be5.biz

Административное право РФ (Дмитриев Ю.А., 2008)

Понятие и виды субъектов административного права

  1. Понятие субъекта административного права
  2. Виды субъектов административного права

Понятие субъекта административного права

Вопросу о составе субъектов административного права в административно-правовой литературе уделяется традиционно много внимания. Практически каждый учебник и учебное пособие содержит специальный раздел, освещающий проблемы правового статуса различных субъектов административного права. Однако следует иметь в виду, что теоретическая часть приводимого материала, как правило, невелика, в то время как основное содержание составляет подробное изложение основных норм административного права, закрепляющих правовой статус этих субъектов.

Понятие субъекта права достаточно полно разработано в теории права. Субъект административного права - это лицо, которое является потенциальным участником административного правоотношения, отвечающее особым признакам, закрепленным в нормах административного права, обусловливающим возможность приобретать и реализовывать права и обязанности на основании таких норм. Субъект административного права - это участник, активный или пассивный, процесса государственного управления, наделенный в связи с этим комплексом прав и обязанностей, составляющих его административно-правовой статус.

Как и в любой другой отрасли права, субъект административного права - это человек (физическое лицо) или коллектив (организация), которые наделены специфическим статусом, превращающим человека или коллектив людей в гражданина (иностранного гражданина, лицо без гражданства), организацию, объединение и орган исполнительной власти.

В литературе зачастую предпринимаются попытки детализировать перечень субъектов административного права, за счет анализа различных административно-правовых статусов. Так, например, что в качестве специального субъекта выделяют гражданина или орган исполнительной власти. Однако нужно иметь в виду, что понятие "гражданин" - это лишь набор прав и обязанностей, отражающий взаимоотношения физического лица с государством в том случае, если он отвечает требованиям, необходимым для соответствия этому статусу. Одно и то же физическое лицо может быть в разные периоды своей жизни и иностранным гражданином, и лицом без гражданства, и, наконец, российским гражданином. При этом он не на минуту не перестает быть субъектом административного права.

Точно так же дело обстоит и с таким субъектом административного права, как юридическое лицо. Термин "юридическое лицо" введен и описан нормами гражданского права, в силу чего его отвергают многие административисты. Однако и "физическое лицо" - это тоже термин, нашедший свое определение именно в рамках отрасли гражданского права. Тем не менее, по нашему мнению, и тот и другой термины имеют универсальное значение и предназначены для правовой идентификации индивидуальных и коллективных субъектов права. Как изначальные базовые характеристики они чрезвычайно удачно отражают сущность явлений.

Таким образом, юридическое лицо - это группа индивидов, приобретшая определенный гражданско-правовой статус. Как субъект административного права юридическое лицо также является носителем разнообразных административно-правовых статусов, многие из которых, кстати, совпадают с гражданско-правовыми. Так, в административном праве в качестве субъектов фигурируют некоммерческие организации (учреждения, фонды, партии, общественные объединения и т.п.). В этой связи представляется, что статус некоммерческой организации (учреждения) имеет двойственную природу: и как статус гражданско-правовой, и как статус административно-правовой.

В то же время существуют и специфические субъекты административного права, среди которых особо выделяются различного рода органы государственной власти, которые участвуют в государственном управлении и наделены специфическими правомочиями управленческого характера. "Орган исполнительной власти" - это набор прав и обязанностей, административно-правовой статус конкретного юридического лица.

Из вышесказанного следует, что ключевым вопросом в вопросе о субъектах административного права, является проблема их правового статуса. Для методологических целей в несложной системе субъектов необходимо выделить несколько наиболее ключевых групп субъектов, описав которые мы сможем представить себе наиболее характерные административно-правовые статусы, которые свойственны субъектам административного права.

Однако для начала необходимо разобраться, что такое административно-правовой статус. Из теории права известно, что правовой статус личности или организации - это совокупность всех присущих ей прав и обязанностей, закрепленных нормами права того или иного государства, а также признаваемыми этим государством нормами международного права. Элементом правового статуса является закрепленная этими нормами правосубъектность физического лица или организации. Последняя состоит из двух ключевых звеньев: правоспособности и дееспособности.

Административно-правовой статус, в свою очередь, это совокупность прав и обязанностей физического или юридического лица, закрепленных за ним нормами административного права. Его неотъемлемыми элементами также выступает административная правосубъектность, т.е. сочетание правоспособности и дееспособности субъекта административного права.

