Понятие и особенности административного процесса

Процесс как юридическая категория

До середины 60-х годов прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс). Такая трактовка понятий гражданского и уголовного процессов является совершенно естественной, ибо она целиком и полностью исходила и исходит в настоящее время из социального назначения суда как органа, специально учрежденного для целей гражданской и уголовной юрисдикции.

Между тем, когда в начале 60-х годов стал заметно возрастать интерес отечественных ученых-правоведов к иным видам процесса и прежде всего к процессу административному, выявилась любопытная и многозначительная деталь: первая монографическая работа, опубликованная в 1964 г. Н.Г.Салищевой и посвященная целиком, так сказать, третьему виду процесса, представила его как своего рода «слепок» с процессов гражданского и уголовного одновременно.

На фоне многолетних усилий ученых по фундаментальной разработке вопросов гражданского и уголовного процессов, конструирование понятия административного процесса, — явления, почти неведомого в ту пору, — еще можно как-то понять, хотя согласиться с ним не представляется возможным ни тогда, ни сейчас. Ведь, как известно, помимо процесса административного, общепризнанным, например, является существование процесса законодательного. Спрашивается, его также надо «конструировать» по образу и подобию «прародителей» — процессов гражданского и уголовного? А как в таком случае поступить с процессом бюджетным?

Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации регулирует несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Каждый вид процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых известным образом отражают особенности «своего» вида процесса. Здесь вырисовываются интересные подробности, суть которых заключается в специфике этого регулирования.

Так, регулирование гражданского и уголовного процессов на протяжении многих десятилетий обеспечивается на самом высоком правовом уровне — с помощью соответственно Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, а нормы, регулирующие названные виды процессов, образуют две общепризнанные процессуальные отрасли российского права. Из сказанного вовсе не следует, что наличие Арбитражного процессуального кодекса автоматически должно влечь за собой признание одноименной процессуальной отрасли права — арбитражно-процессуального права. Для этого, с моей точки зрения, необходимы как минимум два одновременно действующих существенных условия: во-первых, наличие одноименной материальной отрасли российского права и, во-вторых, способность данной группы процессуальных норм «обслуживать» потребности нескольких материальных отраслей. Если второе условие еще может быть в известной степени признано, то в отношении первого условия — существования материального арбитражного права в литературе речь не идет.

Несколько иначе обстоит дело с конституционным процессом, регулирование которого осуществляется не специальным кодексом или отдельным законом, а процессуальными нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Эти нормы сосредоточены в двух разделах упомянутого закона: разд. II «Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации» и разд. Ш — «Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел».

Что касается бюджетного процесса, то его регулированию в Бюджетном кодексе Российской Федерации посвящена процессуальная часть третья - «Бюджетный процесс в Российской Федерации» (ст. 151—264).

Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены, за некоторым исключением, должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон административного процесса, составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе.

Итак, единое существительное «процесс» в реальной жизни приобретает облик соответственно тому или иному прилагательному. Несомненно одно: говоря о процессе, мы имеем дело со сложным и многообразным правовым явлением, которое соединяет в себе определенные общие свойства, распространяющиеся на все разновидности процесса. Здесь следует отметить, что, как будет показано в дальнейшем, из всех разновидностей процесса только три из них, а именно: гражданский, административный и уголовный представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные системные качества — статус самостоятельной процессуальной отрасли российского права — гражданско-процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального.

Только эти три группы норм могут «претендовать» на роль отрасли права, причем для двух из них никаких сомнений на этот счет давно уже не существует. Что же касается третьей группы норм, то разговор об этом был начат еще в середине 60-х годов и будет продолжен в разд. II настоящей монографии.

Между тем в литературе высказаны суждения, согласно которым структурными подразделениями отрасли права могут быть не группы соответствующих норм, а совсем другие правовые явления. Например, по мнению С.Н.Махиной, подотраслью административного права является административный юрисдикционный процесс (название гл. 1, §3), а сам административный процесс представлен в виде отрасли административного права. С этим нельзя согласиться, ибо процесс как таковой — это всегда деятельность, регулируемая определенной группой процессуальных норм, поэтому он не может быть ни отраслью, ни подотраслью, ни институтом какой-либо отрасли. Это место, как известно, в системе права занимают упомянутые нормы.

Что же касается других групп процессуальных норм, регулирующих, например, законодательный процесс, то они представляют собой институт, находящийся в системе материального государственного (конституционного) права. Аналогичным образом обстоит дело и с процессуальными нормами, регулирующими бюджетный процесс.

Таким образом, следует различать две группы процессуальных норм: одни из них образуют самостоятельные отрасли российского права, другие представляют собой институты, т. е. структурные подразделения соответствующих материальных отраслей.

Что же представляет собой процесс как таковой и в чем его сущность? В отечественной литературе уже высказывались мнения на этот счет. Как полагает Д.Н.Бахрах, юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:

1. это сознательная, целенаправленная деятельность;
2. она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;
3. она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;
4. промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;
5. полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

По мнению С.Н.Махиной, юридический процесс:

• это разбирательство (рассмотрение) определенного юридического дела, т. е. такого обстоятельства, которое разрешается (рассматривается) на основе закона, а его последствия осуществляются во исполнение закона;
• это деятельность по совершению операций с нормами права. При осуществлении любой властной управленческой деятельности органы государства обязаны не только руководствоваться правовыми установлениями, но и практически использовать предписания нормы права для разрешения конкретных юридических дел;
• это правовая форма деятельности уполномоченных на то органов государства и должностных лиц. Деятельность субъектов управленческого процесса осуществляется только в правовой форме посредством издания правовых актов управления, заключения административных договоров или совершения юридически значимых действий;
• это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах. Природа, содержание и структура этих документов обычно закрепляются законодательством, хотя в настоящее время единой системы таких законодательным актов пока еще нет;
• это деятельность, вызывающая объективную потребность в процедурно-процессуальной регламентации. Управленческой процессуальной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя регламентация, обеспечивающая, с одной стороны, эффективность деятельности субъектов-организаторов управленческого процесса, а с другой — атмосферу благоприятствования участникам процесса, непосредственно заинтересованным в его результатах;
• это деятельность, непосредственно связанная с необходимостью использования методов и средств юридической техники.

