Структура административного процесса. Виды производств

Постановка вопроса в литературе

В отечественной правовой науке и юридической практике сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство», что нашло соответствующее отражение в законодательстве. Приведем конкретные данные на этот счет.

ГПК Российской Федерации предусматривает в гражданском процессе следующие производства: производство в суде первой инстанции — исковое производство; производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений; особое производство; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; исполнительное производство.

Конституционный процесс согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» складывается из производств по делам: о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними; о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; по спорам о компетенции; о конституционности законов по запросам судов; о толковании Конституции Российской Федерации; о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (гл. IX-XV ФКЗ).

Согласно УПК РФ уголовный процесс включает в себя следующие производства: производство в суде первой инстанции; производство в кассационной инстанции; производство в надзорной инстанции; производство по делам несовершеннолетних; производство по применению принудительных мер медицинского характера; производство в суде присяжных.

С другой стороны, применительно к некоторым видам процесса закон не выделяет составляющие его производства (что в принципе типично для процесса), указывая лишь на основные стадии этого процесса. Примером может служить Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть третья которого «Бюджетный процесс в Российской Федерации» состоит из стадий: составление проектов бюджетов; рассмотрение и утверждение бюджетов; исполнение бюджетов.

Итак, следовательно, четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс — есть сумма производств; производство — органическая часть процесса. Полагаю, что не имеет значения, каким образом располагаются в процессе оставляющие его производства. Могут быть различные варианты: производства располагаются в определенной логической последовательности — производство в суде первой инстанции — производство в суде второй инстанции — надзорное производство. В то же время некоторые производства могут располагаться, так сказать, параллельно друг с другом, например, в гражданском процессе исковое и особое производства.

Своего рода исключение из общего представления о соотношении этих понятий составляет позиция Н.Г.Салищевой, по мнению которой «реализация норм права аппаратом управления осуществляется как в форме издания юридических актов, так и в иных правовых и организационных формах... В данном случае имеет место определенный порядок осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел, т. е. административное производство... Административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также применение мер принуждения».

С точки зрения С.Н.Махиной, управленческий процесс включает в себя несколько производств:

а) основные — производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство;
б) специальные — лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное, производство по делам о поощрениях и др.);
в) особое производство — производство по обращениям граждан. Традиционный взгляд на соотношение понятий «процесс» и «производство» разделяет и И.В.Панова.

Так, по ее мнению, а) административно-нормотворческий процесс включает производства:

• по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;
• по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных органов специальной компетенции;
• по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Федерации;
• по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений;

б) административно-правонаделительный процесс состоит из производств:

• по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;
• разрешительное, регистрационное, учредительное, кадровое, административно-договорное, приватизационное и др.;

в) административно-юрисдикционный процесс объединяет производства:

• исполнительное;
• по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;
• дисциплинарное;
• по жалобам;
• по делам об административных правонарушениях.

П.И.Кононов различает два вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.

Первый вид процесса объединяет производства — регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопредставительное, экзамена-ционно-конкурсное, служебно-призывное.

Второй вид -- административно-охранительный процесс, — в свою очередь состоит из двух процессов:

а) административно-принудительный, включающий административно-надзорное производство; административно-следственное производство; производство по привлечению лица к административной ответственности; административно-исполнительное производство;
б) административно-защитный процесс, состоящий из двух производств: по разрешению административных жалоб и арбитражно-административного.

В учебной литературе по административному праву встречаются и иные варианты. Так, в учебнике «Административное право» под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова отмечается, что основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком или собственном смысле (правоохранительном), составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-юрисдикционная и
б) административно-процедурная.

Сам же административный процесс, по их мнению, «представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств, система которых может быть сведена к двум обобщенным группам:

а) юрисдикционное производство;
б) процедурное производство.

В свою очередь, процедурное производство включает в себя такие его виды, как лицензионно-разрешительное, регистрационное, по принятию правовых актов управления.

Что касается юрисдикционного производства, то наиболее «ярко выраженными вариантами такого вида административно-юрисдикционных производств являются: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам».

Налицо, таким образом, заметный «разброс мнений», что в принципе является обычным состоянием науки, особенно когда речь идет о кардинальных явлениях, в должной мере не исследованных. Вместе с тем создается впечатление, что порой приходится сталкиваться с известным, подчас в некоторой степени нарочитым усложнением предлагаемых конструкций, связанных с административным процессом. При этом отходит на второй план главное свойство любого вида процесса — конституционного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного и др. — обеспечивать достижение предусмотренного законом юридического результата. Именно в этом состоит «продукция» органов всех ветвей государственной власти -- законодательной, исполнительной и судебной. Именно посредством юридических решений (в широком смысле), независимо от уровня их принятия, содержания и прочих факторов регулируются бесчисленные по количеству и весьма разнообразные по содержанию общественные отношения.

Спрашивается, например, какой научный и практический смысл имеет различие между, скажем, лицензионным производством и производством по рассмотрению жалоб? Первое, — говорят некоторые авторы, — это процедура, а второе — процесс, поскольку жалоба-де, это всегда спор... А разве в лицензионном и других производствах исключены спорные ситуации?

Надо ли доказывать, что активизация научных исследований в области административного процесса, после, скажем прямо, долгих десятилетий затишья, ясно видимая в современных условиях, сама по себе являющаяся весьма важным делом, не может рассматриваться как самоцель. Рано или поздно должен быть реальный выход в практику, в законодательство, регулирующее, скажем так, действия надлежащих субъектов, направленные на достижение правового результата, который в сфере государственного управления важен в такой же степени, как и в соответствующих областях правосудия.

Конечно, нельзя не учитывать стремления ученого, особенно когда его научный потенциал еще только формируется, иметь свою точку зрения, как можно больше отличающуюся от высказанных взглядов, что, несомненно, заслуживает поддержки, хотя оно воплощается в довольно громоздких конструкциях, которые при дополнительных творческих усилиях вполне могут приобрести более лаконичную форму, более завершенный вид. Четкие, лаконичные конструкции, разумеется, в полной мере охватывающие главные стороны исследуемого явления, обладают реальными возможностями быть воплощенными в соответствующую законодательную форму, например, Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Обращаясь к характеристике собственной позиции, необходимо отметить, что еще в конце 60-х годов, с учетом имеющихся в литературе той поры взглядов, мной была впервые предложена система производств в административном процессе, в которую вошли производства:

а) по принятию нормативных актов государственного управления;
б) по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;
в) по административно-правовым жалобам и спорам;
г) по делам организационного характера в аппарате государственного управления;
д) по делам о поощрении в сфере советского государственного управления;
е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

При этом необходимо подчеркнуть, что два вида административного производства, а именно: производство по принятию нормативных актов государственного управления и по делам о поощрении, — вообще были названы впервые. Они вызвали немедленную реакцию «отторжения» у представителей традиционных и, естественно, господствующих представлений о процессах гражданском и уголовном. Однако, суда по современным публикациям, эти предложения оказались верными.

В то же время у меня возникли серьезные сомнения в правомерности выделения производства по организационным делам в аппарате государственного управления, поскольку, во-первых, этот вид производства во многом связан с рассмотрением заявлений, например, о поступлении на государственную службу, а, во-вторых, дела подобного рода реализуются в чисто организационной форме. Хотя, быть может, это и не совсем так.

За десятилетия, прошедшие со времени формирования этой конструкции, произошли события, коренным образом изменившие облик страны, что не могло не сказаться на многих правовых явлениях и институтах, в том числе и на административном процессе, его структуре, составляющих его производствах.

Однако, как говорится, несмотря ни на что, в основе административный процесс сохранил многие производства и в то же время пополнился совершенно новыми производствами, порожденными современными потребностями и, несомненно, будет пополняться впредь.

В настоящее время, с учетом изменений, происшедших в стране, с моей точки зрения, в структуру административного процесса входят производства, имеющие уже определенное законодательное закрепление, а именно:

1. производство по принятию нормативных актов государственного управления;
2. производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
3. производство по административно-правовым жалобам и спорам;
4. производство по делам о поощрениях;
5. производство по делам об административных правонарушениях;
6. производство по дисциплинарным делам;
7. регистрационное производство;
8. лицензионное производство;
9. исполнительное производство.

Критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел. Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами исполнительной власти. Для всех жалоб, независимо от их содержания, в каждом конкретном случае общим является информация о нарушении права гражданина, нарушении реальном или предполагаемом, порождающая в результате обращения гражданина определенные правовые последствия.

В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;
б) ряд правонаделительных производств;
в) несколько правоохранительных производств.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основания говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.

Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях).

В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права.

Производство по принятию нормативных актов государственного управления

Если формировать представления об административном процессе «по образу и подобию» процессов гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, как было показано в предыдущих разделах настоящей монографии, каждый вид процесса не может не отражать в своем содержании особенности той ветви государственной власти, которую он облекает в процессуальную форму. Оба вида судопроизводства — гражданский и уголовный процессы не могут не быть ничем иным, кроме как правоприменительными, поскольку именно такова суть правосудия - применять нормы материального права в строго определенном процессуальном порядке и тем самым выполнять свою конституционную функцию.

Совершенно иначе обстоит дело с государственным управлением, которое осуществляется системой исполнительных органов государственной власти. Содержание государственного управления, его функции, основные направления деятельности, формы и методы осуществления достаточно подробно описаны в соответствующей научной и учебной литературе. Поэтому ограничусь констатацией принципиально важного положения, отличающего государственное управление как реализацию исполнительной власти от власти судебной — правотворческой природы государственного управления обусловленной объективной необходимостью осуществления широкомасштабной и многоплановой организационной деятельности. Для этого необходимо обладать важными и специфическими полномочиями, а именно: создавать новые нормы права, общие правила поведения на основе и во исполнение закона.

Для наглядности сопоставим три ветви государственной власти. Законодательная власть характеризуется принятием только нормативных актов — законов Российской Федерации или субъектов Российской Федерации; судебная власть — только индивидуальных, исполнительная власть — и нормативных, и индивидуальных юридических актов.

При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура.

Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

Когда в конце 60-х годов мною впервые в литературе был предложен данный вид административного производства — по принятию нормативных актов государственного управления, пришлось констатировать отсутствие в законодательстве того периода юридических актов, которые бы специально регулировали эту сторону управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Теперь положение существенно изменилось. В настоящее время такие акты существуют и играют важную роль в регулировании нормо-творческой работы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.

Сейчас с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 15 марта 2000 г. «О классификации правовых актов», от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 августа 1997 г. «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 19 сентября 1997 г. «Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации», от 23 мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 30 сентября 2000 г. «Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг», от 5 октября 2000 г. «Регламент Правительства Российской Федерации», «Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации», от 2 августа 2001 г. «Основные требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов», приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности», приказ Министра юстиции Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. «Разъяснения о применении «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», приказ директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации - командующего железнодорожными войсками Российской Федерации от 31 октября 2001 г. «О порядке опубликования нормативных актов ФСЖВ России, признанных Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации», постановление губернатора Ленинградской области от 2 августа 2000 г. «Положение о Правительстве Ленинградской области».

Что такое нормативный правовой акт? Помимо научных определений, есть и официальное, содержащееся в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»: «нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

В приведенной формуле весьма сомнительной представляется оценка правовой нормы как «общеобязательного государственного предписания». Дело в том, что большое число правовых норм, установленных государством, будучи «общими правилами» поведения, вовсе не являются «общеобязательными». К их числу, как известно, относят-ся нормы управомочивающие или диапозитивные. Для их использования требуется лишь желание того или иного субъекта.

Общая теория права исходит из того, что «нормативно-правовой акт — это письменный документ соответствующего государственного органа, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются нормы права, содержащие правила общего характера».

