Административное право КНР

Понятие и система источников

Китайская административно-правовая наука (как и правовая наука в КНР вообще) в настоящее время еще находится на стадии становления. Общественные отношения, выступающие предметом регулирования административного права, подвергаются значительным изменениям по мере того, как модель «социализма с китайской спецификой» преобразуется в направлении сокращения сферы непосредственного государственного руководства, уменьшения степени его централизации. Все это затрудняет выработку четкого и общепринятого понимания административного права китайскими юристами, ведет к различиям во взглядах на формы административной деятельности, к отсутствию устоявшейся классификации актов органов государственного управления.

В качестве учебной дисциплины административное право стало внедряться в систему юридического (политико-юридического) образования КНР лишь с 1983 г. и только в 1986 г. было включено в учебные планы большинства юридических факультетов и институтов. В те же годы оно стало одним из главных предметов на курсах кадровых работников - административных руководителей. В августе 1985 г. на учредительном съезде в Чанчжоу было основано научно-исследовательское общество административного права. Тогда же им была проведена первая научная конференция по вопросам взаимосвязи административного права с экономической реформой.

В общетеоретических работах административное право обычно рассматривается как одна из основных отраслей в системе права КНР, служащая задачам государственного управления. В работах же, авторами которых являются административисты, административное право, как правило, не вычленяется в качестве отрасли правовой системы и понимается как «общее название административно-правовых норм, регламентирующих административное управление государства в различных областях», или как «различные законодательные установления, относящиеся к государственной административно-управленческой деятельности».

Из приведенных определений административного права следует, что основным комплексом общественных отношений, которые считаются предметом регулирования этой отрасли, в первую очередь выступают отношения в сфере государственного управления. Однако встречаются и более широкие трактовки предмета административного права. Так, некоторые авторы не ограничивают его предмет только управленческой деятельностью, а говорят также о «контроле за организацией и осуществлением управления». В учебнике «Введение в юриспруденцию» сфера административно-правового регулирования определяется как область общественных отношений, в которой отражается организация, компетенция, принципы деятельности, система управления и порядок работы государственных административных органов. То есть акцент фактически делается на внугриорганизационную деятельность органов государственного управления.

Основными негодниками административного права КНР являются Конституция 1982 г., основанные на ней органические законы (цзучжи фа), определяющие принципы организации и деятельности государственных (в том числе и административных) органов, а также нормативные акты органов государственной власти и государственного управления (в китайской терминологии - государственных административных органов) различных уровней, совместные нормативные акты государственных административных органов и руководящих органов Компартии Китая и общественных организаций, в которых содержатся внешне-властные юридические нормы. Кроме того, совместные нормативные акты могут приниматься двумя и более административными органами.

Конституция определяет место государственных административных органов в государственном механизме КНР, порядок их образования и компетенцию, взаимоотношения с другими государственными органами и между собой. При этом государственные административные органы на всех уровнях формируются выборными представительными органами и перед ними подотчетны. В КНР не существует практики избрания глав администраций непосредственно населением, они избираются местными собраниями народных представителей.

К органическим законам, содержащим административно-правовые нормы, в частности, относятся Закон об организации Государственного совета КНР 1982 г. и Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (последняя редакция - 1995 г.).

Административно-правовые нормы содержатся в законах, принимаемых в КНР Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) и его Постоянным комитетом (ПК ВСНП), например в принятом ВСНП Законе КНР о воинской обязанности 1984 г. или принятом ПК ВСНП Таможенном кодексе 1987 г. К ведению Государственного совета (Правительства КНР) относится издание административно-правовых актов, которые составляют значительный массив источников административного права КНР. Их издание является одним из главных полномочий Госсовета, важным средством регламентации государственной деятельности, непременным условием согласованной и эффективной деятельности государственного аппарата, обеспечения стабильности и сплоченности государства, успешного продвижения по пути реформ и модернизации.