С точки зрения И.В.Пановой, юридический процесс как разновидность социального процесса — это нормативно-властная юридическая деятельность субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах. Особенность юридического процесса состоит в следующем.

Во-первых, этой деятельности присущ властный характер. Здесь реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов.

Во-вторых, ей свойственна достаточно полная регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

В-третьих, это деятельность целевая, сознательная, и она направлена на достижение определенного юридического результата, на решение юридических дел, в связи с чем она оформляется официальными документами, как итоговыми, так и промежуточными.

Обратимся к краткой характеристике основных свойств процесса как юридической категории. Предлагаемая читателю конструкция была сформулирована мной еще в начале 70-х годов. В дополненном виде она состоит в следующем.

1. Взятый в целом, процесс — это отчетливо выраженная государственно-властная деятельность. Иначе говоря, процесс — это такая деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму — правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.

Сказанное в равной степени относится ко всем предусмотренным ст. 10 Конституции Российской Федерации ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной. Следовательно, определяющая роль в «отправлении» процесса принадлежит соответствующим органам названных ветвей единой государственной власти, действующим как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации.

При этом следует иметь в виду, что единство властной природы всех видов процесса не только не исключает, но, напротив, предполагает известные различия чисто юридического плана, например, с точки зрения многообразия процессуальных форм того или иного вида процесса, объема и характера юридического «обслуживания» потребностей материальных отраслей российского права процессуальными нормами данного вида и т. д. Так, при всем его огромном значении, законодательный процесс как юридическая форма одноименной ветви государственной власти не выходит за пределы «своей» материальной отрасли — конституционного (государственного) права. В признании этой объективной реальности нет ни малейшего намека на принижение роли законодательной власти и одноименной процессуальной формы ее реализации. Такое положение органически вытекает из природы и социальной роли законодательной власти.

Иначе обстоит дело с гражданским и уголовным процессами. Они, разумеется, каждый по-своему выражают властную природу правосудия. Тот несомненный факт, что названные виды процессов так или иначе участвуют в реализации норм, пожалуй, всех материальных отраслей российского права, говорит сам за себя: нормы, регулирующие гражданский и уголовный процессы, представляют собой общепризнанные процессуальные отрасли, входящие в систему российского права.

Административный процесс, как бы его ни рассматривать — узко или широко, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти.

Таким образом, однозначно можно сказать, что любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность. Но тогда из этой бесспорной формулы с необходимостью следуют два вывода, имеющие, с моей точки зрения, определяющее значение для характеристики любого вида процесса.

Вывод первый: будучи юридической формой данной ветви государственной власти, процесс -- законодательный, гражданский, уголовный, административный — в полной мере отражает особенности «своей» ветви государственной власти. Сказанное можно пояснить следующим примером. Законодательная власть, как известно, при помощи одноименного процесса принимает юридические акты — федеральные конституционные и федеральные законы, которые по своим юридическим свойствам могут быть только нормативными. Напротив, юридические акты, принимаемые судами в гражданском и уголовном процессах, — всегда только акты индивидуальные.

Иная картина в административном процессе. Выражая соответствующим образом реализацию многочисленных и разнообразных функций органов исполнительной власти, административный процесс «участвует» в принятии как нормативных, так и индивидуальных актов государственного управления.

Вывод второй: у каждого вида процесса свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти. Поэтому нет ровным счетом никаких оснований для того, чтобы один процесс или, по крайней мере, представления о нем, формировать по образу и подобию другого процесса на том лишь основании, что «образ» и, следовательно, соответствующие представления о нем возникли значительно раньше. Именно так, с моей точки зрения, произошло в свое время с процессом административным.

2. Любой вид процесса — это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции — законодательные, исполнительные, правоохранительные и т. д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности.

Названное многообразие проявляется вовне двояким образом. Во-первых, для гражданского, административного и уголовного процессов характерно то, что они объединяют ряд производств, предусмотренных соответствующим процессуальным законодательством. В то же время такие виды процесса, как законодательный, а также бюджетный, производств не имеют.

Во-вторых, вне зависимости от наличия или отсутствия в процессе его составляющих производств, каждый вид процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание, последовательность специфичны для каждого вида процесса.

Так, законодательный процесс, который, как отмечалось, не имеет в своем составе производств, складывается из следующих стадий:

• законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;
• рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;
• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;
• рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;
• повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;
• повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
• повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
• подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.

Таким образом, для процесса как юридической категории общим свойством является стадийность, присущая либо процессу в целом, если в его составе нет производств, либо составляющим его производствам, соответственно особенностям каждого из них.

3. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Правовая природа процесса вообще и всех его разновидностей — конституционного, законодательного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного, — проявляется прежде всего и главным образом в его юридическом результате. Смысл процесса — достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде определенного юридического акта — закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида — обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата.

С другой стороны, констатация юридической цели, при всей ее несомненной значимости для гражданина, общества и государства, еще недостаточна для исчерпывающей характеристики правовой природы процесса. Если любой вид процесса предназначен для реализации «социальных правил, установленных или санкционированных государством», т. е. материальных правовых норм, то он однозначно может быть только юридическим порядком, ибо иначе материальную правовую норму реализовать невозможно.

4. Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом регулировании. Оно, это регулирование, с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности различных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм, играющих важную, хотя и не однозначную роль в системе российского права.

В этом плане есть основания различать две группы процессуальных норм российского права. Первую группу составляют процессуальные нормы, которые по объему регулирования охватывают потребности как минимум нескольких материальных отраслей, а не только своей, одноименной отрасли. Вследствие этого для данной группы норм характерна высокая степень внутренней организации, соответствующая уровню отрасли российского права, в частности, достаточно ясное подразделение этих норм на соответствующие институты. Такая принципиальная картина характерна для трех групп процессуальных норм — гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных, что дает основания рассматривать названные группы в качестве самостоятельных отраслей российского права.