Федеральные органы исполнительной власти — федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и др. принимают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Не допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.

При этом у различных органов исполнительной власти набор актов оказывается весьма различным. В Положениях о некоторых федеральных органах исполнительной власти это выглядит, например, так:

• Министерство здравоохранения РФ издает приказы, указания, постановления, инструкции;
• Министерство внутренних дел РФ — приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и др.;
• Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — приказы и указания;
• Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии — постановления, правила, инструкции, положения, распоряжения, приказы, дает указания;
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды — приказы и распоряжения.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию.

Принятие нормативных правовых актов как административное производство состоит из нескольких стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников производства. Эти стадии следующие:

а) подготовка проекта нормативного акта;
б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта;
в) государственная регистрация нормативного акта;
г) опубликование и вступление в силу нормативного акта.

Подготовка проекта нормативного правового акта

Это начальный этап производства по принятию нормативных актов органов исполнительной власти. В зависимости от того, каким органом предполагается принять нормативный акт — например, органом общей компетенции — Правительством Российской Федерации, федеральным министерством, действующим в установленной сфере деятельности и т. д., определяются основные направления нормотворче-ской деятельности, а также первоочередные акты и т. д.

В этих целях могут создаваться широкопредставительные структуры, как например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации, образованный 19 сентября 1997 г. Он является постоянно действующим консультативным органом, созданным в целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией правовой реформы в экономической сфере, и подготовки предложений для их решения.

Его основными задачами являются:

• организация разработки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере;
• анализ и предварительная экспертиза наиболее важных проектов нормативных правовых актов, необходимых для осуществления правовой реформы в экономической сфере;
• подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в перечень приоритетных проектов нормативных правовых актов.

Как установлено Регламентом Правительства Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти не позднее чем за месяц до начала очередного квартала направляют в Правительство РФ разработанные на основе Посланий Президента Российской Федерации, программ и планов Правительства РФ предложения, содержащие:

а) наименование вопроса и обоснование необходимости его рассмотрения на заседании Правительства;
б) общую характеристику и основные положения предлагаемого к рассмотрению вопроса;
в) форму решения Правительства;
г) перечень соисполнителей для подготовки вопроса к рассмотрению на заседании Правительства.

В соответствии с приказом МВД РФ от 23 ноября 1998 г. № 769, утвердившим «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности» процесс разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности состоит из этапов:

1. принятие решения и организация разработки документа;
2. разработка проекта документа;
3. рассмотрение проекта документа в заинтересованных организациях и его согласование;
4. подписание (утверждение) нормативного документа по пожарной безопасности;
5. опубликование нормативного документа и вступление его в силу.

Подготовка проекта нормативного правового акта Правительства Российской Федерации осуществляется по следующим правилам:

а) Проект нормативного акта, затрагивающий интересы нескольких ведомств, подлежит согласованию с руководителями заинтересованных структур, а сам факт согласования оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство Российской Федерации. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации.

б) Подготовка проекта нормативного акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации и специалисты, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта участвует юридическая служба. Проекты постановлений Правительства Российской Федерации разрабатываются, как правило, с участием Министерства юстиции Российской Федерации. А проекты постановлений, предусматривающие расходы за счет средств федерального бюджета, подлежат также согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Проекты всех нормативных актов после их согласования с заинтересованными органами и организациями и до внесения в Правительство представляются на согласование в Министерство юстиции Российской Федерации.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

в) Проект нормативного правового акта должен иметь соответствующую структуру, обеспечивающую логическое развитие темы правового регулирования. При необходимости в тексте может быть выделена преамбула. В тексте проекта могут быть главы, подразделяющиеся на внутренние рубрики. Если в нормативном акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты проекта должны иметь ссылки на эти приложения.

г) Одновременно с разработкой проекта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их части.

Нормативные правовые акты, изданные совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами исполнительной власти.

д) Подготовленный проект нормативного правового акта до его рассмотрения и принятия (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка, и завизирован руководителем юридической службы данного органа исполнительной власти.

Рассмотрение проекта и принятие (утверждение) нормативного акта

Порядок рассмотрения принятия (утверждения) нормативного акта органа исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким — коллегиальным или единоначальным, — является данный орган исполнительной власти. Так, коллегиальный орган исполнительной власти, например, Правительство Российской Федерации рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства.

По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства проектов приглашаются лица, имеющие к этому вопросу непосредственное отношение. Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос.

На заседаниях Правительства Российской Федерации решения принимаются как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства.

Проекты актов нормативного характера могут быть рассмотрены также на заседании Президиума Правительства Российской Федерации. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства.

Принятые на заседании Правительства Российской Федерации проекты нормативных актов оформляются в виде постановлений, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством.

Несколько иной порядок рассмотрения проектов нормативных правовых актов в единоначальных органах исполнительной власти, например, федеральных министерствах. Так, в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г., Министерство образования Российской Федерации издает в пределах своей компетенции, в том числе совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, обязательных для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

В Министерстве образования РФ, как и в иных федеральных министерствах, существует коллегия, куда входит министр (Председатель коллегии), заместители министра, входящие в коллегию по должности, руководители структурных подразделений центрального аппарата министерства, а также ведущие ученые, специалисты, общественные деятели. Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в нее по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению министра. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2000 г. состав коллегии Министерства образования Российской Федерации утвержден в количестве 25 человек.

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях, регулярно созываемых, основные вопросы, отнесенные к компетенции министерства, в том числе и проекты нормативных юридических актов. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение как единоначальник, сообщив о возникших разногласиях Правительству Российской Федерации. Члены коллегии, в свою очередь, имеют право также обратиться в Правительство Российской Федерации.

Важной стадией производства по принятию нормативных актов государственного управления, возникшей сравнительно недавно, является государственная регистрация нормативных правовых актов. Особенность этой стадии — в ее своеобразной двоякой природе: в данном контексте она выступает как стадия производства и вместе с тем в необходимых случаях — в качестве самостоятельного производства в административном процессе.

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

• федеральные органы исполнительной власти — министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, федеральные надзоры;
• иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (например, Центральный банк Российской Федерации).

Государственной регистрации подлежат не все нормативные правовые акты органов исполнительной власти, а только те, которые:

а) содержат правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливают правовой статус организации — типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим органам исполнительной власти, а также устанавливают правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеют межведомственный характер, т. е. содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия — постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения). К нормативному правовому акту прилагается справка, подписанная руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представляющего нормативный акт на регистрацию. В справке указываются сведения, характеризующие основания издания акта, компетенция органа, издавшего акт, перечень нормативных источников, использованных при подготовке данного акта, сведения о согласовании нормативного акта с заинтересованными сторонами и т. д.

Государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти производится Министерством юстиции Российской Федерации срок до 15 дней с даты получения акта.

В случае отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти, представившего акт, в течение 10 дней с момента получения отказа издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.

При получении решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

В случае необходимости Правительство Российской Федерации утверждает документы, регулирующие порядок государственной регистрации отдельных видов нормативных правовых актов в сфере государственного управления. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2000 г. утверждены «Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг». Регистрация такого вида нормативных правовых актов включает в себя:

• экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации;
• принятие решения о государственной регистрации акта;
• присвоение регистрационного номера;
• занесение в реестр.

Государственная регистрация нормативных актов данного вида осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в 30-дневный срок.

В государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, может быть отказано по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также иными нормативными правовыми актами. Эмитент не вправе обжаловать это решение в судебном порядке.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Министерству юстиции Российской Федерации поручено создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Этот регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционных прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и других органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В случае, если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Опубликование и вступление в силу нормативных юридических актов

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечение 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их издания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации публикуются в «Российской газете», а также в Собрании законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих обязательному опубликованию в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в Научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления в силу данного акта также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт. В соответствии с приказом директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации от 31 октября 2001 г. нормативные акты ФСЖВ России, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, публикуются в еженедельной газете железнодорожных войск Российской Федерации «Военный железнодорожник». Такая публикация является официальной.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций

Этот вид административного производства опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом", за исключением сведений, составляющих государственную тайну (п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение реализации этого конституционного права российских граждан составляет важную обязанность органов государственной власти Российской Федерации, их специальных подразделений аппарата, должностных лиц. Так, в аппарате Администрации Президента Российской Федерации существует самостоятельное подразделение -Управление Президента Российской Федерации по работе с обращением граждан.

Основными функциями Управления являются:

• обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации;
• информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан;
• анализ обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации, и подготовка соответствующих докладов;
• информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан.

В целях обеспечения обращений граждан Управление:

• организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
• организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, а также федеральными министрами и другими высшими должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;
• обеспечивает централизованный учет обращений граждан;
• обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
• создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации;
• осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан;
• извещает граждан в результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

В Аппарате Правительства Российской Федерации существует отдел по работе с обращением граждан.

Правовое регулирование этого вида производства известным образом отстает от современных потребностей. В нашем законодательстве пока нет единого акта, прежде всего, федерального закона, который был бы посвящен рассмотрению предложений и заявлений граждан, а также обращений организаций в сфере государственного управления независимо от формы собственности, к органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом справедливости ради необходимо упомянуть о действующем еще в настоящее время Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Отсутствие единого закона вынуждает федеральные органы исполнительной власти в какой-то мере восполнять этот пробел путем принятия ведомственных актов. К ним, например, относятся: приказ ФАПСИ от 27 марта 2000 г., которым была утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации»; приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности».

Примечательно, что за последнее время на федеральном уровне органами исполнительной власти стали приниматься нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления. В частности, к ним относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. «О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества»; приказ Министра юстиции Российской Федерации от 6 сентября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации»; приказ Министра культуры Российской Федерации от 12 марта 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения»; приказ Федеральной энергетической комиссии от 6 октября 2000 г., которым утверждены «Правила рассмотрения ФЭК Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий».

Наличие этих актов — свидетельство реально существующей потребности в обеспечении надлежащим правовым регулированием порядка рассмотрения обращений коллективных участников административного производства. Конечно, оптимальный вариант — принятие единого федерального закона о порядке рассмотрения предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления.

Отсутствие единого закона является своего рода питательной средой для существования различных взглядов на природу этого производства. Так, например, С.Н.Махина возражает против того, чтобы раздельно существовало производство по жалобам и производство по предложениям и заявлениям граждан. Она пишет, что разделение института обращений граждан легко преодолевается при условии четкого законодательного разграничения административной жалобы, направляемой в органы управления (или должностным лицам), и административной жалобы (административного иска), направляемой в суд.

Здесь явное недоразумение. Ведь в литературе речь идет не о различиях между видами жалоб, направляемых в различные инстанции, а о существовании различий между такими формами обращений, как заявление и жалоба. Не случайно в действующем законодательстве существует специальный закон, посвященный регулированию только рассмотрения жалоб граждан. Речь идет о Федеральном законе «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», анализ которого будет предпринят в следующем параграфе. В данном же контексте рассматриваются такие формы обращений граждан, как предложения и заявления, адресованные широкому кругу органов исполнительной власти, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности.

Административно-правовая наука исходит из того, что предложение — это обращение гражданина или группы граждан адресованное органу исполнительной власти, местного самоуправления, иной организации, содержащее информацию о необходимости или целесообразности улучшения деятельности соответствующих органов, выполнения определенных работ, проведения хозяйственных, социально-культурных, правоохранительных мероприятий в области благоустройства, охраны окружающей природной среды и т.д. с целью улучшения условий жизни людей.