Административно-правовые акты - это общее название актов, разрабатываемых Госсоветом в ходе управления различными отраслями. По своей юридической силе эти административно-правовые акты следуют за общегосударственными законами и стоят выше местных законов и ведомственных актов. Они являются мерилом и стандартом административной деятельности государства и имеют обязательную силу в масштабах всей страны. Каждый из них перед официальным утверждением проходит экспертную проверку в Правовом управлении Госсовета. Затем они передаются в Постоянное бюро Госсовета или непосредственно премьеру либо одному из его заместителей. Административно-правовые акты принимаются либо всем составом Государственного совета, либо его Постоянным бюро. Например, Государственным советом 31 июля 1979 г. было принято Положение КНР о стандартизации, а Постоянным бюро 30 мая 1989 г. - Положение КНР о порядке регистрации предприятий как юридических лиц.

В число источников административного права КНР входят также распоряжения, инструкции и положения, издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральными ведомствами. В качестве примера таких актов можно указать на распоряжение Министерства общественной безопасности КНР о порядке разрешения автодорожных происшествий от 10 августа 1992 г. Такие нормативные акты могут издаваться соответствующими органами совместно. Например, Совместная инструкция (циркуляр) Министерства финансов и Государственного комитета по реформе экономической системы относительно документации бухгалтерий опытных акционерных предприятий от 23 мая 1992 г.

Источниками административного права КНР являются и локальные нормативные акты, издаваемые местными собраниями народных представителей (СНП) либо их Постоянными комитетами и местными народными правительствами. При этом местные собрания народных представителей провинций и городов центрального подчинения и их постоянные комитеты могут издавать с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП местные законы, не противоречащие Конституции, законам и административно-правовым актам. Примером может служить Положение об ответственности за нарушения общественного порядка и их предотвращении, принятое Постоянным комитетом СНП Шанхая 11 апреля 1992 г.

В районах национальной автономии органам самоуправления предоставлено право издавать отдельно действующие положения (т. е. местные нормативные акты, которые могут иметь отличия от общегосударственного законодательства) и положения об автономии - также с последующей регистрацией в Постоянном комитете ВСНП. Так, 27 июля 1992 г. ПК СНП Тибетского автономного района принял Положение об охране окружающей среды.

Примером административных актов, принимаемых государственными органами совместно с общественными организациями, является Циркуляр о развитии движения рационализаторов и новаторов в области науки и техники, принятый Всекитайской Федерацией профсоюзов совместно с Государственным экономическим комитетом, Государственным комитетом по науке и технике и ЦК Комсомола Китая (опубликован 2 мая 1985 г.).

Государственная администрации

Система государственного управления КНР в центре и на местах строится в соответствии с принципами, одно время характерными для большинства стран, входивших в «мировую социалистическую систему». Костяком государственного аппарата провозглашены массовые представительные организации типа Советов - собрания народных представителей, которые формируют органы государственного управления общей компетенции163. В КНР высшим представительным органом является Всекитайское собрание (съезд) народных представителей, которое образует Центральное народное правительство - Государственный совет. Согласно Конституции Госсовет КНР является исполнительным органом высших органов государственной власти, высшим государственным административным органом. Из этой формулировки следует, что Госсовет, с одной стороны, является высшим органом государственного управления общей компетенции, которому подчинены все отрасли и все органы государственного управления, с другой - представляет собой исполнительно-распорядительный орган и в силу этого проводит в жизнь политику, выраженную в актах высших органов государственной власти.

Госсовет проводит заседания в полном составе (пленарные заседания) или в составе Постоянного бюро (комитета), в которое кроме премьера и его заместителей входят члены Госсовета и начальник секретариата, т, е. в таком случае в заседаниях не участвуют министры и председатели комитетов, не являющиеся членами Госсовета.

Госсовет осуществляет руководство деятельностью центральных отраслевых административных органов, которыми являются министерства, госкомитеты и ведомства. Кроме того, он руководит административной работой, имеющей общегосударственный характер, но не входящей в компетенцию отраслевых органов. Госсовет не только осуществляет централизованное руководство деятельностью всех государственных административных органов на местах, но и устанавливает конкретное разграничение полномочий между центральными государственными административными органами и соответствующими органами провинций, автономных областей и городов центрального подчинения. Он правомочен изменять или отменять ненадлежащие распоряжения, инструкции и положения, принимаемые министерствами и госкомитетами, а также ненадлежащие постановления и распоряжения местных государственных административных органов различных ступеней.