Ко второй группе процессуальных норм относятся нормы, действующие, например, в сфере материального государственного, финансового, семейного, трудового и ряда других отраслей. Они «обслуживают» потребности только «своей» материальной отрасли, при этом в необходимых случаях сопрягаясь с нормами первой группы. Они занимают место в материальной отрасли в качестве ее института, что, разумеется, ни в коей мере не снижает их социальной значимости, роли в регулировании отношений, связанных с реализацией материальных норм.

Учитывая сказанное, думается, есть основания акцентировать внимание на своеобразной социальной роли процесса как юридической категории, реализуя которую, он выступает своеобразным каналом, в котором устанавливаются «контакты» между материальными и процессуальными нормами российского права.

Материальные и процессуальные нормы сами по себе являются потенциальными элементами механизма правового регулирования, пребывающими, так сказать, в «нейтральном» состоянии до тех пор, пока не произойдет то, что в теории права именуется юридическим фактом, т. е. возникает конкретная потребность в реализации надлежащей материальной нормы (в данном случае независимо от ее отраслевой принадлежности). Эта потребность, коль скоро она предполагает юридический результат, именно поэтому может быть реализована лишь с помощью процессуальных норм. А юридический факт, образно говоря, инициирует соединение материальных и процессуальных норм, относящихся к данному событию, тем самым «включает» механизм правового регулирования.

Но происходит это не иначе как в рамках того или иного вида процесса. Следовательно, он является своеобразным юридическим каналом, соединяющим в данном факте материальные и процессуальные нормы, процедурой, которая обеспечивает требуемый юридический результат.

И не имеет никакого значения, с моей точки зрения, как назвать упомянутую процедуру — юрисдикционной или управленческой, широкой или узкой или как-либо еще. Главное, что эти процедуры — линия контактов материальных и процессуальных норм, канал, через который срабатывает механизм правового регулирования, инициируемый бесчисленным множеством разнообразных юридических фактов.

5. И, наконец, еще один аспект характеристики процесса как юридической категории, который в научной литературе, насколько можно судить, не рассматривается. В данном контексте ограничимся только принципиальной постановкой проблемы, а именно: констатацией несомненной, хотя и своеобразной связи процесса — прежде всего гражданского, уголовного и административного, с методом правового регулирования.

Контуры этой связи примерно следующие. Процесс, как деятельность государственно-властная, осуществляется структурами, которые относятся к так называемым «социальным управленческим системам». Одно из существенных свойств этих систем состоит в их сознательном выборе способов, средств, методов воздействия на социальную среду, на многообразные складывающиеся в ней общественные отношения. Для социальных управленческих систем государственной принадлежности, например, органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, среди этих методов главную роль несомненно играют методы правового регулирования. Стало быть, тот или иной вид процесса при внимательном рассмотрении оказывается не только соответствующим порядком, с помощью которого реализуются надлежащим образом материальные нормы права, но и своеобразным каналом действия методов правового регулирования.

А сам процесс, таким образом, оказывается совершенно необходимым элементом механизма правового регулирования, который складывается из взаимодействия трех компонентов: предмета правового регулирования, метода правового регулирования и юридического процесса. Этот механизм действует на уровне всей системы российского права.

Административный процесс: «юрисдикционная» концепция

Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции административного процесса, необходимо напомнить современному читателю, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса.

Для понимания сущности позднее сформировавшейся «юрисдикционной» концепции административного процесса, приведем некоторые характерные высказывания. Так, с точки зрения В.С.Тадевосяна, административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. По мнению А.А.Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия.

Теоретическое обобщение и дальнейшее развитие данная позиция получила в монографии Н.Г.Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 году. Не будет преувеличением сказать, что эта монография — первое специальное исследование административного процесса в отечественной правовой науке — стала заметным событием, сыгравшим немалую роль в активизации разработки проблем этого вида процесса.

Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.

1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, — спрашивает автор, -что административный процесс — это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс - - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию административный процесс».

Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии, окончательно определившей кредо автора, Н.Г.Салищева в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного» толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности, выделив в административном процессе десять производств.

2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. «Гражданский процесс, — считает Н.Г.Салищева, — невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно также, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются».

По мнению О.В.Иванова, «процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности — добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному».

Еще более определенно на этот счет высказался А.В.Самойленко: «Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения».

3. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс. «Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения».

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается различать:

а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;
б) производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;
в) производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.

Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство».

4. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции административного процесса, связанная с определением места и роли административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено, административное производство — наиболее широкая часть государственной управленческой деятельности регулируется хотя и специфической, но группой материальных норм административного права, то процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Что же касается споров, то, как признает Н.Г.Салищева, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления».

Следовательно, основная сфера действия административно-процессуальных норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения».

В полном соответствии с логикой «юрисдикционной» концепции административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве правового института, нормы которого составляют одну из частей административного права. Возражая оппонентам, Н.Г.Салищева отметила: «У нас уже сложился административный процесс как институт советского административного права».

Завершая краткую характеристику данной концепции административного процесса, приведем определение, сформулированное Н.Г.Салищевой: «Таким образом, мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».

Административный процесс: «управленческая» концепция

Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. Так, в отечественной юридической литературе 50-60-х гг. помимо уже упомянутых содержатся также высказывания, которые в своей совокупности составляют основу иного, более широкого, чем «юрисдикционный», подхода к определению понятия административного процесса. Впоследствии этот подход получил наименование «управленческого». Вот некоторые высказывания той поры.

Еще в 1949 г. С.С.Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс».

Административный процесс, — считал Г.И.Петров, — в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции.

По мнению В.М.Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм.

А.Е.Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов.

Разделяя в принципе эту позицию, Ц.А.Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности.

По мнению Д.Н.Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера».

«Советский административный процесс, -- отмечал А.П.Коренев, — есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством».

Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер... Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна».

Опираясь на суждения ученых-теоретиков и административистов, мной в 1968 г. опубликована монография «Проблемы административного процесса», которая, как и монография Н.Г.Салищевой, стала первой работой, представившей на суд юридической общественности теперь уже другую, «управленческую», концепцию административного процесса, отразившую в обобщенном виде взгляды сторонников этой концепции. Таким образом, в истории административно-правовой науки, конец 60-х годов является своеобразной точкой отсчета, от которой ведут свою родословную две концепции административного процесса, сторонники которых и в современный период продолжают усилия для упрочения и развития своих позиций в этой области правоведения.