Заявление — это обращение гражданина (или группы граждан), адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, предприятию, учреждению, организации, содержащее информацию о намерении реализовать принадлежащее гражданину субъективное право.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, позволяет выявить ряд основных правил в этой работе:

1) рассмотрение и разрешение предложений и заявлений граждан является служебной обязанностью руководителей соответствующих органов исполнительной власти или по их письменному поручению -других должностных лиц. Руководители несут личную ответственность за правильную организацию работы по рассмотрению предложений и заявлений;

2) коллективным признается обращение, поданное от имени двух и более лиц;

3) все поступившие обращения граждан, в том числе и анонимные, а также полученные в ходе приема граждан, регистрируются в день их поступления в журнале учета предложений, заявлений и жалоб;

4) письменные обращения граждан должны быть подписаны с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложения существа вопроса, данные о месте жительства, работы или учебы заявителя. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит;

5) ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется, как правило, специально выделенными сотрудниками органов исполнительной власти;

6) руководители и другие должностные лица при рассмотрении обращений обязаны:

• своевременно и всесторонне разбираться в существе обращения, в случае необходимости истребовать нужные документы;
• принимать в пределах компетенции законные и обоснованные решения и обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;

7) сообщать гражданам в решениях, принятых по их обращениям, мотивировать случаи отказа в удовлетворении просьб и разъяснять порядок обжалования этих решений;

8) предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением случаев, когда характер предложения требует дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение; заявления разрешаются в срок до одного месяца, а не требующие дополнительной проверки и изучения, — безотлагательно, но не позднее 15 дней;

9) при получении предложения и заявления, не относящихся к компетенции данного органа исполнительной власти, он направляет эти обращения по принадлежности не позднее чем в трехдневный срок, извещая об этом заявителей;

10) действующее законодательство регулирует организацию личного приема граждан. Это входит в служебные обязанности руководителей органов исполнительной власти или их заместителей, либо по их поручению других должностных лиц, правомочных принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Место, часы и дни приема устанавливаются приказами соответствующего руководителя.

Для приема граждан отводятся специальные помещения, приемные, которые оборудуются необходимым имуществом и оснащаются средствами связи.

Должностное лицо, осуществляющее прием, руководствуясь законами и иными нормативными правовыми актами, в пределах своей компетенции вправе принять одно из следующих решений:

• удовлетворить просьбу, сообщив посетителю порядок и срок исполнения принятого решения;
• отказать в удовлетворении просьбы, разъяснив мотивы отказа и порядок обжалования принятого решения;
• принять письменное заявление, если поставленные посетителем вопросы требуют дополнительного изучения и проверки, разъяснив ему причины, по которым просьба не может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее исполнения.

Если решение вопросов, поставленных посетителем во время приема, не входит в компетенцию должностного лица, осуществляющего прием, посетителю разъясняется, в какой орган (учреждение) ему следует обратиться, и по возможности ему оказывается необходимое содействие;

11) законодательством предусмотрен контроль за соблюдением установленного порядка рассмотрения обращений граждан. Он входит в служебные обязанности руководителей федеральных органов исполнительной власти и осуществляется ими лично, а также через соответствующие подразделения аппарата (секретариаты, делопроизводственные участки);

12) нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, волокита, бюрократическое отношение к предложениям, заявлениям и жалобам влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Как уже отмечалось, ряд нормативных правовых актов регулирует порядок обращения государственных органов и иных организаций в сфере государственного управления. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. утвердило порядок обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его структуру дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества. Этим актом установлена обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оперативно реагировать на обращения МИД и его органов в следующие сроки:

• для запросов, входящих в круг ведения соответствующего органа исполнительной власти, при отсутствии в них специально оговоренных сроков - - не позднее 15 дней с момента получения обращения органов исполнительной власти;
• для запросов, требующих межведомственного согласования, при отсутствии в них специально оговоренных сроков — не позднее 30 дней с момента получения обращения органом исполнительной власти;
• для запросов с грифом "срочно", вне зависимости от необходимости межведомственного согласования - - не позднее 5 рабочих дней с момента получения обращения органом исполнительной власти;
• для запросов, содержащихся в обращениях с грифом «вне очереди», требующих безотлагательного решения — не позднее 3 рабочих дней с момента получения обращения органом исполнительной власти.

Повышение внимания к регулированию обращений коллективных субъектов в сфере государственного управления имеет немаловажное научное и практическое значение. В этом плане рассматриваемый вид административного производства приобретает новые оттенки. Все это, естественно, требует четкого правового регулирования, что в известной мере достигается практикой принятия нормативных актов, так сказать, специализированного значения.

Обращусь к краткой характеристике некоторых из подобного рода актов, регулирующих порядок обращений организаций в различных сферах государственного управления. При этом характерно, что устанавливаемые правила в равной степени распространяются на структуры любой формы собственности.

Примером такого нормативного акта может служить приказ Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 13 августа 1999 г. об утверждении Положения о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Положение определяет порядок представления в МАП России или территориальное управление МАП России ходатайств и уведомлений при осуществлении следующих сделок:

• создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций (союзов или ассоциаций);
• создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций;
• ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий;
• приобретении лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей);
• получении в собственность и пользовании одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта;
• участии физического лица в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух или более хозяйствующих субъектов.

Ходатайство о создании, реорганизации или ликвидации коммерческих организаций и их объединений подается в антимонопольные органы лицом (органом), принимающим соответствующее решение.

Заявление о ходатайстве составляется в произвольной форме и подается в антимонопольные органы на имя председателя «МАП России», (начальника территориального управления МАП России). В тексте ходатайства указывается наименование действия или сделки и конкретизируется количество приобретаемых акций (долей), состав получаемого имущества или конкретное право, позволяющее определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности.

В зависимости от содержания обращения ходатайства направляются в соответствующий территориальный орган МАП либо в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Ходатайство или уведомление вместе с информацией и необходимыми документами направляются в антимонопольные органы двумя способами: а) доставкой курьером под расписку; б) заказным письмом с уведомлением о вручении. Информация и документы должны быть достоверными и полными. Ходатайство и уведомление излагаются на русском языке. Приложенная информация должна быть направлена на их оригинальном языке с заверенным в установленном порядке переводом на русский язык.

По результатам рассмотрения ходатайств (уведомлений) антимонопольные органы могут принять следующие решения:

• об удовлетворении ходатайства;
• об удовлетворении ходатайства с выставлением требований по изменению представленного плана слияния, присоединения коммерческих организаций или их объединений, разделения (выделения) государственных и муниципальных унитарных предприятий, направленных на обеспечение конкуренции. При этом в решении антимонопольных органов должны содержаться конкретные требования, их обоснование, а также сроки исполнения;
• об отклонении ходатайства с мотивированным заключением.

По результатам рассмотрения уведомлений могут быть приняты следующие решения:

• о дополнительной проверке создания (слияния), присоединения коммерческой организации требованиям антимонопольного законодательства;
• о выставлении требований для принятия мер по восстановлению необходимых условий конкуренции. При этом в решении должны быть сформулированы требования по изменению осуществляемого варианта создания, слияния или присоединения коммерческой организации, обеспечение их выставления, а также сроки их выполнения.

Решение антимонопольных органов направляется заявителю в письменной форме с уведомлением о вручении.

Решения антимонопольных органов могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законом.

МАП России вправе отменить решение территориального управления по отклонению ходатайств, принятое им с нарушением действующего законодательства, или отменять решения, принятые ими с нарушением пределов предоставленных полномочий.

Решение антимонопольного органа может быть отменено им самим, если возражения заявителей по обоснованию ранее принятого антимонопольными органами решения будут признаны мотивированными, а также по указанию МАП России, если обоснование принятого территориальным управлением МАП России решения является неправомерным или само решение необоснованным.

Решение антимонопольного органа выдается в форме заключения, содержащего:

• существо ходатайства;
• наименование и юридический адрес приобретателя и хозяйствующего общества, права в отношении которого приобретаются;
• размер пакета акций (долей), приобретаемого в результате рассматриваемой сделки, и совокупный размер пакета акций (долей), т.е. суммированный с уже имеющимся у приобретателя;
• решение по ходатайству.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999 г. «Об исключении некоторых объектов из числа памятников истории и культуры местного значения» Министерство культуры Российской Федерации 12 мая 1999 г. издало приказ, которым определен порядок рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому поводу.

Обращения органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются Министерством культуры Российской Федерации по представлении следующих документов:

• первичной учетной документации на памятник истории и культуры;
• выписки из решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации об отнесении объекта к памятникам истории и культуры;
• акта технического состояния объекта;
• заключения государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о целесообразности исключения данного объекта из числа памятников истории и культуры.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. определен порядок передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения, установленный специальным Положением.

Речь идет о передаче в собственность либо пользование находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества религиозного назначения (здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками, в том числе монастырские и иные культовые комплексы, построенные для совершения и обеспечения богослужения, молитвенных и религиозных собраний, других религиозных обрядов и церемоний, а также профессионального религиозного образования) и движимого имущества религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений или предметы, предназначенные для богослужебных и иных целей).

Этим же Положением предусмотрены следующие основные условия передачи такого имущества:

а) безвозмездность передачи этого имущества для использования его в функциональных целях;

б) передача находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения, в том числе находящегося в пользовании религиозных организаций, в собственность религиозной организации может осуществляться при условии обеспечения его сохранности и использования религиозной организацией в соответствии с ее уставными целями;

в) имущество религиозного назначения, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит отчуждению из федеральной собственности, может быть передано религиозной организации в безвозмездное пользование на определенный срок или на период существования этой организации, а также может быть предоставлено ей в совместное с иными организациями использование;

г) недвижимое и относящееся к нему движимое имущество религиозного назначения, закрепленное в установленном порядке за организациями культуры, может использоваться ими совместно с религиозными организациями на условиях, определяемых по согласованию с централизованными религиозными организациями и утверждаемых Министерством культуры Российской Федерации;

д) имущество религиозного назначения, входящее в состав особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, государственной части Музейного фонда Российской Федерации или государственной части Архивного фонда Российской Федерации, может передаваться религиозным организациям в пользование при условии обеспечения религиозными организациями надлежащего режима сохранности и безопасности, установленного для такого имущества;

е) передаваемое религиозным организациям имущество религиозного назначения, отнесенное к памятникам истории и культуры, используется ими на условиях договора (обязательства), оформляемого в установленном порядке.

Передача религиозным организациям имущества религиозного назначения в собственность осуществляется Министерством имущественных отношений Российской Федерации на основании решения Правительства Российской Федерации. Передача религиозным организациям имущества религиозного назначения в пользование, за исключением некоторых видов имущества, осуществляется Министерством имущественных отношений Российской Федерации или по его поручению его территориальным органом по договору, оформляемому в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации имущества религиозного назначения в соответствии с названным Положением является письменное обращение религиозной организации, направляемое в Министерство имущественных отношений Российской Федерации или его территориальный орган по месту нахождения такого имущества.

В обращении религиозной организации излагается просьба о передаче имущества религиозного назначения в собственность или пользование с указанием адреса и пообъектного состава такого имущества.

К обращению прилагаются:

а) нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной регистрации религиозной организации;
б) при наличии ограничений и обременении имущества правами третьих лиц — согласие (несогласие) указанных лиц с передачей имущества религиозной организации (в письменной форме);
в) историко-архивные и иные документы о конфессиональной принадлежности имущества;
г) справка государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о принадлежности имущества к памятникам истории и культуры (в отношении недвижимого имущества).

Если в обращении религиозной организации содержится просьба о передаче недвижимого имущества религиозного назначения, отнесенного к памятникам истории и культуры, должны быть дополнительно представлены следующие документы, получаемые религиозной организацией в государственном органе охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации, на территории которого находится такое имущество:

а) заключение государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о возможности передачи памятника истории и культуры в собственность или пользование религиозной организации;
б) копия паспорта памятника истории и культуры (либо историческая справка);
в) акт о техническом состоянии памятника истории и культуры;
г) проект договора (обязательства), согласованный с религиозной организацией.