С вступлением страны в эпоху всесторонних реформ в конце 70-х годов (точка отсчета - III пленум ЦК КПК 11-го созыва в декабре 1978 г.) центральный административный аппарат КНР неоднократно подвергался различным перестройкам. Наиболее радикальная была начата в 1993 г. после принятия 1-й сессией ВСНП 8-го созыва своего рода программы перестройки Госсовета. Существующая в КНР модель административного управления сложилась на базе плановой экономики и выглядит рудиментов сегодня, когда благодаря начатой реформе во всех областях социально-экономической жизни страны произошли значительные изменения, когда старая плановая модель экономики уходит в прошлое в связи с поставленной XIV съездом КПК (октябрь 1992 г.) целью построения «социалистической рыночной экономики». В ведении правительства остаются главным образом общее планирование (на макроуровне), обеспечение проведения в жизнь единых политических установок, координация, осуществление надзора и контроля. Ставится задача урегулировать отношения между центром и местами, рационально разграничить сферы компетенции центрального и местных правительств с тем, чтобы сполна выявить и развить активность как центра, так и мест. Предстоит также отладить отношения между различными подразделениями Госсовета, рационально разграничив сферы полномочий, провести упорядочение структуры подразделений, сокращение их количества и численности персонала.

В соответствии с руководящей идеей реформы для каждой категории подразделений Госсовета были разработаны свои модели перестройки: а) для комплексных экономических подразделений (типа Госплана, Госкомитета по делам экономики и торговли, Минфина) центр тяжести работы был перенесен на макроэкономическое управление, разработку стратегии и программ народно-хозяйственного развития; б) для специализированных хозяйственных подразделений - их преобразование в хозяйственные организации без правительственных функций (так, на базе бывшего Министерства авиационной и космической промышленности созданы две генеральные компании) или институты (палаты) общегосударственного значения, которые сохранили функции управления отраслью, но уже в качестве ведомств при Госсовете. Именно так было реорганизовано Министерство текстильной промышленности, замененное Всекитайской палатой текстильной промышленности. Некоторые министерства и комитеты сохранили прежние названия, но их работа переориентирована главным образом на разработку планов, координацию, оказание услуг (например, информационных и консультационных) и контроль. Одновременно произведена перестройка ряда учреждений при Госсовете, одни из которых были слиты с министерствами или госкомитетами, став их структурными частями, другие были сохранены, но с меньшим аппаратом и измененными функциями.

Таким образом, в составе Госсовета сохранены (либо вновь образованы) подразделения, осуществляющие регулирование и контроль на макроуровне; подразделения, осуществляющие управление общественными службами; подразделения, отвечающие за жизненно важные для всего народного хозяйства базовые отрасли и новые технологии. Как в отношении сохраненных, так и в отношении вновь созданных министерств (комитетов) предусмотрены перестройка функций, сокращение сферы администрирования и передача полномочий подведомственным предприятиям в соответствии с требованиями рыночной экономики, стимулирование выхода предприятий на рынок. Кроме того, проведено сокращение числа внутриведомственных структур и персонала.

Государственная служба

Создание современной системы государственной службы относится к 1 октября 1993 г., когда было введено в действие Временное положение о государственных служащих, принятое Постоянным бюро Госсовета пятью месяцами раньше. Это положение разрабатывалось еще в 80-х годах, и первый его проект был подготовлен Министерством кадров в 1987 г. В 1988-1989 годах он прошел широкое обсуждение в центре и на местах, а затем результаты обсуждения были систематизированы Министерством кадров. В 1992 г. обобщающие документы по этому вопросу были одобрены постоянными органами Госсовета КНР и Политбюро ЦК Компартии Китая. В 1989 г. началось внедрение предусмотренной проектом положения системы государственной службы в опытном порядке в отдельных подразделениях Госсовета и на местах.

Кроме того, по распоряжению Госсовета стали практиковаться предусмотренные положением методы комплектования государственного аппарата. По статистике ряда ведомств, только в 1988 г. более миллиона человек участвовали в экзаменах на штатные должности в правительствах различных ступеней. А среди лиц, зачисленных в штаты Госсовета в 1991 г., около 80 % прошли строгую экзаменационную проверку. Таким образом, принятию даже временного акта о государственных служащих предшествовала восьмилетняя подготовительная работа, в том числе четыре года эксперимента в центре и на местах.

Разработка и принятие Временного положения о государственных служащих явились важным шагом в создании регулярной системы государственной службы в КНР.