В мою задачу не входит обстоятельный разбор концепции «юрисдикционного» понимания административного процесса. Ограничусь лишь некоторыми замечаниями, имеющими, однако, существенное значение, тем более, что критические замечания в ее адрес высказывались и высказываются, равно как критикуются позиции и сторонников «управленческой» концепции.

Так, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода жалоба — это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба — далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика.

С другой стороны, разве спорные ситуации не складываются за пределами юрисдикционного производства? Отнюдь нет. Скажем, производство в Конституционном Суде Российской Федерации сплошь и рядом представляет собой спор как между сторонами, так и между самими судьями, о чем свидетельствуют публикуемые особые мнения членов Конституционного Суда.

Законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из них признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем решений подчас исключительной важности.

Действующее законодательство предусматривает возможность возникновения спорных ситуаций при принятии актов государственного управления. Так, например, в статье 12 раздела V Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации сказано: «Решения коллегии Минюста реализуются приказами и распоряжениями Министра. В случае разногласий между Министром и коллегией Министр реализует свое решение. О возникших разногласиях Министр информирует Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации».

Ситуацию с двумя концепциями административного процесса, на мой взгляд, весьма удачно объясняет один из современных учебников административного права. «Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие "процесс", как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия...

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Эти обстоятельства породили и двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.

Во-первых, административный процесс иногда рассматривается широко, т. е. фактически как совокупность всех действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс.

Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права. Таково узкое понимание административного процесса как правоохранительной, т. е. юрисдикционной деятельности. Это сближает его с судебно-процессуальной деятельностью.

Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них».

Одно только замечание по этому поводу. Полагаю, что речь правомерно вести не о двух видах административного процесса, а о едином административном процессе, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие — юрисдикционным содержанием. И еще один существенный аргумент: все виды производств в административном процессе регулируются нормами единого административно-процессуального права — третьей самостоятельной процессуальной отраслью российского права.

Обратимся к краткой характеристике основных положений «управленческой» концепции административного процесса, опираясь при этом на отмеченные ранее важнейшие особенности процесса как юридической категории.

1. Административный процесс — это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть. Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу.

Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной.

Каковы наиболее существенные особенности исполнительной власти — понятию, пришедшему на смену термину «государственное управление». Обращаясь к краткому анализу сущности исполнительной власти, воспользуемся материалом, содержащимся в одном из фундаментальных учебников административного права.

Исполнительная власть — относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной властями Российской Федерации. Исполнительная власть как элемент общего механизма разделения властей и его статике и динамике представляет собой одно из конкретных проявлений государственно властных полномочий.

Исполнительная власть самостоятельна в реализации возложенных на нее функций и компетенции органов, реализующих эту власть. Ее функции состоят в практической реализации законов в общегосударственном масштабе.

Исполнительная власть реализуется прежде всего и главным образом в отношениях с различными субъектами, действующими в сфере государственного управления.

Исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности — правоприменении, вследствие чего она проявляется в деятельности специальных субъектов.

Исполнительная власть в процессе своей реализации наполнена организационным содержанием. Организация предполагает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, а, во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован.

Исполнительная власть реализуется в процессе государственного управления, т. е. во внесудебном порядке. С учетом данного обстоятельства она нередко характеризуется в качестве административной власти.

Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Однако в приведенной конструкции есть существенный пробел. Дело в том, что исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. Из трех ветвей власти только исполнительная власть обладает одновременно и правотворческими, и правоприменительными полномочиями.

Для сравнения напомним: у законодательной власти только правотворчество, у судебной — только правоприменение.

Нет нужды доказывать общеизвестное: для того, чтобы управлять на федеральном ли уровне или в масштабах субъекта Федерации, необходимо обладать полномочиями устанавливать правила для управляемых, разумеется, на основе Конституции РФ, в соответствии с действующим законодательством и т. д. Один только пример в подтверждение сказанного. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 23, ч. 2, записал: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации».

Наряду с особенностями содержания исполнительной власти ее правотворческий характер непосредственно отражается на административном процессе, порождая существование в нем специфического элемента — производства по принятию нормативных актов государственного управления.

В целом связь административного процесса с государственным управлением как деятельностью исполнительных органов государственной власти Российской Федерации наглядно можно проследить, показав основные элементы содержания государственной управленческой деятельности. По общему признанию, содержание государственного управления состоит из следующих, тесно взаимодействующих между собой элементов:

а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной власти;
б) применение правовых норм органами исполнительной власти;
в) организационная работа (в ее статике и динамике) аппаратов органов исполнительной власти;
г) материально-технические действия, т. е. многообразные вспомогательные, технологические операции.

Не составляет труда увидеть, что первые два элемента имеют ясно выраженную юридическую природу реально проявляющихся в двух видах правовых актов — нормативных и индивидуальных.

2. На административный процесс в полной мере распространяется и такое общекатегориальное свойство, как динамичность, означающая, что этот вид процесса реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и другими субъектами.

Адекватно отражая содержание и функции исполнительной власти, административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью производств, которая, естественно, отличается от структуры иных видов процесса -- законодательного, гражданского, уголовного и других.

В этом плане «юрисдикционная» концепция совершенно не учитывает того обстоятельства, что административный процесс, как общепризнанная государственно-властная деятельность «происходит» не от «совокупности» процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной «родитель», а именно: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т. д. государственных органов.

3. Административный процесс — это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая составляющая административного процесса (как и других видов процесса) охватывает как содержание названной государственно-властной деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права. Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией норм не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей. В этом плане, по широте сферы «обслуживания» потребностей материальных норм соответствующих отраслей, административный процесс, несомненно, стоит в одном ряду с процессом гражданским.

Можно привести массу примеров, подтверждающих, так сказать, межотраслевую обслуживающую функцию административного процесса. Вот один из них. В соответствии со ст. 131 ПС РФ государственной регистрации подлежат: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Это нормы гражданского права.