Министерство имущественных отношений Российской Федерации или по его поручению его территориальный орган рассматривает обращение религиозной организации и в двухмесячный срок принимает решение, о котором сообщает религиозной организации. В случае отказа или частичного удовлетворения просьбы, содержащейся в указанном обращении, сообщаются также основания принятия такого решения.

В соответствии с Положением основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации движимого имущества религиозного назначения является письменное обращение религиозной организации, направляемое соответственно в Министерство культуры Российской Федерации либо в Федеральную архивную службу России.

В обращении религиозной организации излагается просьба о передаче в пользование, в том числе предоставление в совместное с иными организациями использование движимого имущества, оценка его религиозной ценности, наименование и адрес организации, за которой закреплено это имущество, а также данные о месте (помещении), в котором оно будет содержаться.

К обращению прилагаются:

а) нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной регистрации религиозной организации;
б) справка органа внутренних дел по месту расположения религиозной организации о наличии или отсутствии охраны объекта, оснащении помещения пожарной и охранной сигнализацией;
в) письмо организации, за которой закреплено указанное имущество, о характере его использования и о согласии (несогласии) с передачей имущества религиозной организации либо с его совместным использованием.

Министерство культуры Российской Федерации либо Федеральная архивная служба России рассматривают обращение религиозной организации и в двухмесячный срок принимают решение, о котором сообщают религиозной организации и соответствующей организации культуры (архиву). Рассмотрение проводится, как правило, с привлечением представителей соответствующей религиозной организации и организации культуры (архива). В случае отказа или частичного удовлетворения просьбы, содержащейся в указанном обращении, сообщаются также основания принятия такого решения.

Производство по административно-правовым жалобам и спорам

Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть формы обращений граждан к органам исполнительной власти, местного самоуправления, другим структурам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений.

Обращает на себя внимание тот факт, что если предложения и заявления граждан направляются органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в пределах сферы государственного управления, т.е. непосредственно исполнителю, то жалобы граждан разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличающиеся от жалоб на решения или приговоры судебных органов.

Жалоба — это обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством. Отсюда следует, что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного права.

Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан. Имеются в виду: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г., а также приказ Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 25 мая 2001 г. «Об утверждении Положения об Апелляционной комиссии Минфедерации России».

Ко второму виду относятся несколько ведомственных нормативных актов, принятых в последние годы и регулирующих порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан, в частности: приказ Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) от 27 марта 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации», приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ».

На примере данного вида административного производства имеет смысл кратко показать, как отражалось на процессуальной стороне дела развитие законодательства, регулирующего материальные аспекты права граждан на обжалование. В этом плане представляет несомненный интерес последовательное сравнение трех нормативных актов общегосударственного уровня, каждый из которых отражает определенный этап в становлении и развитии института права жалобы в сфере государственного управления.

Первым из таких актов должен быть назван известный в свое время Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Не вдаваясь в подробности, отмечу две особенности, присущие этому документу.

1. Он практически впервые дал четкую классификацию форм обращений граждан — предложение, заявление и жалоба.

2. Указ предоставлял гражданам право обжаловать в административном порядке только индивидуальные действия должностных лиц аппарата исполнительных и распорядительных органов государственной власти, иных учреждений и организаций. Права обжаловать действия того или иного органа советского государственного аппарата не предоставлялось.

Следующий этап развития института права жалобы представлен законом Союза ССР от 02 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».

Прежде чем отметить основные особенности и некоторую противоречивость этого закона, уместно напомнить, что он принимался в период, когда уже шел пятый год перестройки, развертывались демократические преобразования и т.д., что определенным образом отразилось на некоторых его положениях.

Каковы основные особенности названного закона.

1. Он предусмотрел право граждан на обращение в суд за защитой принадлежащих им личных, имущественных, семейных, трудовых, жилищных и иных прав и свобод.

2. Закон определил порядок обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления, а также должностных лиц, которые своими действиями ущемляли права и свободы граждан. Можно сказать, что впервые была закреплена возможность реагировать на действия соответствующих органов власти.

3. Судебному обжалованию подлежали коллективные и единоличные действия органов государственного управления и должностных лиц, в результате которых:

• гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным правовым актом;
• на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.

4. Не подлежат судебному обжалованию в соответствии с упомянутым законом акты органов государственного управления и должностных лиц, имеющие нормативный характер.

5. Статья 4, примечательная в своем роде, гласила: «Жалоба в соответствии с настоящим Законом подается в суд после обжалования действий органа государственного управления или должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть ее и о результатах рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок».

Как говорится, не рискнули в ту пору «демократические» депутаты Верховного Совета СССР предоставить гражданам естественную возможность самим определять, куда направлять жалобу. В этом отразилось своеобразие и противоречивость периода нашей истории и, таким образом, противоречивость данного закона.

Третий этап развития института обжалования в сфере государственного управления представлен законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Вот его принципиальные положения.

1) Каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

2) К действиям (решениям) названных органов, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллективные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решения), в результате которых:

• нарушены права и свободы;
• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность;
• гражданин незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

3) Гражданин вправе также обжаловать бездействие указанных органов, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, отмеченные в предыдущем пункте.

4) Процитирую ст. 4 названного закона: «Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу, государственному служащему». Комментарии тут, как говорится, излишни.

Современное российское законодательство, регулирующее производство по административно-правовым жалобам и спорам, содержит ряд основополагающих правил, на базе которых строится рассмотрение подобного рода дел:

а) граждане Российской Федерации вправе обжаловать действие (решение) практически любого органа исполнительной власти Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, учреждения, организации независимо от форм собственности, не говоря уже о должностных лицах, государственных и муниципальных служащих и др. При этом могут быть обжалованы как коллегиальные, так и единоличные действия (решения);

б) не ограничен и круг лиц, обладающих правом на обжалование;

в) гражданин (или группа граждан) свободен в выборе пути обжалования — органу исполнительной власти или непосредственно в суд, без каких бы то ни было предварительных условий;

г) по сравнению с предыдущими законодательными актами действующий закон предусматривает четыре основания, при наличии хотя бы одного из которых гражданин вправе обратиться с жалобой:

• нарушение права или свободы гражданина;
• создание препятствий для реализации гражданами их прав и свобод;
• возложение на гражданина не предусмотренной законом обязанности;
• необоснованное привлечение гражданина к административной или дисциплинарной ответственности (обжалование гражданами судебных решений и приговоров осуществляется по правилам, предусмотренным иными федеральными законами);

д) для обращения, например, в суд с жалобой на действия органов исполнительной власти и других субъектов установлены следующие сроки:

• три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
• один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа исполнительной власти, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ;

е) на государственные органы, иные организации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказывать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод;

ж) в случае установления обоснованности жалобы гражданина суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, должностного лица, государственного или муниципального служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру ответственности, предусмотренную Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» другими федеральными законами, вплоть до увольнения. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий, предусмотренных законом.

По общему правилу, рассмотрение жалоб граждан и принятие решений по этим обращениям является служебной обязанностью руководителей органов исполнительной власти либо их заместителей. В отдельных случаях для этих целей создаются специальные подразделения в аппарате федеральных органов исполнительной власти. Такой вариант предусмотрен, например, «Положением об Апелляционной комиссии Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации», утвержденным приказом Минфедерации от 25 мая 2001 г.

Как явствует из ее названия, Апелляционная комиссия специально образована для рассмотрения жалоб граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, обжалующих решения территориальных органов Минфедерации России об отказе в рассмотрении ходатайств о признании беженцем по существу или в регистрации ходатайств о признании вынужденным переселенцем, либо об отказе в признании беженцем или вынужденным переселенцем или лишении статуса беженца или вынужденного переселенца.

Председателем комиссии является один из заместителей министра. Состав комиссии утверждается приказом Минфедерации.

К рассмотрению в комиссии принимаются жалобы в письменной форме. В них должны содержаться следующие сведения:

а) анкетные данные заявителя: фамилия, имя, отчество, год и место рождения, гражданство, государство прежнего обычного местожительства, адрес заявителя в Российской Федерации;
б) сведения об обжалуемом решении - уведомление территориального органа Минфедерации России о принятом решении;
в) требования заявителя;
г) обстоятельства, на которых заявитель основывает свое требование о пересмотре решения территориального органа Минфедерации России, и доказательства, подтверждающие изложенные заявителем обстоятельства;
д) сведения об обжаловании решения территориального органа Минфедерации России в суде и его результаты.

Апелляционная комиссия принимает решения от имени Минфедерации России. Установив обоснованность жалобы, Комиссия признает обжалуемое решение территориального органа Минфедерации неправомерным и обязывает отменить свое решение и удовлетворить требование заявителя по существу жалобы. Это решение территориальный орган обязан выполнить в течение семи дней, со дня его получения.

Если Комиссия признает обжалуемое решение правомерным, она отказывает в удовлетворении жалобы по существу и подтверждает правомерность принятого решения.

Решение территориального органа Минфедерации России, жалоба на решение которого не была удовлетворена по ее существу, может быть обжаловано в суд в порядке и сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

Претворение в жизнь конституционного принципа разделения властей породило иной, чем раньше, характер взаимоотношений между ветвями государственной власти, прежде всего законодательной и исполнительной властью. Возникли многочисленные ситуации, ранее совершенно немыслимые, которые порождали коллизии между органами названных ветвей власти. Не будет преувеличением сказать, что, например, в начале 90-х годов дело иногда доходило до абсурда.

Сейчас положение явно изменилось в лучшую сторону. Страсти, бушевавшие ранее в органах законодательной власти, особенно перед телекамерами, заметно поутихли, но сама возможность возникновения споров, как явление естественное в условиях разделения властей, сохранилась. К тому же ряд новых федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации своими положениями ввели половодье дискуссий в законодательное русло, придав так называемым сдерж-кам и противовесам во взаимоотношениях между ветвями власти необходимую юридическую форму.

Существенную роль в этом сложном процессе играет ряд магистральных правовых актов, среди которых в первую очередь следует отметить Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», который предусмотрел создание новых структур в судебной системе в виде конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В их задачу входит рассмотрение споров между органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.

До создания таких судов коллизии между органами двух ветвей государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации рассматривали и разрешали соответствующие суды общей юрисдикции, усилиями прежде всего их коллегий по гражданским делам, что ставило эти суды в весьма затруднительное положение. В Санкт-Петербурге до недавнего времени этими делами занимался Санкт-Петербургский городской суд. Теперь законом Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 г. образован новый орган судебной власти — Уставный суд Санкт-Петербурга.

Разрешение споров между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Производство по делам о поощрениях

Надо ли говорить, что такое производство совершенно не вписывается в представление о процессе как юридической категории, сформировавшееся под влиянием научных характеристик существующих давно и официально признанных процессов — гражданского и уголовного.

Как уже отмечалось в данной монографии, административный процесс в середине 60-х годов рассматривался некоторыми авторами — основателями «юрисдикционной» концепции как своего рода «слепок» с процессов гражданского и уголовного. Из процесса гражданского ведет родословную, как отмечалось в литературе, процедура рассмотрения споров в сфере государственного управления, а из процесса уголовного — производство по делам об административных правонарушениях.

Между тем вскоре стало ясно, что названные виды процесса -гражданский, уголовный и административный представляют собой самостоятельные юридические категории, корни которых находятся в соответствующих ветвях власти — судебной и исполнительной. Вследствие этого каждый из названных видов процесса просто не может не отражать в своей структуре, т.е. в системе образующих его производств, особенности «своей» ветви государственной власти.