К государственным служащим отнесены работники административных органов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Государственные служащие выделены теперь из общей категории «кадры» («ганьбу»), и к ним отнесены только лица, занимающие должности в, административном аппарате. Установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с занятием определенных постов. 1-й ранг у Премьера Госсовета, 2-3-й - у его заместителей и членов Госсовета, 3-4-й - у министров и глав администраций провинциального уровня и т.д. Табель о рангах замыкают делопроизводители (10-15-й ранги). Должности госслужащих разделены на руководящие и неруководящие. Последние перечислены во Временном положении. Это, например, делопроизводители, референты, сотрудники отделов (секторов), инспектора и т. д» Вместе с тем намечено составить отдельную табель о рангах для работников, не занимающих руководящие посты, с тем чтобы те из них, кто отлично проявил себя, могли быть повышены в ранге с увеличением зарплаты без назначения на руководящий пост.

Новая система государственной службы является и важным этапом перехода от всеобщего централизованного распределения кадров к зачислению в штаты административных органов путем экзаменационного отбора. В настоящее время экзамены сдают лишь кандидаты на неруководящие должности. Одновременно действует порядок замещения должностей, предусмотренный Конституцией и законами (например, занятие постов министерского уровня), и путем переводов и повышений (так обычно назначаются заведующие отделами и вышестоящими подразделениями административных органов). Впервые зачисляемые на должности государственные служащие проходят годичный испытательный срок, в течение которого они также проходят курс обучения практической работе. Для государственных служащих, зачисляемых в учреждения провинциального уровня и выше, требуется обязательный двухлетний стаж низовой работы (ст.ст. 18 и 19 Временного положения).

В районах национальной автономии и ведомствах по делам национальностей при зачислении на государственную службу предоставляется приоритет претендентам из национальных меньшинств (ч. 2 ст. 13 Временного положения).

Новая система государственной службы предусматривает регулярные аттестации государственных служащих. Предусмотрены текущие и итоговые аттестации по результатам года. Текущие аттестации служат основанием для годичной аттестации, а результаты годичной аттестации - для поощрений или взысканий, направления работника для прохождения переподготовки, для вынесения решения об увольнении, переводе на другую работу, присвоении ранга и назначения зарплаты. Система аттестаций, как считают в КНР, способствует преодолению существовавшей в прошлом практики, когда не делалось различий в отношении работников в зависимости от качества их работы. Еще в период экспериментального действия проекта Временного положения в трех ведомствах Госсовета из числа государственных служащих, зачисленных по результатам экзаменов, около 140 человек в ходе последующей аттестации были повышены в рангах, заняв должности на уровне начальников департаментов и заведующих отделами. Одновременно в отношении лиц, не справляющихся с работой, были приняты такие меры, как понижение в ранге, увольнение или перевод на другую работу.

Особое значение имеют установления Временного положения, направленные на устранение влияния в государственной службе родственных отношений. Поэтому установлено, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не могут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом подчинении друг другу. Таким государственным служащим нельзя заниматься контрольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где указанные выше родственники занимают руководящие посты (ст. 6! Временного положения). Предусматривается также, что на местах (за исключением правительств в районах национальной автономии) на руководящих должностях уездного и нижестоящего уровня не должны находиться уроженцы данной местности (ст. 63). Эти установления направлены против образования круговой поруки лиц, связанных родственными отношениями. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей» предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль.

Важно также отметить, что повышение государственных служащих в ранге теперь происходит гласно, что снижает возможности влияния на этот процесс разного рода «особых» отношений. Сейчас процедура повышения в ранге включает четыре момента: на основании рекомендаций руководства и мнений рядовых сотрудников выдвигаются кандидатуры на повышение; затем проводится цензовая проверка кандидатов с целью выяснения вопроса о том, насколько они удовлетворяют требованиям должности, на которую выдвигаются; на основе годичной аттестации проводится специальный тест для кандидатов на повышение; наконец, окончательное решение коллегиально принимает руководящий орган, наделенный полномочиями утверждать назначения и смещения кадров, Как считают в КНР, такой порядок повышения в должности выглядит в глазах окружающих служащих гораздо более убедительным, нежели прежний, в основе которого доминирующим было мнение руководства, зачастую основанное на «особых» связях. Кроме того, новый порядок усиливает контролирующую роль рядовых служащих.

