административно-процессуального права

Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, — обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческих характер основной группы отношений, образующих предмет материального административного права, принадлежность значительной части отношений к иным материальным отраслям российского права - естественно предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

В одной из моих работ 70-х годов есть такие строки: «Между тем в советской административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получили признания как объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система, т.е. как отрасль советского права. В значительной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы».

К слову сказать, законодательная практика и сейчас значительно опережает теорию, что совершенно противоестественно. Достаточно вспомнить, что на протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки административного процесса и административно-процессуального права практически были едва ли не полностью свернуты. И только за последние несколько лет эта работа несколько активизировалась, о чем свидетельствует весьма отрадный факт выхода в свет нескольких монографий, прошедших защит кандидатских и докторских диссертаций.

Таким образом, полагаю, что основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом не трудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права.

По свидетельству Г.И.Петрова, к ним относятся нормы:

а) закрепляющие принципы советского государственного управления, а также управления общественного;
б) определяющие правовое положение граждан в сфере управления;
в) регулирующие порядок организации и функционирования органов управления;
г) регулирующие порядок организации предприятий и учреждений;
д) регулирующие службу в органах управления;
е) определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления;
ж) регулирующие порядок издания актов управления;
з) регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления;
и) регулирующие контроль исполнения в управлении;
к) обеспечивающие соблюдение принципа законности в управлении.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса.

1) Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников административного процесса:

1.1. граждан Российской Федерации;

1.2. иностранных граждан и лиц без гражданства;

2) Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса:

2.1. федеральных органов исполнительной власти:

  • Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;
  • федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;
  • иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;
  • полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

2.2. нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

  • высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
  • высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);
  • иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3) Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

  • федеральных государственных служащих;
  • государственных служащих субъектов Российской Федерации;
  • муниципальных служащих.

4) Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного самоуправления.

5) Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6) Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

  • политических общественных объединений;
  • неполитических общественных объединений.

II. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

  1. Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.
  2. Нормы, регулирующие принципы административного процесса.
  3. Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
  4. Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
  5. Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
  6. Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
  7. Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
  8. Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

III. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

  1. Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.
  2. Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.
  3. Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.
  4. Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.
  5. Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.
  6. Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.
  7. Нормы, регулирующие лицензионное производство.
  8. Нормы, регулирующие регистрационное производство.
  9. Нормы, регулирующие исполнительное производство.

Взаимодействие административно-процессуального права с иными отраслями российского права

Существование двух объективных признаков отрасли права - наличия своего предмета регулирования и определенной системы организации еще не всегда можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм можно было рассматривать в качестве отрасли российского права. Третьим критерием является способность этой группы норм взаимодействовать не только с нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными нормами других отраслей.

Не подлежит сомнению, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать полную картину истинного положения дел, ибо, как известно, и некоторые другие материальные отрасли российского права имеют в своем составе известное число норм процессуальных. Обслуживая лишь потребности своей материальной отрасли, эти процессуальные нормы, при всей их очевидной социальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это - скорее всего процессуальный институт в пределах материальной отрасли.

Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, т. е. отрасли.

Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но факт налицо — административно-процессуальное право реально обслуживает большинство общепризнанных у нас материальных отраслей российского права, отчетливо демонстрируя значительное опережение практики по сравнению с теорией, представители которой, по крайней мере некоторые, регулярно, на протяжении длительного времени отмечают, что административно-процессуальное право еще не сложилось...

Обратимся к краткой характеристике реальных связей административно-процессуального права с другими отраслями российского права.

1. Административно-процессуальное право тесно связано с государственным (конституционным) правом. В отечественной правовой науке однозначно признано ведущее положение государственного права в системе российского права, поскольку оно не только регулирует соответствующую группу общественных отношений, но и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей российского права, как материальных, так и процессуальных. Не составляет исключения и право административно-процессуальное, положение которого находит свое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации.

Одно предварительное замечание. С моей точки зрения, ведущее положение государственного права в системе российского права обеспечивается и в своем роде «охраняется», с одной стороны, существованием своих «собственных» государственно-процессуальных норм, а с другой, — усилиями всех трех процессуальных отраслей российского права — гражданского процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального.

Вот некоторые конкретные данные о положениях Конституции Российской Федерации, имеющих отношение к административно-процессуальному праву.

а) Закрепление Конституцией Российской Федерации принципа разделения властей (ст. 10), среди которых важная роль отведена исполнительной власти. Постоянная и многопланования управленческая деятельность самой многочисленной системы государственных органов — органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представляет собой, как отмечалось, один из элементов предмета административно-процессуального права.

б) Широкие права и свободы граждан Российской Федерации, а также их обязанности, закрепленные Конституцией Российской Федерации, во многом реализуются с помощью административно-процессуальных норм, регулирующих, например, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, а также их жалоб органами исполнительной власти, предприятиями, организациями, органами местного самоуправления, должностными лицами.

в) Принципиальное значение имеет указание Конституции Российской Федерации (п. «к» ст. 72), согласно которой к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Этим Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных направлений развития российского законодательства, что, естественно, имеет прямое отношение к административно-процессуальному праву.