Если основные функции судебной власти, являясь по своей природе правоохранительными, и не более того, находят свое выражение в рассмотрении и разрешении споров о праве (гражданский процесс), то функции исполнительной власти имеют иное содержание, иную систему, иную направленность, хотя, конечно, нельзя отрицать того общеизвестного обстоятельства, что в сфере государственного управления, где действуют весьма многочисленные органы исполнительной власти, известную, но не определяющую роль играет и применение принуждения прежде всего в форме административной ответственности.

Государственное управление — поле деятельности системы органов исполнительной власти Российской Федерации — это многообразная организующе-властная деятельность, в ходе осуществления которой постоянно присутствует функция применения мер убеждения, в том числе и юридических, предусматриваемых законодательством различных уровней в Российской Федерации. В процессе своей деятельности органы государственной власти просто обязаны в надлежащих случаях использовать различные средства поощрения граждан, отмечая тем самым их положительные действия. Деятельность этого плана несомненно является юридической, во-первых, потому, что компетентные государственные органы и должностные лица официально применяют не любые меры поощрения, а только те, которые устанавливаются специальными нормативными юридическим актами, прежде всего указами Президента Российской Федерации, а также постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными актами, а во-вторых, сам порядок применения этих мер, в свою очередь, регулируется правовыми нормами, относящимися к нормам административно-процессуального права.

Примерно такими соображениями мне пришлось руководствоваться, впервые предложив в конце 60-х годов включить в систему производств административного процесса и производство по делам о поощрениях. Как и ожидалось, последовала реакция, так сказать, решительного отторжения, прежде всего со стороны специалистов в области гражданского и уголовного процессов, что, собственно говоря, было делом естественным. Не согласились с этим производством и сторонники «юрисдикционной» концепции, что тоже было естественно. Сейчас многие представители науки административного права с этим согласились и в ряде публикаций это производство рассматривается.

Несомненным свидетельством юридического характера данного производства являются многочисленные нормативные правовые акты -материального и процессуального характера, регулирующие основные стороны названной процедуры. К их числу, например, относятся: указы Президента Российской Федерации от 10 ноября 1993 г. «Положение о Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства», от 29 августа 1994 г. «Об учреждении государственных премий Российской Федерации для молодых ученых за выдающиеся работы в области науки и техники», от 7 мая 1995 г. «Порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда"», от 30 ноября 1995 г. «Об учреждении премий Президента Российской Федерации в области образования», от 30 декабря 1995 г. «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации», от 10 апреля 1996 г. «Положение о премиях Президента Российской Федерации в области литературы и искусства», от 1 июля 1998 г. «О восстановлении ордена Святого апостола Андрея Первозванного», от 6 января 1999 г. «Положение о государственных наградах Российской Федерации», от 9 мая 1999 г. «Положение о медали Пушкина», от 8 августа 2000 г. «Об утверждении Статута ордена Святого Георгия, Положения о знаке отличия - Георгиевском Кресте и их описаний», от 7 ноября 2000 г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации», распоряжение Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г., которым была утверждена «Инструкция о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»; постановления Правительства Российской Федерации: от 26 июля 1994 г. «Об учреждении премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники», от 31 мая 1995 г. «Положение о Почетной Грамоте Правительства Российской Федерации», от 24 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения о премиях Правительства Российской Федерации в области качества», «Положение о Совете по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области качества и его состав», от 31 декабря 1999 г. «Положение о премии Правительства Российской Федерации имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства Российской Федерации».

Федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти предоставлены определенные полномочия, связанные с производством по делам о поощрениях. Так, в соответствии с Положением о Министерстве путей сообщения, министр учреждает ведомственные награды и награждает ими, применяет иные меры поощрения.

Министр внутренних дел Российской Федерации учреждает в установленном порядке нагрудные знаки (награды) Министерства для поощрения сотрудников, военнослужащих и работников системы Министерства, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на Министерство задач, утверждает в установленном порядке положения об этих нагрудных знаках и их описания, награждает этих лиц нагрудными знаками, почетными грамотами и применяет в отношении их другие, предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений.

Аналогичная норма содержится, например, в Положении о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В необходимых случаях федеральные министерства принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок награждения определенных категорий российских граждан. Примером может служить приказ Министерства образования Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения о золотой и серебряной медалях "За особые успехи в учении", о Похвальной грамоте "За особые успехи в изучении отдельных предметов" и Похвальном листе "За отличные успехи в учении"».

Центральное место среди названных нормативных правовых актов, регулирующих производство по делам о поощрениях, несомненно, занимает «Положение о государственных наградах Российской Федерации».

Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.

Государственными наградами Российской Федерации являются:

а) звание Героя Российской Федерации;

б) ордена:

• «Святого апостола Андрея Первозванного»;
• «За заслуги перед Отечеством» I-IV степени;
• «Святого Георгия»;
• «Жукова»;
• «Мужества»;
• «За военные заслуги»;
• «Почета»;
• «Дружбы»;

в) медали:

• медаль ордена «За заслуги перед Отечеством» 1-2 степени;
• «За отвагу»;
• «Защитнику свободной России»;
• «За спасение погибавших»;
• «Суворова»;
• «Ушакова»;
• «Нестерова»;
• «За отличие в охране государственной границы»;
• «За отличие в охране общественного порядка»;
• юбилейная медаль «50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.»;
• медаль Жукова;
• юбилейная медаль «300 лет Российскому флоту»;
• медаль «В память 850-летия Москвы»; г) знаки отличия:
• Георгиевский Крест I-IV степени;
• «За безупречную службу».

Кроме того, сохранены военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на Российскую Федерацию внешнего противника.

Другую группу мер поощрения составляют почетные звания. На середину мая 2001 г. их насчитывалось свыше 60. Почетные звания присваиваются Президентом Российской Федерации за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд.

В систему мер поощрения федерального значения входят государственные премии различного уровня. Верхнюю строку в этой системе занимают Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники, а также в области литературы и искусства. Существуют также премии Президента Российской Федерации, например, в области образования, премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники, в области качества и др.

Нормативные правовые акты, регулирующие производство по делам о поощрениях, предусматривают в этом производстве две стадии.

Первую стадию образуют действия, связанные с представлением к награждению государственной наградой, присвоением почетного звания и т.д. Здесь следует отметить несколько основных положений:

• Ходатайства о награждении государственными наградами граждан Российской Федерации возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Они возбуждаются также органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления сельских поселений, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами местного самоуправления районов, городов направляют ходатайства о награждении государственными наградами соответствующим главам республик, главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов или в федеральные органы исполнительной власти по согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций иных субъектов Федерации.

• Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами работников федеральных органов исполнительной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов Российской Федерации, судей, работников органов прокуратуры Российской Федерации, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации определяется соответствующими федеральными органами государственной власти и федеральными государственными органами.

• Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту Российской Федерации:

• руководителями федеральных органов государственной власти по согласованию с соответствующими главами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
• главами республик, главами администраций иных субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами государственной власти.

• Представления к награждению государственными наградами иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, производятся на общих основаниях.

• Ряд особенностей характерен для первой стадии производства по делам о поощрении применительно к процедурам представления работ и оформления документов на соискание соответствующих премий. Так, Комиссия при Президенте Российской Федерации по Государственным премиям Российской Федерации в области науки и техники установила следующий порядок представления работ и оформление материалов на соискание данной премии:

1. Комиссия принимает работы ежегодно с 1 апреля по 1 сентября включительно. Конкурсное рассмотрение работ проводится в три тура с сентября по май следующего года - года присуждения премии.

Перечень работ, допущенных ко второму туру конкурса, и фамилии авторов этих работ публикуются в печати в январе.

Объявление о начале приема работ на соискание премии будущего года публикуется в марте.

2. Государственные премии Российской Федерации в области науки и техники присуждаются:

• за значительный вклад в развитие естественных, гуманитарных и технических наук, соответствующий уровню передовых достижений в мире и способствующий решению проблем развития регионов и отраслей народного хозяйства Российской Федерации;
• за разработку и внедрение принципиально новых ресурсосберегающих и экологически чистых технологий и техники, прогрессивных материалов, машин и механизмов, которые по своим показателям находятся на уровне лучших мировых аналогов;
• за выдающиеся производственные результаты в народном хозяйстве Российской Федерации, полученные на основе широкого внедрения достижений науки и техники, обеспечивающего создание качественно новых видов продукции.

К рассмотрению не принимаются: работы, за которые их исполнители уже были удостоены государственных наград или премий государственного значения; учебники и учебные пособия, нормативные материалы и справочники. Не допускается выдвижение одной и той же работы на соискание Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники одновременно с выдвижением ее на соискание другой премии государственного значения.

3. Выдвижение работ на соискание Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники производится федеральными министерствами и иными органами исполнительной власти Российской Федерации, Российской академией наук, Российской академией медицинских наук, Российской академией сельскохозяйственных наук, Российской академией архитектуры и строительных наук и их региональными отделениями, правительствами республик, входящих в состав Российской Федерации, органами исполнительной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, объединениями, предприятиями, высшими учебными заведениями, научными организациями и учреждениями.

Решение о выдвижении работы и коллектива авторов (как работающих в выдвигающей организации, так и соавторов из смежных организаций) принимается на заседании правительства или администрации субъекта Российской Федерации; коллегии или президиума министерства, ведомства или академии наук; совета директоров объединений или акционерных компаний; научного или научно-технического совета института, предприятия, высшего учебного заведения.

На этом этапе выдвижения гражданина на присуждение Государственной премии Российской Федерации в области науки и техники действуют правила оформления необходимых документов.

Несколько иной порядок установлен Советом по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники. Особенность состоит в том, что названный Совет ежегодно публикует официальный документ под названием: «Порядок представления работ и оформления материалов на соискание премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники».

Эти премии Правительство Российской Федерации присуждает ежегодно за следующие достижения:

• научно-технические исследования и опытно-конструкторские разработки, завершившиеся созданием и широким применением в производстве принципиально новых технологий, техники, приборов, оборудования, материалов и веществ;
• практическую реализацию изобретений, открывающих новые направления в технике и технологии;
• крупные, реализованные на практике научно-технические разработки в области производства, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции;
• высокие результаты в разработке и практическом применении новых методов и средств в медицине и здравоохранении;
• научно-исследовательские, проектно-конструкторские и технологические работы в области строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства;
• научно-технические исследования и разработки в интересах обороны и безопасности страны, результаты которых использованы при создании военной техники;
• работы, являющиеся значительным вкладом в решение проблем экологии и охраны природы;
• создание высококачественных учебников для образовательных учреждений Российской Федерации.

Выдвижение работ на соискание премий осуществляют ученые, научные и научно-технические советы и трудовые коллективы организаций (предприятий) независимо от форм собственности. Работа может быть выдвинута совместно коллективами нескольких организаций, при этом по общему согласию одна из них определяется как головная выдвигающая организация, другие как смежные организации.

Выдвижение работ на соискание премий должно проводиться на принципах информационной открытости, что выражается:

• в доступности для широкой общественности информации о выдвигаемой работе и ее авторах;
• в информировании научно-технической общественности о предполагаемых обсуждениях и решениях по выдвижению работы;
• в осуществлении общественного контроля за процессом выдвижения работы.

Обязательным в обсуждении работ является участие представителей организаций (предприятия), применяющих у себя результаты выдвигаемых на соискание премий исследований и разработок.

Выдвижение кандидатов в авторский коллектив из общего числа исполнителей работы производится исходя из оценки творческого вклада каждого из них.

Решение о выдвижении работы и авторского коллектива на соискание премий принимается тайным голосованием на заседании ученого, научного или научно-технического совета, а при их отсутствии трудовым коллективом организации (предприятия).