Временное положение о государственных служащих ввело и четкую регламентацию порядка понижения в ранге, отстранения от должности, ухода на пенсию» отчисления из штатов государственных служащих на основании собственного желания или увольнения. Ранее в госаппарате КНР в течение долгого времени сохранялась застойная атмосфера, когда зачисленный в штат работник практически уже не мог быть отчислен, причем он мог только повышаться по службе, но не понижаться. Согласно Временному положению государственные служащие, признанные по результатам годичной аттестации не соответствующими занимаемым должностям либо не справляющимися со служебными обязанностями, а также не подходящие для перевода на другие должности равного ранга, должны быть в соответствии с установленным порядком понижены в должности (ст. 43). Увольнение применимо в отношении государственных служащих, которые; а) на протяжении двух лет подряд показали себя при годичных тестах некомпетентными или не справляющимися с должностными обязанностями и не пожелавшими вместе с тем перейти на другие предлагавшиеся должности; б) отказались подчиниться распределению» вызванному структурными изменениями аппарата или сокращением штатов; в) имеют прогулы или не являются на работу без уважительных причин в течение 15 дней подряд или в общей сложности более 30 дней в течение одного года; г) не выполняют служебных обязанностей, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные предупреждения. Эти установления успешно применялись в тех подразделениях госаппарата, где проводилось экспериментальное внедрение новой системы государственной службы саде до официального введения Временного положения.

Этот акт возложил комплексное управление государственными служащими на Министерство кадров Госсовета КНР. На него же возложена ответственность за толкование положения.

После вступления в законную силу Временное положение о государственных служащих стало постепенно внедряться на территории страны сверху вниз. Это внедрение было начато с аппарата Госсовета и постепенно дойдет до органов волостной (поселковой) администрации. Весь процесс рассчитан на три года или несколько больший срок.

Система местного управлений

Органы местного управления - народные правительства - формируются собраниями народных представителей (СНП) во всех единицах административного деления КНР, которыми являются провинции, автономные районы (области), города центрального подчинения, автономные округа, уезды, автономные уезды, города, городские районы, волости, национальные волости и поселки. В районах национальной автономии - автономных областях, автономных округах, автономных уездах - они называются органами самоуправления. Кроме того, местные административные органы существуют в «промежуточных» территориальных единицах, не предусмотренных Конституцией, но зафиксированных в законе, регулирующем организацию местных органов власти и управления. Этими единицами являются административные округа в провинциях и автономных областях, районы в некоторых уездах и городские кварталы (микрорайоны). В них не созываются СНП, а управляющие ими административные органы назначаются вышестоящими народными правительствами и именуются делегированными (посланными) органами. Ими являются окружные административные управления, районные управы и квартальные канцелярии.

Местные народные правительства (МНП) являются органами управления общей компетенции и имеют двойное подчинение. Они несут ответственность перед образующими их СНП и им подотчетны. В то же время они подчиняются вышестоящим государственным административным органам, т.е. народным правительствам или Госсовету. В период между сессиями СНП народные правительства несут ответственность за свою работу перед Постоянными комитетами СНП соответствующих ступеней. Вся система местных народных правительств различных ступеней находится под централизованным руководством Госсовета КНР.

Состав народных правительств различных ступеней определяется законом по единообразной схеме на провинциальном и уездном уровне. Кроме глав правительств (губернаторов, начальников уездов) в них входят их заместители, начальник секретариата (главный секретарь), руководители структурных подразделений (департаментов, управлений, комиссий - в провинциальном звене, бюро и отделов - в уездном звене). В состав народных правительств волостей, национальных волостей и поселков входят главы правительств (волостные и поселковые старосты) и их заместители.

Объем полномочий народных правительств провинциального и уездного звена, с одной стороны, и низового звена - с другой, различен. Уездный и вышестоящие местные народные правительства руководят работой не только своих функциональных подразделений, но и народных правительств нижестоящей ступени. Они правомочны изменять либо отменять ненадлежащие постановления и распоряжения нижестоящих народных правительств. Таких полномочий, естественно, лишены низовые органы государственного управления.