А основные аспекты юридической процедуры — регистрационного производства, находящегося в составе административного процесса, закреплены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г., которым было утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с другими видами процесса объективно нуждается в «собственном» регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм. Практически дело обстоит таким образом, что центр тяжести правового регулирования административного процесса связан с производствами, которые объединяет этот вид процесса. Вместе с тем определенные группы административно-процессуальных норм регулируют общие, так сказать, магистральные свойства административного процесса в целом.

Формирование понятия «административный процесс» предполагает анализ его соотношения с административно-правовыми нормами материальными и процессуальными. Решение этой задачи позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих производства, составляющие административный процесс.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как объективно необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место, скажем, в гражданском процессе, иных видах процессов, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права.

В этом сюжете обращает на себя внимание чрезвычайно важная особенность административного процесса, которая, с одной стороны, «отделяет» его от процессов, например, законодательного, бюджетного, а с другой, выводит на уровень процессов гражданского и уголовного. Дело в том, что административный процесс как деятельность, и процессуальные нормы, его регулирующие, обеспечивают реализацию не только своей, одноименной отрасли материального права, но и ряда других материальных отраслей российского права — гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т. д. Это весьма примечательное качество, которое соответствующим образом отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает, с моей точки зрения, необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. Напомню, что «юрисдикционная» концепция рассматривает административно-процессуальные нормы лишь как институт материального административного права.

Для сопоставления отмечу, что гражданский процесс и, соответственно, гражданско-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда материальных отраслей -- гражданского права, семейного, трудового, административного и др. Что касается уголовного процесса и уголовно-процессуальных норм, то они обеспечивают реализацию по крайней мере двух материальных отраслей — уголовного и уголовно-исполнительного права.

5. Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс — это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.

Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса — процессуальная деятельность соответствующих субъектов, в данном случае прежде всего и главным образом органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также административно-процессуальные правоотношения.

При этом на характер административного процесса решающее воздействие оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы государственного управления, в которой реализуются функции самой многочисленной системы государственных органов, — органов исполнительной власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной власти.

Завершая краткую общую характеристику «управленческой» концепции, можно сказать, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами админи-страт ивно-процессуального права».

За последние годы интерес исследователей к проблемам административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают конструкции, на мой взгляд, неоправданно усложненные, представляющие собой нечто среднее между двумя названными концепциями. При этом обращает на себя внимание нередко весьма вольное толкование устоявшихся правовых понятий.

Так, С.Н.Махина пишет: «Исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, на наш взгляд, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) — управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах. По своей сути первые два процесса "обслуживают" основные группы отношений, регулируемых материальным административным правом, - - управленческие и юрисдикционные (полицейские), а административный процесс, выступая средством судебной защиты нарушенного публичного права в сфере управленческих и полицейских отношений, представляет собой часть административной юстиции. Ни один из процессов не является определяющим по отношению к другим, они не соотносятся как общее и частное, а выступают в определенной степени независимыми по отношению друг к другу: управленческий и административно-юрисдикционный процессы — это институты (подотрасли) административного права, а административный процесс должен стать отраслью российского права».

«Управленческий процесс - это институт административного права, обладающий рядом черт процесса государственного управления (так как является его частью, разновидностью), имеющий свои специфические, присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в правовой форме».

Другой вид процесса — это административно-юрисдикционный. Это «регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц), по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и применению к виновным физическим или юридическим лицам мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер, либо мер общественного воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений».

В мою задачу не входит разбор этой конструкции. Тем не менее следует высказать два соображения по этому поводу. Во-первых, создается впечатление какой-то нарочитой усложненности в общем-то не очень сложной конструкции административного процесса. Ведь далеко не всегда усложненность, при возможности более простого, в том числе «юридически» реализуемого в практическом плане, подхода, является благом.

Во-вторых, вряд ли можно согласиться с вольной трактовкой понятий, относящихся к области общей теории. Как понять фразу «управленческий процесс — институт административного права»? Институт — это, согласно теории права, система норм, существующая внутри соответствующей отрасли. Что же касается процесса, то это всегда деятельность каких-то субъектов, следовательно, деятельность не может быть институтом права. Далее, глава первая упомянутой монографии С.Н.Махиной называется: «Новые подходы к пониманию административного процесса», параграф второй назван: «Управленческий процесс - подотрасль административного права», а третий — «Административно-юрисдикционный процесс — подотрасль административного права». И наконец, глава вторая озаглавлена: «Административный процесс — отрасль российского права».

Если в этом заключается новый подход, то надо обосновать необходимость пересмотра общетеоретических понятий и признать, что в систему права входят не отрасли, состоящие из системы соответствующих правил (норм), а различные виды деятельности. Если административный процесс представляет собой самостоятельную отрасль российского права, то, следовательно, аналогичным образом нужно поступить с гражданским и уголовным процессами, признав их, а не соответствующие системы процессуальных норм, отраслями права.

В своей докторской диссертации, успешно защищенной 30 июня 2000 г. в Уральской государственной юридической академии, И.В.Панова различает три вида административного процесса:

а) административно-нормотворческий — деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов;

б) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) — деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме;

в) административно-юрисдикционный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме.

В приведенной конструкции возражения вызывает суждение о существовании трех видов административных процессов. Кстати, это довольно распространенная тенденция, правда, лишенная необходимой логики.

Невозможно понять, почему единое явление «процесс» подвергается «дроблению» на виды процесса, а не на виды составляющих его производств. Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь никто, насколько мне известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов.

Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В.Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств:

а) административно-правотворческих;
б) административно-правонаделительных;
в) административно-юрисдикционных.

Принципы административного процесса

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Однако как специфическая деятельность названных органов государственной власти, связанная с юридическим разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его производства базируются на основе принципов, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, которые в своей основе характерны для любого вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других, хотя, разумеется, существуют и некоторые различия, характерные для данного вида процесса либо соответствующего производства, входящего в этот процесс.