По нашему глубокому убеждению, у субъектов административного права нет единого общего административно-правового статуса. Их всех объединяет лишь то обстоятельство, что они обладают правами и обязанностями на основе норм административного права. Следовательно, правоспособность и дееспособность субъекта административного права также изменяется в зависимости от его конкретного административно-правового статуса. Например, правоспособность юридического лица как лицензиата возникает с момента получения лицензии и прекращается, как правило, с истечением срока ее действия. Правоспособность этого же юридического лица в качестве налогоплательщика возникает с момента регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц и прекращается с ликвидацией.

Ю.Н. Старилов выделяет следующие признаки, определяющие общее в административной правоспособности субъектов административного права:

  • управленческая сущность деятельности, проявляющаяся при реализации административной правоспособности;
  • наличие специальных прав и обязанностей субъектов административного права, способствующих формированию организационных связей и отношений в системе публичного управления;
  • юридическая властность действий и распорядительность решений, принимаемых некоторыми субъектами административного права;
  • реализация государственно-принудительных полномочий, мер административного принуждения;
  • обеспечение защиты правоотношений, участниками которых являются граждане;
  • юридические гарантии рассмотрения возникшего в системе публичного управления правового спора в административном или судебном порядке.

Однако, думается, что даже невооруженным взглядом видно, что указанные признаки, действительно, являются наиболее специфичными в системе административного права, но отнюдь не свойственны правоспособности всех субъектов административного права.

То же самое можно сказать и в отношении дееспособности (включая деликтоспособность) субъекта административного права. Его способность, в частности, нести административную ответственность - это, пожалуй, единственный признак правового статуса субъекта отрасли, который объединяет всех субъектов административного права, предусматривая, однако, учет факторов статусного свойства, поскольку деликтоспособность в рамках института административной ответственности возникает в зависимости от того, физическое, должностное или юридическое лицо является субъектом правонарушения.

В отличие от трудового права, где вариантов правового статуса не так уж и много (субъект выступает либо в качестве работника, либо в качестве работодателя, хотя имеются и другие правовые статусы: бригадир, профсоюз и т.д.) и где, следовательно, субъекты исследуются в контексте всех возможных статусов, свойственных этим субъектам, административное право предлагает множество административно-правовых статусов, простое перечисление которых займет немало времени и печатного пространства. Многие из них являются многоуровневыми, предполагающими наличие первичных административно-правовых статусов. В частности, не вызывает сомнений, что физическое лицо первоначально для целей административного права - это либо гражданин России, либо иностранец, либо лицо без гражданства. Такого рода первичный статус имеет принципиальное значение для большинства административно-правовых отношений, в которые вступает физическое лицо.

Так, государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, т.е. правосубъектность физического лица как государственного служащего связана с наличием у него административно-правового же статуса гражданина. В свою очередь, военнослужащий (офицер) является государственным служащим в силу закона, следовательно, офицер наделен одновременно, как минимум, тремя административно-правовыми статусами: гражданин, государственный служащий, военнослужащий.

Другой пример. Возьмем обычный государственный университет. У этого субъекта административного права одновременно присутствует статус некоммерческой организации в форме учреждения, статус бюджетной организации (бюджетополучателя) в соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, статус образовательного учреждения в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", статус учреждения высшего профессионального образования в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании", статус налогоплательщика в соответствии с Налоговым кодексом РФ и т.д. Тем не менее в самой своей основе вуз - это юридическое лицо, т.е. коллективный субъект права, отвечающий определенным признакам юридической обособленности.

Таким образом, мы видим, что административно-правовой статус - это не нечто стабильное и обобщающее, что присуще всем без изъятия субъектам административного права, это то, что определяет место конкретного субъекта в системе конкретных административно-правовых отношений, отражает совокупность прав и обязанностей субъекта административного права, выступающего в конкретном качестве.

Виды субъектов административного права

Вопрос о классификации субъектов административного права имеет скорее прикладное значение, поскольку ответ на него помогает определить представительный состав потенциальных участников административных правоотношений, без претензии на какую-либо его обязательность или однозначность. Авторы многочисленных учебников и учебных пособий по административному праву предлагают разнообразные классификации субъектов административного права. Приведем наиболее типичные.

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин и З.А. Багишаев разделяют субъектов административного права на две группы: физические лица и организации (в основу такого разделения положены как различия в выражении воли и интереса (одно лицо и коллектив лиц), так и в наборе, комплексе полномочий субъектов). Физические лица, в свою очередь, подразделяются авторами на четыре вида, за основу выделения которых приняты связь лица с данным государством и производный от этого объем прав и обязанностей лица:

Организации как субъекты административного права также разделены на виды и группы:

Ю.А. Старилов предлагает аналогичную классификацию субъектов. В ней субъекты подразделяются, прежде всего, на индивидуальные и коллективные субъекты административного права. Индивидуальными субъектами являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также государственный служащий или должностное лицо. Коллективные субъекты административного права понимаются автором как группы людей, являющиеся организациями (государственными, негосударственными, частными, общественными). Организация - это совокупность людей, обладающая следующими признаками: осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами; определение цели и задач организации; наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений); соответствующие процедуры (правила) деятельности; формирование структуры (образуемые подразделения); нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников). Все организации также подразделяются автором на государственные и негосударственные, при этом к числу первых относятся государственные органы.