Закон предоставляет право народным правительствам провинций, автономных областей (районов), городов центрального подчинения, городов ~~ административных центров провинций» а также (с разрешения Госсовета) сравнительно крупных городов разрабатывать самостоятельные административные установления» однако при условии их соответствия положениям законов и административно-правовых актов Госсовета.

Как уже отмечалось, Закон об организации местных СНП и МНП закрепил сложившуюся ранее систему делегированных органов. Окружные административные управления, образуемые с санкции Госсовета правительствами провинций и автономных областей, служат промежуточной ступенью государственного управления между провинциальным и уездным звеньями. Народными правительствами уездов и автономных уездов с согласии народных правительств провинциального уровня образуются районные управы в качестве промежуточного звена между уездными и низовыми уровнями. Подобным же образом народные правительства городских районов и городов без районного деления могут учреждать в качестве делегированных ими органов квартальные канцелярии. Последние также являются промежуточным звеном, но не между административными органами различных ступеней, а между районными и городскими правительствами и комитетами городского населения ~~ массовыми самодеятельными организациями жителей городов. Деятельность комитетов населения как в городе, так и в деревне тесно увязывается с работой государственного административного аппарата, играющего фактически ведущую роль в системе всех органов государства.

Первые попытки реформирования местных административных органов были предприняты еще в начале 80-х годов. Эта реформа, однако, не затронула существа административной системы, хотя в ходе ее проведения сократился численный состав руководящих работников, снизился их средний возраст. Так, общее число губернаторов и вице-губернаторов» мэров и вице-мэров городов, председателей автономных областей уменьшилось на 34%, их средний возраст снизился на 7 лет, а доля лиц с высшим образованием увеличилось с 20 до 43%. Таким образом, при реорганизации местной администрации на первый план была выдвинута задача не изменения функций и даже не перестройки структуры, а обновления кадрового состава. Одновременно был поставлен вопрос о разграничении функций партийных и административных органов. На практике это свелось к уходу с административных постов ряда руководителей местных парторганов (1982-1984 гг.).

Более широкая перестройка административного аппарата на местах началась в 90-е годы на уровне волостей и уездов; к 1994 г. ею была охвачена примерно четверть этих единиц. Одновременно в экспериментальном порядке выборочно реформируется аппарат на уровне провинций, городов и округов.

Акты субъектов администрации

До начала экономической реформы в КНР существовал огромный и плохо упорядоченный административный аппарат. Одним из следствий такого положения было очень большое количество различных наименований актов органов государственного управления. Как теперь признают китайские авторы, это вело к путанице в плане понимания как смысла актов, так и их юридической силы. В феврале 1981 г. Госсовет КНР принял Временные правила об официальных документах органов государственной администрации, в которых устанавливалось, что акты, предусматривающие принятие принудительных административных мер, именуются «миилин» (приказ, распоряжение), а акты, принимаемые в целях их соблюдения народными массами, именуются «бугао» (обращение, объявление).

Вопрос о том, что следует понимать под актом субъекта администрации, является спорным в китайской административно-правовой науке. По сути дела, разногласия сводятся к тому, должен ли такой акт носить нормативный характер или таковым можно признавать также акты правоприменительного (индивидуального, распорядительного) характера. В зависимости от точки зрения некоторые китайские специалисты по административному праву относят к числу актов государственного управления акты, исходящие от ВСНП, ПК ВСНП, Госсовета КНР, входящих в него министерств и ведомств, а также акты народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, правительств крупных городов, наделенных Госсоветом соответствующими полномочиями. Другие считают, что в число актов субъектов администрации должны также включаться решения, приказы (распоряжения) народных правительств на уровне обычных городов, уездов, волостей.

Классификация актов субъектов административной деятельности пока не носит устоявшегося характера в работах китайских юристов. Все же можно констатировать, что достаточно широко применяется классификация на основе юридических свойств актов управления, непосредственно связанных с формами управления. В зависимости от этого акты разделяются на нормативные и индивидуальные, именуемые также «принятием конкретных административных мер». Правовое положение субъектов административной деятельности, объем их компетенции служат еще одним критерием при классификации. Применительно к этому выделяются акты, действующие в общенациональном и местном (локальном) масштабах. По форме акты делятся на письменные и устные.