г) Глава 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», другие законодательные акты закрепляют основы правового статуса органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — Правительства России, федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главные направления деятельности исполнительной власти, юридические формы ее реализации и т. д. Административно-процессуальные нормы имеют самое непосредственное отношение к регулированию различных аспектов осуществления исполнительной власти на всех уровнях.

д) Конституция Российской Федерации (п.«т» ст.71), федеральные законы от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др. создали необходимую правовую основу для регулирующего воздействия административно-процессуальных норм на соответствующие стороны осуществления государственно-служебной деятельности.

2. Административно-процессуальные нормы определенным образом связаны с материальным гражданским правом, обеспечивая реализацию некоторых разновидностей гражданско-правовых отношений. Основные формы взаимодействия норм названных отраслей российского права отражены в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Так, например, в соответствии с п.З ст. 2 ГК «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой... гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Согласно п.1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов, в том числе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Пункт 2 ст. 11 ГК устанавливает, что «защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд...»

В современных условиях заметно расширяется сфера совместного гражданско-правового и административно-процессуального регулирования все возрастающего числа отношений. Речь идет, например, о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, процедура, осуществление которой уже было предметом рассмотрения в данной монографии.

В соответствии со ст. 51 ГК юридические лица подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Только с момента регистрации, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм, юридическое лицо считается созданным.

Заметный удельный вес в совместном регулировании двух названных отраслей российского права приобретает лицензионное производство, в котором материально-правовую сторону обеспечивает гражданское право, а процессуальную — нормы административно-процессуального права.

3. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации отношений, складывающихся в сфере действия финансового права. Так, например, с помощью административно-процессуальных норм регулируется порядок принятия нормативных правовых актов Министерством финансов Российской Федерации посредством одноименного административного производства. В соответствии с п.27 ст.6 Положения о нем Министерство финансов Российской Федерации регистрирует выпуск ценных бумаг, а также лицензирует деятельность страховых организаций (п.31 Положения).

В области финансового права с помощью административно-процессуальных норм осуществляется лицензирование всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как это установлено ст.39 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг». Лицензии выдает Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг или уполномоченные ею органы на основании генеральной лицензии.

Административно-процессуальные нормы в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» регулируют порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Основаниями для рассмотрения дел подобного рода являются заявления Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, финансовых организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и представления прокурора.

Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок привлечения к административной ответственности виновных руководителей государственных органов и органов местного самоуправления за совершение ими правонарушений, предусмотренных статьями 289-306 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. Административно-процессуальные нормы взаимодействуют с российским трудовым правом по нескольким направлениям. Прежде всего это участие в регулировании государственно-служебных отношений, осуществляемом как Кодексом законов о труде Российской Федерации, так и Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и другими актами. В этом плане есть основания говорить о ряде процедур, представляющих собой определенные административные производства, например, по делам о поощрениях, по рассмотрению предложений и заявлений работников, по делам о рассмотрении их жалоб, производства по дисциплинарным делам, а также по делам об административных правонарушениях, субъектами которых являются, к примеру, должностные лица органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и т. д.

Одной из ключевых областей взаимодействия трудового и административно-процессуального права является охрана труда. Как известно, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 г., которым утверждено «Положение о Федеральной инспекции труда». Названные нормативные правовые акты определяют основы правового статуса государственных инспекций труда во главе с Федеральной инспекцией труда, которые выполняют весьма важные функции в осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется.

Государственные инспекции вправе привлекать к административной ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, при необходимости приглашать их в инспекцию труда в связи с находящимися в производстве делами и документами.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусмотрены определенные формы участия профессиональных союзов в охране социально-трудовых прав и интересов работников. Так, согласно ст. 11 Закона проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы вправе создавать инспекции труда. При осуществлении своих полномочий они взаимодействуют с государственными органами надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде.

5. Административно-процессуальные нормы участвуют в регулировании отношений, складывающихся в сфере действия семейного права. Так, например, ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации устанавливает, что «защита семейных прав осуществляется судом, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами или органами опеки и попечительства».

Поскольку признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния, то права и обязанности супругов возникают только со дня государственной регистрации брака в этих органах.

Как известно, семейное законодательство предусматривает основания для расторжения брака в органах загса, осуществляющих регистрацию названной процедуры.

С помощью административно-процессуальных норм разрешаются и иные вопросы, регулируемые нормами семейного права, например, регистрация ребенка в органах записи актов гражданского состояния, изменение имени или присвоенной ему фамилии с разрешения органов опеки и попечительства.

Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, с помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве».

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с рядом материальных отраслей российского права.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что:

а) объективно существующая в российском праве группа норм, именуемая административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет правового регулирования — определенную группу отношений, отличающихся заметным качественным своеобразием;

б) данная группа административно-процессуальных норм вполне может быть представлена в виде системы, включающей Общую и Особенную части, в свою очередь состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта система административно-процессуальных норм формируется под влиянием потребностей регулируемой ими системы общественных отношений, служит ее отражением и имеет реальную социальную ценность;

в) имея свой предмет регулирования и соответствующую ему систему собственной организации, данная группа правовых норм приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и практически с большинством материальных отраслей российского права с целью надлежащего обеспечения реализации соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих материальных отраслей.

Итак, административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.