Н.Г.Салищева в свое время к принципам административного процесса отнесла принципы организации и деятельности органов государственного управления. Конкретным выражением этих принципов являются основные положения, характеризующие административный процесс, а именно:

1) административный процесс осуществляется компетентным органом, который обязан вынести законченное и обоснованное решение и обеспечить выяснение объективной истины по каждому административному делу;

2) участниками административного процесса являются субъекты советского административного права: граждане, общественные организации и объединения граждан, государственные органы;

3) советское право закрепляет за каждым из участников процесса определенные права и обязанности и гарантирует эти права, в том числе обеспечивает неприкосновенность личности гражданина, охрану интересов государственного органа или общественной организации. В то же время устанавливается ответственность должностных лиц за нарушение или невыполнение возложенных на них обязанностей;

4) на уполномоченный государственный орган возлагается обязанность обеспечить весь ход процесса таким образом, чтобы он был наиболее доступен для граждан, являлся простым, экономичным и необременительным для участников;

5) во всех стадиях административного процесса гражданам, являющимся участниками процесса, и представителям общественности обеспечивается широкая возможность активно участвовать в рассмотрении и разрешении административных дел;

6) в административном процессе обеспечивается широкая гласность, что предполагает не только открытое разбирательство дел, но и решающее участие общественности в их разрешении;

7) административный процесс осуществляется на национальном языке участников процесса;

8) законность и обоснованность решений в ходе административного процесса гарантируется правом участника процесса обжаловать незаконное решение, а также специальными формами контроля, в том числе судебного, за деятельностью исполнительно-распорядительного органа, иного государственного органа или должностного лица, осуществляющих процесс.

С точки зрения А.П.Коренева, к принципам советского административного процесса относятся:

1. соблюдение социалистической законности;
2. всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела;
3. гласность административного процесса;
4. язык коренной национальности;
5. ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт;
6. экономичность и эффективность процесса.

К числу принципов административного процесса Ю.М.Козлов относит прежде всего принцип законности, являющийся основой всех иных принципов: компетентности; охраны интересов государства и личности; процессуального равенства; достижения материальной истины; доступности; гласности; экономичности; ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса.

И.В.Панова предлагает включить производные от принципов государственного управления и с учетом специфики иных видов юридического процесса следующие принципы процесса административного:

1. законности;
2. объективной (материальной) истины;
3. равенства сторон;
4. обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;
5. гласности;
6. осуществления процесса на национальном языке;
7. оперативности и экономичности (эффективности);
8. самостоятельности принятия решения;
9. двухступенности административного процесса;
10. ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т. п.);
11. активности правоохранительных органов;
12. сочетания интересов личности, общества и государства.

С моей точки зрения, систему принципов административного процесса образуют следующие принципы:

1. )законности;
2. заинтересованности масс;
3. быстроты процесса;
4. охраны интересов личности и государства;
5. гласности;
6. материальной истины;
7. равенства сторон;
8. национального языка;
9. самостоятельности в принятии решения;
10. ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

Принцип законности — универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс. Поэтому в силу его особой значимости он будет выделен из системы принципов административного процесса, поскольку имеет ярко выраженную общеправовую значимость.

Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Принцип законности состоит также в требовании надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных юридических актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

Состояние и, следовательно, эффективность принципа законности зависят от ряда непременных условий, действующих в совокупности.

1. Необходима прежде всего продуманная, научно обоснованная система законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование общественных процессов, органическая сопряженность законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации.

Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию РФ, «нам давно уже нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно "размытые" в последние годы».

Печальным примером такой опасной размытости может служить законодательство об административной ответственности. Практически дело обстоит таким образом, что на протяжении 90-х годов прошлого века и первого года века XXI многие составы административных правонарушений оказались за пределами Кодекса об административных правонарушениях, специально предназначенного для того, чтобы регулировать названный вид распространенных правонарушений. Так, по состоянию на 1 декабря 2001 г. пока еще действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержит 292 состава, тогда как более чем в двух с половиной десятках федеральных законов и других нормативных юридических актах различного федерального уровня насчитывается 284 состава. Как говорится, один к одному! Тогда Кодекс об административных правонарушениях впору именовать «полукодексом», что нелепо в той же мере, что и само положение, сложившееся в настоящее время.

«Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой».

Дня целостности России как федеративного государства жизненно важное значение имеет сопряженность законодательства федерального и регионального уровней, иначе говоря, соответствие законодательства субъектов Российской Федерации законодательству федеральному. В этой области сложилось нетерпимое положение. Большое количество законов и иных нормативных юридических актов субъектов Федерации находились в вопиющем противоречии с Конституцией Российской Федерации и законами России. Как отметил Президент Российской Федерации в своем Послании, более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Российской Федерации, не соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Усилиями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно с органами Генеральной прокуратуры четыре пятых из них приведены в соответствие.

2. Второе условие реальности принципа законности состоит в создании и обеспечении надлежащего механизма реализации законов всех уровней, иных нормативных юридических актов. Без этого механизма о нормальном действии закона говорить не приходится. «...Любой закон должен быть обеспечен, — отметил Президент России, — и организационно и материально. Однако на практике имеем совсем другую картину. Федеральное Собрание продолжает, к сожалению, принимать законы, для исполнения которых необходимо пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет и бюджет Пенсионного фонда. Считаю такого рода решения, пусть и мотивированные самыми благими намерениями, политически безответственными».

3. Существенную роль в обеспечении принципа законности играет информированность о содержании законов и иных нормативных юридических актов широких слоев населения, не говоря уже о государственных и муниципальных служащих. Есть основания отметить, что по сравнению с прошлым периодом в жизни страны, возможности ознакомления с содержанием законов неизмеримо выросли. Достаточно вспомнить, как трудно было приобрести текст какого-либо закона, например, кодекса в книжных магазинах в сравнительно недавнем прошлом.

4. Для принципа законности вовсе не безразличен и такой аспект, как организационно-технические и редакционно-стилистические требования, которым обязан соответствовать каждый закон, каждый акт государственного управления и т. д.

Между тем, к сожалению, отнюдь не редки законы, в которых содержатся формулировки, юридически весьма ущербные. Вот пример. Федеральный закон от 12 мая 2000 г. «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии» в ст. 6 установил: «Наложение административного взыскания на организацию не освобождает от ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к ответственности виновного физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение организацию».