В КНР намечается тенденция к формированию двухуровневой системы источников права в ряде отраслей: 1) законы; 2) подзаконные акты, обычно именуемые положениями о порядке применения того или иного закона, в которых развиваются и конкретизируются нормы исходного закона. В связи с этим некоторые авторы говорят о разделении актов субъектов государственного управления на нормоустанавливающие и определяющие порядок проведения в жизнь соответствующих актов. Наличие огромного аппарата государственного управления, его особое значение с точки зрения политического режима в современном Китае дают этим же авторам основания для разделения административно-правовых актов на акты для внутреннего и внешнего применения. Под первыми имеются в виду регламентирующие административно-правовые отношения в рамках системы органов государственного управления, а также устанавливающие порядок деятельности того или иного органа. Под вторыми - акты, регулирующие административно-правовые отношения между органами государственной администрации и гражданами.

Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

В КНР нет специальной системы органов административной юстиции, однако в системе судов общей юрисдикции существуют палаты (коллегии) по административным делам. Довольно основательно разработана и процессуальная сторона рассмотрения этих дел. При отсутствии административного кодекса государства сессией ВСНП в 1989 г. принят Административно-процессуальный кодекс КНР. При этом еще в 1982 г. принятый в опытном порядке Гражданский процессуальный кодекс предоставил народным судам право принимать к рассмотрению административные дела, и тогда же в Верховном народном суде и многих местных народных судах были организованы палаты по административным делам. До введения в действие Административно-процессуального кодекса (1 октября 1990 г.) было принято значительное количество законов и административно-правовых актов, установивших правовые нормы, служившие основанием для административного производства по обращениям граждан и организаций.

Согласно Административно-процессуальному кодексу народными судами принимаются жалобы по поводу конкретных действий административных органов и их должностных лиц, нарушающих законные права и интересы граждан и юридических лиц» Кодекс законодательно закрепил виды административных дел, рассматриваемых народными судами. Это в основном дела, связанные с обжалованием таких административных санкций, как задержание, штраф, изъятие разрешения или удостоверения, приостановление производства, конфискация имущества либо наложение на него ареста, С конца 80-х годов довольно часты случаи обжалования действий административных органов и их должностных лиц в связи с посягательством на предоставленное законом право граждан на подрядное хозяйствование, что в наибольшей степени относится к регулированию арендного подряда в деревне.

В связи с этим на сессии ВСНП в 1989 г. старился вопрос о порядке разрешения споров между крестьянами-арендаторами и комитетами сельского населения - низовыми массовыми организациями самоуправления жителей деревни, деятельность которых направляется административными органами волостей. Согласно принятому в опытном порядке в 1987 г. Закону об организации комитетов сельского населения, эти комитеты обязаны охранять законные права и интересы подрядных крестьянских хозяйств (ст. 4 Закона). Однако на практике допускается превышение полномочий этих комитетов, принимающих на себя некоторые административные функции, в результате чего допускается, например, изъятие комитетами в свою пользу части денежных доходов крестьян и произведенного им зерна. В настоящее время народные суды правомочны принимать к административному производству дела, связанные с отказом административных органов от выдачи разрешений на самостоятельное хозяйствование крестьян, от защиты их личных и имущественных прав, установленных законом.

Кодекс определил и круг административных дел, неподсудных народным судам. Он охватывает дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, нормативными актами общеобязательного характера, конкретными административными актами, в отношении которых законным путем установлено, что данным учреждением они приняты в качестве окончательной инстанции, и некоторые другие. В частности, государственные предприятия не вправе обжаловать действия руководящих ими органов, если последние своими административными актами ущемляют права и интересы госпредприятий, все активнее формирующиеся под воздействием рыночной конъюнктуры.

Основные принципы административного процесса сообразуются с провозглашенными общими принципами производства в народных судах КНР. К таким принципам относятся: соблюдение законности в деятельности судебных органов; обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение административных дел в производстве по двум инстанциям. Принципиальным положением закона является запрещение подмены судами административных органов в вопросах целесообразности конкретных решений, которые приняты в рамках их компетенции, установленной законом. Административному процессу придан состязательный характер и предусмотрено осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в нем.