Однако в литературе встречаются внешне схожие с вышеприведенными, но отличные в принципе классификации субъектов административного права. Так, Д.Н. Бахрах, подразделяя субъектов административного права и административного правоотношения на индивидуальных и коллективных, мотивирует это неадекватностью термина гражданин для определения состава индивидуальных субъектов (что вполне закономерно), а также тем, что помимо организаций в административных правоотношениях участвуют также трудовые коллективы и структурные подразделения юридических лиц. Следовательно, автором чрезвычайно расширен перечень субъектов административного права, что, на наш взгляд, не совсем оправдано. Отмечая для себя то обстоятельство, что ни факультет, ни таможенный пост, ни общественный суд не обладают правоспособностью вообще, поскольку не могут быть юридически идентифицированы в качестве субъектов права, мы, тем не менее, вынуждены признать, что такие, например, коллективные субъекты административного права, как некоторые общественные объединения, приобретают административно-правовой статус независимо от статуса гражданско-правового.

С другой стороны, можно встретить и такую классификацию, которая, как кажется, и вовсе не стремится отразить реальный спектр субъектов административного права. Так, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский считают, что достаточно в учебных целях объединить субъекты административного права в следующие группы:

Думается, что классификация субъектов, произведенная совсем без классификационного критерия, вряд ли отвечает целям образовательного процесса.

Итак, субъекты административного права - это:

физические лица, наделенные конкретным административно-правовым статусом или их совокупностью (гражданин, государственный служащий, пенсионер, преподаватель и т.п.);

юридические лица, наделенные конкретным административно-правовым статусом (орган исполнительной власти, политическая партия, средство массовой информации и т.п.), и другие коллективные субъекты административного права.

В современном административном законодательстве (или системе источников административного права) все чаще встречается вместо устаревшего "предприятия, учреждения и организации" более корректное с точки зрения юридической техники "юридические лица". Такую трансформацию законодательной терминологии следует рассматривать как положительную тенденцию в рамках правовой системы России, поскольку нормативно-правовой акт должен отличатся четкостью формулировок, а в целом хорошо организованная система права характеризуется единством понятийного аппарата. И нет ничего особенного в том, что термины "юридическое лицо", "физическое лицо" имеют гражданско-правовые истоки. Частное право всегда идет в авангарде правовой системы, поскольку на него возложена нелегкая задача регулирования самых простых и важных - бытовых - взаимоотношений между людьми. Административное право должно подхватить установившуюся терминологию и использовать ее с пользой для системы отрасли и всей системы права страны.

В дальнейшем в настоящей главе мы будем рассматривать не субъектов административного права, а наиболее характерные для административного права правовые статусы его субъектов.

Среди статусов физических лиц наибольший интерес представляют статусы гражданина Российской Федерации и лица без гражданства, поскольку они лишены режимной организации в рамках административного права и, следовательно, не могут быть проанализированы в рамках особенной части настоящего курса. Среди статусов юридических лиц и других коллективных субъектов административного права - статусы:

а) в отношении государственных органов и организаций, наделенных властными полномочиями в сфере государственного управления:

  • органов исполнительной власти, а именно: Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, региональных органов исполнительной власти);
  • органов и организаций, наделенных отдельными властными полномочиями в сфере государственного управления (местных исполнительных органов, выполняющих государственные функции; некоторых организаций);

б) в отношении негосударственных коллективных субъектов:

Особое место в системе административно-правовых статусов занимает статус Президента РФ, который, являясь физическим лицом, одновременно выступает в качестве органа государства, причем стоящего несколько в стороне от всех трех ветвей государственной власти Российской Федерации. О нем речь пойдет в одном ряду со статусами органов исполнительной власти.

Следует четко отдавать себе отчет в том, что перечень указанных статусов ни в коем случае не является исчерпывающим. Существует множество совмещаемых и пересекающихся административно-правовых статусов, которые невозможно привести к единому классификационному знаменателю. Лишь последовательное изучение сформированных в рамках административного права административно-правовых режимов позволит оценить многообразие статусных сочетаний. Именно поэтому указанные статусы не нужно воспринимать как виды или группы субъектов административного права, хотя в конкретный момент времени определенная группа субъектов, безусловно, является бюджетными учреждениями, благотворительными организациями и прочее.