Выдвижение и представление работы на соискание премии Правительства Российской Федерации считается законченным, когда в Совет по присуждению этих премий при Правительстве Российской Федерации представлены установленные документы.

Вторую стадию производства по делам о поощрениях в сфере государственного управления составляют предусмотренные законодательством действия по вручению государственных наград, государственных премий и иных знаков поощрения.

По поручению Президента Российской Федерации и от его имени государственные награды могут вручать: руководители федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов; начальник Управления Президента Российской Федерации по государственным наградам; руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации; полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах; послы Российской Федерации; военачальники от командиров дивизий и им равных.

Президент Российской Федерации может поручить вручение наград и иным лицам.

Государственные награды вручаются награжденным в обстановке торжественности и широкой гласности не позднее двух месяцев со дня вступления в силу Указа Президента Российской Федерации о награждении. Перед вручением государственных наград зачитывается Указ Президента Российской Федерации о награждении.

Лицам, удостоенным государственных наград, вместе с государственной наградой вручаются:

• Герою Российской Федерации - Грамота Героя Российской Федерации, книжка Героя Российской Федерации, проездной билет и книжка талонов;
• другим награжденным - удостоверение к государственной награде.

Документы к государственным наградам являются бессрочными. Какие-либо исправления в них не допускаются. В связи с изменением фамилии, имени, отчества награжденного документ к государственной награде замене не подлежит.

Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за вручением государственных наград, ведут персональный учет лиц, которым не вручены государственные награды, выясняют причины неявки награжденных на вручение государственных наград, принимают меры к последующему вручению государственных наград.

В том случае, если награжденный вследствие болезни, инвалидности не может явиться на вручение, государственная награда вручается ему на дому или в лечебном учреждении, где находится награжденный.

Ответственность за своевременное и правильное вручение государственных наград возлагается на руководителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Организационно-правовое обеспечение производства по делам о поощрениях на федеральном уровне осуществляется соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, а также аппарата Правительства Российской Федерации. В Администрации Президента Российской Федерации эту работу выполняет Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам, а также Комиссии при Президенте Российской Федерации по Государственным премиям в области науки и техники и по Государственным премиям в области литературы и искусства. В аппарате Правительства действует Совет по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники.

Действующее законодательство предусматривает широкую систему мер поощрения, применяемую к работникам соответствующих отраслей. Так, в соответствии с Уставом о дисциплине работников морского транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2000 г. поощрение применяется к работникам морского транспорта за добросовестное выполнение трудовых обязанностей, повышение производительности труда, разумную инициативу и творческую активность, рационализаторскую и изобретательскую деятельность, продолжительную и безупречную работу, выполнение отдельных поручений и другие достижения в работе.

Поощрение применяется руководителем совместно или по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом при наличии такого органа в организации.

К работникам морского транспорта применяются следующие виды поощрения:

а) объявление благодарности (в устной или письменной форме);
б) выдача премии;
в) награждение ценным подарком;
г) награждение почетной грамотой;
д) занесение в Книгу почета, на Доску почета;
е) присвоение звания лучшего работника по профессии;
ж) награждение Почетной грамотой Министерства транспорта Российской Федерации;
з) награждение знаками «Почетному работнику морского флота», «Почетному полярнику».

За особые трудовые заслуги работники морского транспорта представляются в установленном порядке к награждению государственными наградами Российской Федерации и присвоению почетных званий.

Поощрение работников морского транспорта осуществляется в следующем порядке:

• право объявлять благодарность в приказе по судну имеет капитан судна;
• право объявлять благодарность в приказе, выдавать премию и награждать ценным подарком имеет руководитель, обладающий правом приема на работу данного работника;
• присвоение звания лучшего работника по профессии производится в установленном порядке;
• право награждать почетной грамотой, заносить в Книгу почета и на Доску почета имеет руководитель, обладающий правом приема на работу данного работника, совместно с выборным профсоюзным органом при наличии такого органа в организации;
• право награждать Почетной грамотой Министерства транспорта Российской Федерации, а также знаками «Почетному работнику морского флота» и «Почетному полярнику» имеет Министр транспорта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 11 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации применяются следующие виды поощрений:

1. объявление благодарности;
2. премирование;
3. награждение ценным подарком;
4. награждение Почетной грамотой Государственного таможенного комитета Российской Федерации;
5. награждение нагрудными знаками «Почетный таможенник России», «Отличник таможенной службы»;
6. досрочное присвоение очередного специального звания;
7. награждение именным оружием;
8. присвоение очередного специального звания на ступень выше соответствующей занимаемой должности;
9. досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Приказы о поощрении сотрудников доводятся до сведения всего личного состава таможенного органа.

Руководители федеральных органов исполнительной власти наделены правом учреждать ведомственные награды. Так, Директор ФСБ учреждает медали и нагрудные знаки для награждения военнослужащих и гражданского персонала органов Федеральной службы безопасности, а также лиц, оказывающих содействие в решении возложенных на органы ФСБ задач, утверждает положения об этих наградах и их описания. Директор ФСБ награждает именным огнестрельным и холодным оружием в порядке, установленном федеральным законодательством.

Награждение оружием предусмотрено ст. 20 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. «Об оружии». Наградным является оружие, полученное военнослужащими и сотрудниками государственных военизированных организаций на основании приказа руководителей указанных организаций, а также оружие, полученное гражданами Российской Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, наградных документов глав иностранных государств и глав правительств иностранных государств. Разрешение на хранение и ношение наградного оружия гражданами Российской Федерации выдается органами МВД по месту жительства.

Для сотрудников органов внутренних дел за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе предусмотрены следующие виды поощрений:

• объявление благодарности;
• выдача денежной премии;
• награждение ценным подарком;
• занесение в Книгу почета, на Доску почета;
• награждение Почетной Грамотой;
• награждение нагрудным знаком;
• награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел;
• награждение именным оружием;
• досрочное присвоение очередного специального звания;
• присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности;
• в качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, кроме перечисленных выше видов поощрений, применяются также повышение размера стипендии и предоставление внеочередного увольнения из расположения учебного заведения.

За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации». Награждение этим знаком производится Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации с учетом мнения коллектива соответствующего органа внутренних дел. Положение о почетном знаке «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации» утверждается Президентом Российской Федерации.

Производство по делам об административных правонарушениях

Существование этого производства в составе административного процесса признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса. Различие, пожалуй, заключается лишь в том, к какому виду процесса — «юрисдикционному» или «управленческому» отнести названное производство.

Характерная особенность данного вида производства состоит в том, что оно формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы — административной ответственностью. Можно сказать, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории.

Другое дело — уровень и состояние правового регулирования порядка применения мер административной ответственности к соответствующей категории правонарушителей, совершающих предусмотренные нормативными правовыми актами административные проступки. Не будет ошибкой сказать, что до 1985 г., т.е. до вступления в силу специального закона — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве разрозненных нормативных актов, к тому же принимаемых различными органами власти как представительными, так и исполнительными, и не только в центре, но и на местах.

Поистине неоценимую роль в приведении всей этой разрозненной массы правовых норм, регулирующих ответственное, социально-значимое явление — административную ответственность, — «к единому знаменателю», сыграл Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Будет справедливо связать появление Кодекса РСФСР об административных правонарушениях с именами известных ученых-административистов «советской» поры, длительное время занимавшимися исследованиями в области административной ответственности и своими трудами заложившими необходимую научную базу для проведения кодификации законодательства, регулирующего данный вид юридической ответственности. Это — И.А.Галаган, Е.В.Додин, М.И.Еропкин, А.П.Клюшниченко, И.Н.Пахомов, Ф.С.Разаренов, М.С.Сту-деникина, О.М.Якуба и др.

Новый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность.

Так продолжалось, к сожалению, недолго. Уже вскоре после вступления Кодекса в силу стали происходить совершенно необъяснимые явления, которые просто невозможно совместить со здравым смыслом вообще, юридическим в особенности.

Как очевидец тех процессов, которые имеют прямое отношение к данной проблеме, хочу предложить современному читателю краткий экскурс в сравнительно недавнее прошлое и показать некоторые особенности законодательного регулирования административной ответственности за период после окончания Великой Отечественной войны и до настоящего времени.

Первый период — от окончания войны и до 1 января 1985 г. — даты вступления в силу Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этот период характеризуется крайней разрозненностью законодательства об административной ответственности. Действовали многочисленные правовые акты как материального, так и процессуального характера. Их принимали органы государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик, исполнительные комитеты многих уровней местных Советов народных депутатов.

Справедливости ради следует отметить, что в этот период принимались нормативные акты, сыгравшие заметную роль в регулировании административной ответственности, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Фундаментальное значение имели принятые в 1980 г. Верховным Советом СССР «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях», на базе которых союзные республики приступили к разработке своих кодексов об административных правонарушениях.

Второй этап ведет свое начало с рождения первого в отечественной истории систематизированного закона — Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, который был принят Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г.

Как это и должно быть, Кодекс собрал все составы административных правонарушений в разделе втором. При этом характерно, что в Кодексе нашли свое место и административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения нарушителей к административной ответственности. Все это коренным образом изменило ситуацию в данной отрасли законодательства и, несомненно, способствовало повышению его регулирующего воздействия на соответствующие общественные отношения. Словом, КоАП РСФСР занял надлежащее место в системе российского законодательства, став в хорошем смысле слова естественным монополистом в регулировании административной ответственности, ее материальных и процессуальных аспектов.

К сожалению, период упорядоченного состояния законодательства об административных правонарушениях оказался на редкость коротким, просуществовав всего несколько лет, ибо уже с начала 90-х годов стала складываться тенденция, фактически «размывающая» единое правовое пространство административной ответственности и, следовательно, разрушающая целостность самого института административной ответственности.

Не могу гарантировать, что собраны абсолютно все акты, о которых пойдет речь, да такая задача мной и не ставилась, ибо, как говорится, просто на виду оказалось такое количество нормативных актов, что само по себе дает серьезные основания для выражения крайней озабоченности по этому поводу.

Дело в том, что примерно с начала 90-х годов на федеральном уровне принимаются нормативные акты, которые формулируют новые составы административных правонарушений, не включаемые в КоАП - закон, специально для них предназначенный.

Именно эти данные были приведены мной в статье «О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности», опубликованной в 1999 г. Тогда был подведен, как теперь ясно, промежуточный итог: в КоАП на то время содержалось 278 составов административных правонарушений, а помимо него «располагалось в правовом поле» еще 239 составов!

По состоянию на 1 декабря 2001 г. общий итог таков: в пока еще действующем КоАП РСФСР насчитывается 292 состава, за его пределами обретается примерно 285 составов (вполне возможно, что учтены не все разрозненные акты). Как говорится, «один к одному». В этих условиях действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях правильнее именовать «полукодексом»!

Не представляется возможным понять, для чего, например, Градостроительному кодексу Российской Федерации - новому, по-своему интересному документу, иметь в своем составе ст. 66, в которой сформулированы 18 своих «собственных» составов административных правонарушений? И что мешало законодателю, при наличии специального закона в виде КоАП, включить в этот КоАП специальную главу, назвав ее «Административные правонарушения в области градостроительства»?

Трудно поверить, но этот кодекс «отличился» в совершенно не свойственном для законов подобного типа плане. В заключительной ст. 73, п. 2, записано следующее: «Внести изменения в ст. 143 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, изложив ее в следующей редакции:

Статья 143. Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство

Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольная застройка), — влечет наложение штрафа в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда».