Согласно нормативным установлениям Кодекса большинство административных дел обычно рассматривается по первой инстанции в низовых народных судах. В отличие от них «сложные и важные дела», а также дела, связанные с обжалованием административных действий структурных единиц Госсовета и органов государственного управления провинциального звена, рассматриваются по первой инстанции народными судами средней ступени. Что касается территориальной подсудности административных дел, то все они подсудны народным судам по месту нахождения административных органов, действия которых обжалованы.

Важным моментом процессуального регулирования административного судопроизводства является установление юридических гарантий рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений. Прежде всего, законодательно установлены сроки рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений и определений. В случае отказа административного органа от исполнения решения народными судами могут быть применены такие меры, как снятие определенных сумм с банковских счетов административных органов, наложение штрафа. В случае злостного невыполнения решений либо определений органов суда против должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения, могут возбуждаться уголовные дела.

Одна из основных целей административного судопроизводства заключается в предоставлении возможности получения гражданином или юридическим лицом компенсации за ущерб, вызванный действием либо бездействием административного органа или его должностных лиц. Если вопрос не разрешен обращением в компетентный административный орган, Кодекс предоставляет возможность обращения в народный суд.

Приведем некоторые данные из практики рассмотрения административных дел судами. Общая тенденция заключается в росте этой категории дел в судах. Например, в 1992 г. по первой инстанции было принято к рассмотрению 27,1 тыс. административных дел (увеличение на 5,7 % по сравнению с предыдущим годом). В том числе дел, связанных с земельными отношениями, - 8,3 тыс.; связанных с общественной безопасностью - 7,8 тыс.; связанных с лесным хозяйством - 1,8 тыс.; связанных с городским строительством - 1,3 тыс.; связанных с торгово-промышленной администрацией - 710; связанных со здравоохранением - 548. Среди рассмотренных по первой инстанции число дел, в которых решения административных органов были оставлены в силе, составило 7,6 тыс., а в которых решения административных органов были отменены - 5,2 тыс. Решения административных органов были изменены в 400 случаях. Число дел, рассмотренных по второй инстанции, составило 8,3 тыс. (увеличение на 20 % по сравнению с предыдущим годом).

В целом при рассмотрении административных дел работа судов концентрировалась на трех направлениях: 1) защита предприятий от необоснованного вмешательства вышестоящих органов в производственно-хозяйственную деятельность, отмена актов, нарушающих самостоятельность предприятий; 2) поддержание порядка в области землепользования, торговли, налогообложения, охраны окружающей среды; 3) охрана законных прав и интересов граждан.

Судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы. Жалобы подаются в органы, принявшие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных правительств равной ступени. Жалобы в отношении наложенных административных взысканий могут быть направлены в административно-контрольные органы, система которых возглавляется Министерством контроля Госсовета. Кроме того, государственные служащие могут направлять обвинительные представления относительно действий административных органов и соответствующих руководящих работников, нарушивших их законные права и интересы. Такие представления направляются в вышестоящие административные органы или в административно-контрольные органы.

Если при рассмотрении таких жалоб или обвинений выяснится ошибочность решений, то государственные административные органы должны исправить их. Если при этом нанесен ущерб репутации государственных служащих» то соответствующие органы должны принять меры для восстановления их доброго имени, принести им извинения. А в случаях, когда служащим нанесен экономический ущерб, эти органы должны нести ответственность за его возмещение.

Народные правительства уездной и вышестоящей ступени или их органы кадровой администрации наделены правом принимать при нарушении Временного положения о государственных служащих следующие меры: а) объявлять не имеющими силы решения о зачислении служащих в штат, повышении в должности, переводе на другие должности или перемещении по должности, если эти решения принимаются без учета штатных лимитов, потребностей в необходимых должностях и критериев компетентности; б) аннулировать решения по изменению заработной платы государственных служащих, их денежного обеспечения по старости и относительно других страховых и социальных благ, если эти решения приняты в нарушение установлений государства; в) обязать учреждения заново рассмотреть вопросы или принять соответственно дополнительные меры, если в отношении государственных служащих при их назначении, смещении, аттестации, проверке, поощрении, взыскании, увольнении были допущены нарушения установленного порядка.

Вместе с тем в случае нарушения государственными служащими установлений Временного положения государственными административными органами принимаются меры воздействия в виде критики, перевоспитания или административного взыскания (ст. 86 Временного положения).