Редкая концентрация нелепостей. Во-первых, налицо совершенно эклектическое соединение двух самостоятельных юридических категорий — «организация» (в смысле юридическое лицо) и «физическое лицо» как таковое; во-вторых, с какой стати и в какой форме виновата организация, если обнаружилось виновное физическое лицо (безразлично какое, судя по формулировке); в-третьих, если виновато физическое лицо, например, слесарь атомного предприятия мелко нахулиганил на территории предприятия и получил 15 суток административного ареста, стало быть, согласно формулировке ст. 6 и вся организация может или должна «загреметь» на такой же срок? Понятно, вопросы нелепые, не более чем следствие нелепой формулировки федерального закона.

В Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» ст. 1 гласит: «Настоящий Федеральный закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений».

Любой учебник по теории права разъясняет читателю, что закон регулирует общественные отношения, превращая их тем самым в отношения правовые.

А вот пример «чистоты» русского языка. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1999 г. названо так: «О порядке неприменения штрафных санкций к кредитным организациям за задержку проведения платежей в бюджет и во внебюджетные фонды». Следуя такому стилю, можно, вероятно, принять акт, регулирующий, скажем, порядок неперехода улицы по запрещенному сигналу светофора...

Таковы некоторые общие условия действенности принципа законности. Вместе с тем в административно-правовой литературе справедливо обращалось внимание на особенности реализации этого принципа в сфере государственного управления, в сфере, где действует административный процесс.

Опираясь на высказанные суждения, можно выделить несколько особенностей сферы государственного управления, определенным образом влияющих на осуществление в ней принципа законности.

Во-первых, сфера государственного управления отличается широтой и многоплановостью процессов, в ней непрерывно происходящих. Она «наполнена» огромным количеством вариантов общественных отношений между широким кругом их участников.

Во-вторых, по самой своей природе государственное управление — самая подвижная область государственной жизни, охватывающая экономическую, социально-культурную, административно-политическую сферы. Не случайно реформы, предложенные Президентом Российской Федерации Федеральному Собранию, касаются главным образом внутренних и внешних сторон сферы государственного управления.

В-третьих, в сфере государственного управления действует самая многочисленная и разветвленная система государственных органов — система органов исполнительной власти, которые в соответствующих пределах наделены полномочиями принимать как нормативные, так и индивидуальные акты государственного управления. В этой связи весьма актуальной для сферы государственного управления является проблема пределов ведомственного нормотворчества. Нередки случаи, когда ведомственное нормотворчество подменяет действующие законы. Не случайно Президент России потребовал от Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств «принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия».

В-четвертых, в сфере государственного управления действует основная масса государственных служащих, среди которых значительное число должностных лиц, которые в силу своего служебного положения правомочны принимать юридические решения. По свидетельству Президента Российской Федерации, число работников федеральных органов государственной власти и управления составляет более миллиона в настоящее время по сравнению с 882 тыс. в 1993 г.

В-пятых, в сфере государственного управления реализуется самостоятельный и самый распространенный вид юридической ответственности — административной. Кроме того, действующее законодательство предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер принуждения — административно-предупредительных, а также мер административного пресечения, вплоть до применения оружия.

Теперь кратко о чисто процессуальных принципах, на основе которых осуществляются производства, в своей совокупности образующие административный процесс.

1. Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса представляет собой отражение ряда положений Конституции Российской Федерации. Так, п. 1 ст. 32 Основного Закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о государственных наградах Российской Федерации» устанавливает, что ходатайство о награждении государственными наградами возбуждается в коллективах предприятий, учреждений, органи-заций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно ст. 250 КоАП РСФСР для оказания юридической помощи потерпевшему при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях может участвовать представитель - лицо, имеющее высшее юридическое образование. Представитель, допущенный к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

2. Принцип быстроты процесса является следствием динамичности как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или местного самоуправления.

3. Принцип охраны интересов личности и государства в административном процессе опирается на конституционное положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). А в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» это указание Конституции Российской Федерации сформулировано как одна из обязанностей государственных служащих (ст. 5).

4. Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что «каждый гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах» (ст. 2).

Формой гласности является также участие граждан в обсуждении проектов законов и иных нормативных юридических актов в средствах массовой информации и другими способами. В соответствии с названным принципом лица и организации, участвующие в процессе, вправе знакомиться с принятыми по делу решениями и постановлениями и соответственно на них реагировать.

5. Принцип материальной истины означает, что орган исполнительной власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд важных обязанностей на субъектов, рассматривающих административные дела.

6. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего положения, согласно которому «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». (Ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений.

7. Осуществление процесса на языке коренного населения — принцип, который обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

8. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного служащего или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления. Речь в частности идет о ситуациях, предусмотренных ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о возможности передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий соответствующим органам субъектов Федерации, равно как передачу части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации органам исполнительной власти федерального уровня.

9. Принцип ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса предусмотрен, например, п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому «государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».

Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел в сфере государственного управления

В сфере государственного управления органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также иные предусмотренные законодательством субъекты (например, судьи) разрешают широкий круг весьма различающихся по содержанию индивидуально-конкретных дел. Естественно, это в известной степени усложняет задачу обеспечения надлежащего процессуального регулирования порядка их рассмотрения, хотя и не является препятствием для определения и соответствующей группировки, правил, которые распространяются на все производства, в совокупности образующие административный процесс.

Современное российское законодательство не располагает единым нормативным юридическим актом, который бы содержал прежде всего общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы различных вариантов рассмотрения соответствующих категорий индивидуально-конкретных дел.

В литературе справедливо отмечается, что «принципиально важные управленческие процессуальные формы, характеризующиеся особым содержанием, назначением и ролью в управленческой практике и влекущие серьезные последствия, государство обязано регламентировать в своих законодательных актах (например, подготовка, издание и исполнение административного акта; вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых актов управления...»

Здесь следует только отметить некоторую неточность, связанную с нормативным актом государственного управления. На мой взгляд, в административном процессе реально существует урегулированное законодательством производство по принятию нормативных актов государственного управления. Следовательно, упомянутое в цитате «вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых актов» есть не что иное, как заключительная стадия упомянутого производства, которая в отрыве от предшествующих стадий этого производства самостоятельного значения не имеет.