Как было отмечено в печати, это, несомненно, уникальный случай, когда Кодекс выполняет явно не свойственную ему функцию: вносит изменения в статью другого Кодекса. Обычно это делается с помощью специального акта, рассчитанного на однократное исполнение. Иное дело Кодекс. По самой своей природе он рассчитан на длительную «юридическую жизнь». Пройдут годы, десятилетия, будет принят новый КоАП Российской Федерации, и номер злополучной статьи у него будет другой... И если законодатель не исправит эту свою ошибку, то по-прежнему Градостроительный кодекс Российской Федерации будет отягощать несуразный «довесок» в виде п. 2 ст. 73 как свидетельство того, что этот пункт родился в «стране юридического недомыслия».

Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то его существование может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, регулирующий вопросы самостоятельного вида юридической ответственности, не может быть ничем иным, кроме как своего рода юридическим монополистом. Надо ли доказывать, что КоАП — та форма юридического монополизма, которая в наибольшей степени отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП с десятками отдельных нормативных актов, регулирующих «свои» административные правонарушения, является бессмысленным.

Между тем в административно-правовой литературе это состояние дел оценено, на мой взгляд, явно не адекватно его опасности. По мнению Д.Н.Бахраха, процесс декодификации законодательства об административных правонарушениях имеет две причины. Первая заключается в том, что кодекс (имеется в виду действующий КоАП РСФСР. -B.C.) объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций.

Второй причиной, по мнению Д.Н.Бахраха, стало бурное законотворчество субъектов Российской Федерации. Однако то, что автор считает причинами, на самом деле таковыми не являются, ибо нет ответа на вопрос, почему принимаются такого рода акты. Ведь идя по этому пути декодификации, мы, несомненно, не в очень далеком будущем возвратим данную область правового регулирования в «пещерное» состояние, в котором она пребывала до 1985 г., вместо того, чтобы обеспечить единообразное регулирование всех оттенков административной ответственности в одном всеохватывающем документе, каким только и может быть кодекс.

Пока же положение дел обстоит таким образом, что производству, связанному с рассмотрением административных правонарушений, придется «иметь дело» не только со «своими» составами, размещенными в «соседнем» разделе Кодекса об административных правонарушениях, а уже с несколькими десятками отдельных актов, в том числе и таких, которые ни по каким показателям не имели права формулировать свои собственные составы административных правонарушений. В данном случае имеется в виду Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя Российской Федерации», утвержденная приказом Председателя Госстроя от 02 марта 1994 г., которая сформулировала 15 составов административных правонарушений. Кто скажет, где искать этот документ, к тому же незаконный?

Вместе с тем существует и другая тенденция, разрушающая целостность института административной ответственности, на мой взгляд, более опасная, чем названная. Если первая тенденция, согласно которой составы административных правонарушений не обязательно должны быть сосредоточены в одном законе — Кодексе об административных правонарушениях, наносит, так сказать, количественный ущерб сущности названного института, то вторая тенденция посягает уже на его качественную характеристику.

Суть дела в следующем. Примерно с начала 90-х годов в нашем законодательстве появляются законы, которые стали распространять административную ответственность на предприятия, учреждения, организации и иные подобного рода структуры, главным образом хозяйствующего назначения. Одним из первых таких актов стал Федеральный закон от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», в развитие которого 27 июля 1993 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства». Этим постановлением Правительство Российской Федерации установило свой, параллельно существующий с КоАП порядок производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.

Вот некоторые места из этого документа. Правомочные рассматривать дела подобного рода должностные лица «должны известить о времени и месте рассмотрения дела заинтересованных лиц. При этом в обязательном порядке приглашаются руководители предприятий, виновных в правонарушении»... И далее: «при рассмотрении дела о правонарушении, допущенном при выполнении строительно-монтажных работ, должностное лицо устанавливает также степень вины в этом правонарушении подрядчика, заказчика, проектной организации, предприятий по производству строительных материалов, конструкций и изделий». Примечательно, что приглашаются не конкретные виновники — руководители и иные должностные лица названных структур, а сами организации. Не здесь ли корень: административные правонарушения совершают одни, а ответственность несут совершенно другие субъекты. Как говорится: субъект правонарушения и субъект ответственности не совпадают.

В этом ряду следует упомянуть и еще одно постановление Правительства Российской Федерации процессуального характера — Положение о рассмотрении федеральными органами власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях ФЗ «О естественных монополиях», принятое 24 марта 2000 г. Здесь установлен целый ряд процессуальных правил, регулирующих порядок рассмотрения данного вида дел. Так, ст. 22 Положения гласит: «Рассмотрение дел о наложении штрафа на субъект естественной монополии осуществляется в соответствии с настоящим Положением».

Некоторые федеральные ведомства также начинают обзаводиться собственными процессуальными правилами рассмотрения определенных категорий дел. Так, постановлением федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999 г. утверждено «Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

В дальнейшем законодатель, думается, несколько опрометчиво упростил формулировки и вместо перечисления видов хозяйствующих субъектов, стал изъясняться более лаконично. Например, Федеральный закон от 12 мая 2000 г. назван: «Об административной ответственности организаций за нарушения законодательства в области использования атомной энергии», а Федеральный закон от 6 декабря назван так: «Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Думается, это несколько неосторожно, ибо фактически все министерства, как федеральные органы исполнительной власти, являются юридическими лицами. Об этом сказано, например, в Положении о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Юридическим лицом также является Федеральная служба геодезии и картографии Российской Федерации — Роскартография и другие органы исполнительной власти.

Данная тенденция также отмечена в литературе. Так, в одном из учебников по административному праву констатируется, что по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях последующая практика и законодательство «пошли по другому пути», в результате чего «административная ответственность организаций» получила широкое распространение в отраслевом законодательстве, в том числе и административном. «Таким образом, — пишут авторы, --в соответствии с действующим законодательством следует с полным основанием признать организации субъектом административной ответственности, при этом не имеет значения, является ли организация государственной, кооперативной и т.д., обладает статусом юридического лица или нет».

Однако о каком «полном основании» идет речь, если при этом совершенно игнорируется один из коренных принципов административной ответственности как правовой категории — принцип вины?

Сошлюсь на другой источник, в котором данный принцип однозначно сформулирован. «Наличие вины — обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности».

Полностью разделяя эту позицию, считаю уместным напомнить, что три вида юридической ответственности — уголовная, административная и дисциплинарная наступают исключительно за виновные деяния. Именно поэтому они по своей природе рассчитаны только на физических лиц, поскольку вина — необходимый элемент ответственности — явление всегда индивидуальное.

В конечном счете с этими двумя тенденциями произошло то, что следовало ожидать: они довольно своеобразно соединились. Вот как это произошло. Обнаружился некий «творческий» подход к определению понятия «своего», «ведомственного» административного проступка. Уже есть несколько вариантов законодательного определения. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации, определив круг лиц — физических и юридических, на которых распространяется его действие, в том числе и в ситуациях, когда они совершают административные правонарушения, сформулировал и понятие «таможенное правонарушение».

Процитирую начальную часть ст. 230 Таможенного кодекса Российской Федерации, которая называется «Нарушение таможенных правил»: «Нарушением таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие лица, посягающего на...» Продолжать цитату нецелесообразно, ибо, во-первых, главное свойство этого вида административного правонарушения уже выявлено, а, во-вторых, статья сформулирована довольно коряво и маловразумительно. Отмечу только, что в данном определении для признания деяния административным правонарушением вина не требуется ни для физического, ни для юридического лица.

В то же время согласно ст. 106 Налогового кодекса Российской Федерации налоговым правонарушением «признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента их представителей, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность». Статья 107 этого Кодекса разъясняет, что к лицам, подлежащим ответственности за совершение налоговых правонарушений, относятся «организации и физические лица». А из смысла п. 4 ст. 108 следует, что за указанные правонарушения ответственность наступает прежде всего административная, коль скоро эти деяния не содержат признаков преступления.

Таким образом, налицо три разных варианта. Первый вариант, так сказать, классический — ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях — административный проступок — это противоправное, виновное деяние физического лица.

Вариант второй: ответственность только за противоправные деяния физических и юридических лиц (Таможенный кодекс).

Вариант третий: административная ответственность наступает за противоправные виновные деяния физических и юридических лиц.

Приведенные примеры — свидетельства тревожного свойства. Недопустимо, с моей точки зрения, так вольно обращаться с юридическими категориями. Ведь в конечном счете нельзя не признать, что применение административного взыскания к организации (юридическому лицу), в принципе ничем не отличается от применения к организации дисциплинарного взыскания. Объявление строгого выговора юридическому лицу, — несомненно, явная нелепость, хотя наложение административного штрафа на это же юридическое лицо многими воспринимается как должное. Впрочем, кто знает... Если к этому строгому выговору присовокупить взыскание, например, 5000 минимальных размеров оплаты труда, можно и попробовать...

Между тем есть смысл напомнить, что в прошлом такая проблема уже возникала и получила совершенно определенное разрешение, действовавшее несколько десятилетий. Как известно, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» было запрещено налагать штрафы на предприятия, учреждения, организации, т.е. применять административную ответственность к названным юридически лицам. Взыскания подобного рода могли налагаться только на виновных в таких деяниях руководителей данных структур.

Тенденция эта определенным образом отражается и в некоторых современных законодательных актах самого высокого уровня. Примером является Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», ст. 1 и 9 которого совершенно четко различают финансовую ответственность предприятий, учреждений и организаций, т.е. юридических лиц, в виде штрафа соответствующей степени кратности, и административную ответственность руководителей предприятий, учреждений и организаций, допустивших указанные нарушения, в виде штрафа в 50-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.

Как видим, одно и то же наименование взыскания — «штраф» представляет совершенно различные формы юридической ответственности — финансовую и административную. Стало быть, не каждый штраф надо квалифицировать как административное взыскание.

Эта тенденция сохраняется и в Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом в 1999 г., ст. 292 которого гласит: «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса».

Неоднозначный подход к характеристике административной ответственности проявляется и в литературе, причем в одном и том же источнике. «...Правонарушитель подлежит административной ответственности только за совершение тех опасных действий или бездействий и их вредные последствия, в отношении которых установлена его личная вина».

Между тем в этом учебнике, правда, другим автором, сказано: «В административном праве может существовать комплексное понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы.

Объективная вина — это вина организации с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающее установленные правила; субъективная вина — отношение организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию».

Правда, законодатель не склонен прислушиваться к этим мнениям ученых, пытаясь решить проблему проще: «Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействия) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения», — сказано в п.4. ст. 110 Налогового кодекса Российской Федерации. К сожалению, в этом законе не удалось избежать некой двусмысленности.

Сопоставим с предыдущей цитатой положение п.4 ст. 108 того же Кодекса: «Привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации».

Получается своеобразный ребус: опираясь на ст. 108, п.4, привлекаем организацию к ответственности за налоговое правонарушение и решаем вопрос об административной ответственности ее должностных лиц. Но согласно ст. 110, п.4, прежде чем привлечь организацию к упомянутой ответственности, надо определить ее вину, (нельзя же привлекать без вины). Но определить вину организации можно только по форме вины соответствующего должностного лица... Прямо как у Козьмы Пруткова: «Где начало того конца, которым оканчивается начало!»

Как известно, составители Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях после оживленных дискуссий в конечном счете попытались «вмонтировать» в него «агрегат», этому виду ответственности совершенно несвойственный — вину организации (юридического лица).

А в результате вот что сообщила «Российская газета» в номере за 28 декабря 2000 г.: Президент Российской Федерации В.Путин отклонил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и направил об этом письмо Председателю Совета Федерации Е.Строеву и Председателю Госдумы Г.Селезневу.

По мнению Президента, в Кодексе содержатся концептуальные недостатки. Некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В частности, в Кодексе не дается определение понятия вины -одного из обязательных признаков административного правонарушения. «При этом толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом ее понимании, то есть как психического отношения лица и к совершаемому им действию (бездействию), и к его последствиям, на мой взгляд, вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц, — подчеркнул Президент».

Судья Конституционного Суда Российской Федерации А.Л.Кононов в Особом мнении по поводу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации отметил, что практика привлечения организаций к административной ответственности в таможенной сфере имеет «простое объяснение в ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчает таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины».

Вот где «зарыта собака». Надо ли доказывать, что «ведомственный интерес» далеко не ограничивается таможенной сферой. Как показывает действительность, налицо устойчивая и активная тенденция к расширению сферы действия этого «интереса». К тому же он получает юридическое закрепление в соответствующих правовых нормах, в которых, как отметил судья А.Л.Кононов, требования установления вины в отношении юридических лиц практически приводят к объективному вменению.

Объективное вменение - весьма опасное явление, совершенно несовместимое с правовым государством и обществом, поскольку в угоду «ведомственному интересу» отрицает такие основополагающие категории, как вина, презумпция невиновности, бремя доказывания и т. п.

«То, что ответственность за нарушение таможенных правил, — подчеркнул судья А.Л.Кононов, — носит публичный и именно административно-правовой характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (например, в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь, в отличие от гражданско-правовой ответственности, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти…»

Распространение административной ответственности на организации, несомненно, ставит соответствующие проблемы перед производством по делам об административных правонарушениях. Если тенденция законодательно сохранится, то потребуется рассматривать правонарушения, в составе которых реально (по крайней мере, в классической интерпретации) отсутствует вина - главная составляющая субъективной стороны состава административного правонарушения.

Действующее законодательство, в частности, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, регулирует основные стадии этого производства, к которым отнесены следующие стадии: а) возбуждение производства по делу; б) рассмотрение дела: в) принятие постановления по делу; г) исполнение постановления по делу; д) факультативная стадия — обжалование и опротестование постановления по административному делу.

Упомянутая система стадий данного вида административного производства является своего рода классикой: она подробно урегулирована в законодательстве и обстоятельно описана в монографической и учебной литературе. Система эта, несомненно, сохранится и в новом КоАП Российской Федерации, разумеется, с необходимыми дополнениями в отдельных частностях. Поэтому полагаю, что в этих условиях целесообразнее обратить внимание читателя на два сюжета из области материального административного права, тесно связанные с одной из стадий производства по делам об административных правонарушениях, прежде всего стадией принятия постановления по административному делу.

Сюжет 1. Как известно, именно на стадии принятия постановления происходит практическое определение меры административного взыскания, которая затем должна быть реализована в порядке, предусмотренном законодательством. Среди мер административных взысканий долгое время предусматривалась административная конфискация в соответствии со ст. 29 КоАП РСФСР.

Однако в 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял два акта, определивших судьбу названной меры административного взыскания. 11 марта 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление по делу М.М.Гаглоевой и А.Б.Пестрякова (по ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации), а 1 июля 1998 г. определение по жалобе П.М.Терзияна (по ст. 159 и 199 КоАП РСФСР). Этими актами Конституционный Суд признал, что конфискация, применяемая в административном порядке, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда».

Все это хорошо известно специалистам. Дело, однако, в другом. С моей точки зрения, есть основания полагать, что названные решения Конституционного Суда Российской Федерации, в сущности, только первый шаг по реализации соответствующего конституционного положения. За ним придется делать второй шаг, который несомненно приведет к очень ощутимым последствиям для многих субъектов из системы органов исполнительной власти, наделенных правом применять самую массовую меру административного взыскания. Пока еще действующий КоАП РСФСР в разд. III перечисляет свыше 40 структур, наделенных правом налагать эти взыскания, а в самих структурах эти полномочия реализуют многочисленные должностные лица.

Речь идет вот о чем. В ст. 128 Гражданского кодекса РФ сказано: «К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага». Стало быть, наряду с вещами, деньги представляют собой разновидность имущества, которого гражданин может лишиться только в результате судебного решения. Но тогда возникает вопрос: как быть с административным штрафом, — той самой распространенной и подчас весьма «любимой» мерой, на которой, собственно говоря, держится очень многое.

Налицо, таким образом, альтернатива: либо исключаем деньги из числа видов имущества и объектов гражданских прав, что совершенно немыслимо, либо лишаем многочисленную когорту органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их соответствующих должностных лиц права налагать административные штрафы и передаем эти полномочия, скорее всего, мировым судьям.

При некотором усилии воображения можно представить, какие организационные и многие другие проблемы встанут перед определенными звеньями двух ветвей власти — исполнительной и судебной: у первой — сократить «штрафующий» аппарат, а у второй — во много раз увеличить штат мировых судей.

Норма ст. 35 Конституции РФ обязала Конституционный Суд сделать первый шаг, касающийся определения судьбы административной конфискации, на очереди, по-видимому, второй шаг... Впрочем, быть может в моих рассуждениях есть ошибка...

Сюжет 2. Он касается другой меры административного взыскания, которая предусмотрена ст. 32-1 КоАП РСФСР и была включена в Кодекс Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. Называется эта мера «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Суть ее заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации — контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.

В принципе необходимость этой меры административного взыскания возражений не вызывает. Вместе с тем, на мой взгляд, законодателю следует полнее учитывать при применении этой меры, по крайней мере, два обстоятельства.

Во-первых, реальное существование на территории России двух групп иностранных граждан: одни живут постоянно, притом длительное время, другие — временно. Видимо, выдворение иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории России, за административное правонарушение вряд ли целесообразно. В этих случаях могут быть вполне применены другие меры административной ответственности.

Во-вторых, известно, что на территории России длительное время, т.е. постоянно, проживают лица без гражданства, значительная часть которых теперь уже может расцениваться в качестве потомков своеобразных «жертв», пострадавших при вступлении в силу закона СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Статья 2 этого закона сформулировала новое понятие принадлежности лица к советскому гражданству, в результате чего определенное число лиц, ранее считавшихся советскими гражданами, так сказать, в одночасье превратились в лиц без гражданства, что подчеркнула ст. 7 упомянутого закона.

Есть еще одно любопытное обстоятельство, которое просто нельзя не учитывать. Дело в следующем. Согласно ст. 17 п.2 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» «ребенок, родившийся на территории РСФСР от лиц без гражданства, является гражданином РСФСР». Это означает, что в семьях лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, уже десять лет воспитываются граждане Российской Федерации. Думается, это немаловажное обстоятельство должно быть учтено статьей, предусматривающей выдворение из Российской Федерации лиц без гражданства данной группы.

Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления

Материальную основу производства по дисциплинарным делам составляют нормы, регулирующие самостоятельный вид юридической ответственности - дисциплинарную ответственность. Основные особенности дисциплинарной ответственности, отличающие ее от иных видов юридической ответственности, состоят в следующем:

1. Дисциплинарная ответственность наступает только для физических лиц, именно тех, кто выполняет трудовые или служебные обязанности в органах государственной власти, местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и т.д., словом, там, где действуют правила внутреннего трудового распорядка, а также иные акты, например, Уставы о дисциплине, распространяющиеся на соответствующие трудовые коллективы в широком смысле слова.

По субъектному признаку дисциплинарная ответственность стоит в одном ряду с ответственностью уголовной и административной. С этой последней, как уже было отмечено, происходят несвойственные ей новации.

2. Дисциплинарная ответственность наступает за противоправные виновные правонарушения в форме проступка, т.е. такого деяния, которое, как правило, связано с нарушением или неисполнением установленных трудовых или служебных обязанностей. Так, согласно ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные служащие несут дисциплинарную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, т. е. за должностной проступок.

Законодательством предусмотрена ответственность за нарушение служебной дисциплины, причем специально выделяются признаки грубого нарушения служебной дисциплины. Например, ст. 18 Устава таможенной службы Российской Федерации к грубым нарушениям служебной дисциплины относит:

• невыполнение сотрудником таможенных органов обязанностей, установленных ст. 17 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»;
• утраты сотрудником документов, предоставляющих право перемещения товаров или транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, а также имущества, задержанного или конфискованного при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, личной номерной печати, боевого оружия;
• прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов в течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных причин;
• появление сотрудника на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения;
• несоблюдение ограничений, установленных для сотрудников статьей 7 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

3. За совершение дисциплинарного проступка лицо несет ответственность по линии подчиненности перед вышестоящим должностным лицом. Наличие служебной (трудовой) подчиненности — характерный признак именно дисциплинарной ответственности, отличающий ее от ответственности административной, которая наступает за совершение соответствующих проступков перед лицом или органом, с которыми правонарушитель не связан линиями подчиненности. Это обстоятельство в средствах массовой информации иногда трактуется неверно. Например, сообщая читателям о наложении на виновного государственного служащего скажем, строгого выговора, читателям сообщается, что на «виновного наложено строгое административное взыскание», не учитывая, что администрация предприятия или учреждения имеет в своем арсенале взыскания только дисциплинарные.

4. Дисциплинарная ответственность сопровождается применением мер взыскания, предусмотренных законодательством. В соответствии со ст 135 КЗоТ к ним относятся: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор;4) увольнение.

Законодательством о дисциплинарной ответственности, а также уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, например, предупреждение о неполном соответствии. Так, для работников морского транспорта эта мера применяется в случаях:

• систематического невыполнения служебных обязанностей и распоряжений руководителя;
• неоднократного совершения дисциплинарных проступков;
• нарушений законов и иных нормативных актов по вопросам обеспечения безопасности мореплавания, сохранности имущества на море, предотвращения возникновения ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, защиты и сохранения морской среды.

Помимо названных, законодательство предусматривает и иные меры взыскания, например, для сотрудников органов внутренних дел -понижение в должности, снижение в специальном звании на одну ступень, лишение нагрудного знака. В учебных заведениях МВД Российской Федерации может также применяться в виде взыскания назначение вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению).

Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления осуществляется по правилам, установленным Федеральными законами, а также постановлениями Правительства Российской Федерации.

Основные из этих правил состоят в следующем:

• за дисциплинарный проступок может быть наложено только одно взыскание. Применение дисциплинарного взыскания не освобождает работника, совершившего проступок, от иной ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации;
• при наложении на работника дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного им дисциплинарного правонарушения, обстоятельства, при которых оно было совершено, его предшествующая служба и поведение;
• лица, правомочные налагать дисциплинарные взыскания, применяют их в соответствии с предоставленными им правами. Если с учетом тяжести дисциплинарного проступка необходимо применять дисциплинарное взыскание, превышающее объем прав, предоставленных руководителю, то он ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем;
• до применения дисциплинарного взыскания лицо, его налагающее, обязано лично всесторонне и объективно разобраться в причинах и мотивах дисциплинарного проступка. Обязательно должно быть получено письменное объяснение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности. При необходимости проводится служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения. Отказ лица от дачи письменного объяснения по существу совершенного им дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания;
• дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания в отпуске или времени использования суммированных дней отдыха.

Во всех случаях дисциплинарное взыскание не может налагаться позднее шести месяцев (для членов экипажей морских судов дальнего плавания - 1 год) со дня совершения проступка. В этот срок не включается время производства по уголовному делу:

• дисциплинарное взыскание объявляется в приказе, с которым работник должен быть ознакомлен в трехдневный срок под расписку;
• вышестоящий руководитель вправе отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим должностным лицом, если найдет, что взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка;
• лицо считается не имеющим дисциплинарного взыскания, если в течение года со дня его наложения он не подвергался вновь дисциплинарному взысканию. Руководитель, наложивший дисциплинарное взыскание, или вышестоящий начальник может снять это взыскание до истечения года, если работник заслужил это добросовестным отношением к службе и не допустил вновь нарушения служебной дисциплины;
• лицо, подвергнутое дисциплинарному взысканию, вправе обжаловать его вышестоящему руководителю либо в суд.