Нельзя не согласиться с мнением о том, что «с фактической стороны действительное отождествление деятельности по управлению с процессуальной оправдано. Однако действующее Российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен ... Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельствует о том, что прочных оснований для широкого понимания административного процесса не имеется, а административно-процессуальное законодательство в совершенном и универсальном виде отсутствует».

Действительно, административно-процессуальное законодательство еще во многом несовершенно, оно далеко не в полной мере соответствует современным требованиям. Однако это не может и не должно препятствовать научным разработкам всего комплекса проблем регулирования административного процесса, понимаемого именно в широком, «управленческом» смысле. В противном случае предстоит ожидать, когда все должным образом образуется и можно будет констатировать, что есть такое законодательство.

Между тем к активным научным поискам существует серьезнейший юридический стимул, закрепленный, так сказать, на самом высоком законодательном уровне, а именно: в Конституции Российской Федерации. Как известно, впервые в отечественной истории Конституции РФ в п. «к» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено «административное и административно-процессуальное законодательство»... Это, прямо скажем, беспрецедентный факт!

Два принципиальных соображения на этот счет. Во-первых, нет необходимости доказывать, что это положение Конституции РФ распространяется на всю сферу государственного управления в целом, а не на какую-то ее часть, следовательно, охватывает все проявления административного процесса, все его производства, в том числе ряд новых производств, уже получивших определенное законодательное закрепление в последние годы. Само собой разумеется, что положение п. «к» ст. 72 Конституции РФ охватывает сферу «юрисдикционного» административного процесса, располагающегося в том же правовом поле, что и процесс «управленческий», включающий в себя, как известно, и «юрисдикционные» производства.

Во-вторых, закрепление «в одной связке» материального и процессуального административного законодательства однозначно определяет социальную роль процессуального административного законодательства: обеспечивать реализацию всего массива материального административного права, а не какой-либо его части, скажем, материального института административной ответственности. Думаю, что приведенное конституционное положение является совершенно необходимой правовой основой для весьма кардинальных научных и практических выводов административно-процессуального характера.

С моей точки зрения, существующие административно-процессуальные нормы с учетом федеративной структуры государственного управления могут быть сведены в несколько последовательно располагающихся групп.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие принципы административного процесса всех составляющих его производств. О них уже говорилось в предыдущем параграфе монографии.

Ко второй группе следует отнести административно-процессуальные нормы, определяющие основы правового статуса участников административного процесса.

Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие важнейшие стороны административно-процессуальной правосубъектности, а именно:

а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела. В первую очередь имеются в виду органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Примером может служить положение Указа Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Министерство Российской Федерации определяется как «федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов государственной власти», т. е. государственных комитетов, федеральных служб, федеральных агентств и др.;

б) нормы, регулирующие административно-процессуальное право- и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязанности затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа исполнительной власти в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств. Так, ст. 9 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает ряд прав государственных служащих, реализация которых требует совершения соответствующих действий надлежащего органа исполнительной власти, например: права на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы; ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

«Рассмотрение обращений граждан является служебной обязанностью руководителей федеральных органов, которые несут личную ответственность за организацию работы по рассмотрению обращений граждан и их приему» — говорится в п. 2 «Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации», утвержденной приказом ФАПСИ от 27 марта 2000 г.

По запросам заинтересованных физических лиц и организаций учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязано предоставлять за плату либо бесплатно информацию о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества в случаях и порядке, установленным законодательством Российской Федерации;

в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов, специалистов и других лиц, для которых это участие является необходимым. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 1994 г. «Об учреждении премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники» предусмотрен конкурсный отбор представленных работ, проведение их экспертизы, организация которой входит в обязанности Совета по присуждению премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники.

Нормы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях определяют круг органов исполнительной власти, их должностных лиц, правомочных налагать административные взыскания; возраст, иные обстоятельства, связанные с признанием административно-процессуальной правосубъектности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетелей, потерпевших, представителей общественности и т. д.

Третья группа административно-процессуальных норм регулирует начальную стадию административного процесса — возбуждение (в широком смысле слова) соответствующего производства. В эту группу следует отнести:

а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по делу, определение ситуаций, при наличии которых орган исполнительной власти, должностное лицо обязаны начать производство, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны. Наиболее известные в этом плане административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Однако, помимо КоАП, к административной ответственности оказывается можно привлекать и на основе «Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 7 июня 1999 г.

Во многих случаях то или иное производство инициируется гражданином либо иным субъектом, обратившимся в соответствующий орган исполнительной власти, как это предусмотрено, например, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

б) нормы, определяющие место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных участников, последствия неявки лица по вызову органа исполнительной власти;

в) нормы, предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;

г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;

д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;

е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последовать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного законом срока и т. д.;

ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения дела и его последующему решению.

Четвертая группа административно-процессуальных правил имеет своим назначением регулирование порядка вынесения постановления по административному делу. В нее входят:

а) нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для вынесения постановления;

б) нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки определяются нормативными юридическими актами применительно к различным категориям дел, а также к обращающимся лицам;

в) нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, в производстве по делам об административных правонарушениях;

г) нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы граждан или других субъектов.

Пятую группу административно-процессуальных норм составляют нормы, регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия, порядок и сроки вступления постановления в законную силу, а также сроки исполнения принятого по делу постановления. Укажу на некоторые акты, содержащие нормы данной группы: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности» и др.

К шестой группе необходимо отнести административно-процессуальные правила, регулирующие заключительную стадию административного процесса, могущую быть факультативной, — стадию обжалования или опротестования постановления, вынесенного по административному делу. Подобного рода нормы содержатся в ряде федеральных законов и других актов. К ним относятся: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», приказ Федеральной миграционной службы от 24 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения об Апелляционной комиссии ФМС России».

Рассмотренные группы норм административно-процессуального права регулируют основные стороны административного процесса и составляющих его производств. Вместе с тем существует много иных административных правил, регулирующих, например, порядок отмены постановления органа исполнительной власти вышестоящим органом данной системы и т. д.