Наука административного права

Понятие, предмет и методология науки административного права

Административное право не только представляет собой одну из ведущих отраслей российского права, но также является одной из центральных отраслей российской правовой науки.

Административное право как наука - это система взглядов, представлений, теорий, концепций и позиций по вопросам возникновения, реализации, развития административного права как отрасли права и составляющих ее предмет общественных отношений. Основной задачей административно-правовой науки является выявление проблем и сложностей в функционировании отрасли права, а также разработка оптимальных вариантов решения данных проблем и вопросов. Результаты научных исследований используются также при толковании норм административного права, а также в ходе правотворческой работы в части использования универсальной правовой терминологии, способствующей единообразному применению норм административного права.

Наука административного права находится на стыке юридических наук и особой науки об управлении являющейся частью блока общественных гуманитарных наук, имеющих своим предметом закономерности развития различных общественных институтов и явлений. Кроме того, в инструментарии административно-правовой науки используются результаты и методы научных разработок таких наук, как социология, политология, психология управления, менеджмент, модернизация управления и т.д.

Общетеоретические правовые науки, такие как теория государства и права, история государства и права, история правовых учений, являются источником для формирования базовой терминологии науки административного права, а также составляют основу ее методологии, обусловливая осуществление основных теоретических обобщений о природе и признаках регулируемых отраслью права отношений, структуре норм административного права, в целом - системе отрасли и ее источников. Отраслевые юридические науки, имеющие самостоятельное научное значение (гражданское, конституционное, уголовное, трудовое право) снабжают административное право разработанной в рамках указанных научных дисциплин терминологией, а также позволяют использовать в целях исследования отдельные общеправовые конструкции, как, например, конструкцию юридической ответственности, в административном праве построенную на принципах, выработанных наукой уголовного права, или конструкцию правосубъектности, заимствованную из гражданского права. В отношении многих юридических наук административное право выступает в качестве донора теоретических представлений и концепций, предоставляя возможность поставить на самостоятельную теоретическую основу многие новые, комплексные отрасли российской юридической науки (финансовое право, земельное право, экологическое, таможенное и т.п.).

Наука об управлении сходна с административным правом по объекту изучения. И та, и другая науки сосредоточены на протекающих в обществе процессах публичного (в частности, государственного) управления. Однако если административное право имеет своим предметом общие закономерности развития и реализации совокупности норм отрасли административного права, регулирующей специфические общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления и в связи с ним, то наука об управлении сосредоточена на изучении таких вопросов, как история развития управленческих отношений, значение и роль управления в современном обществе и государстве, формы и методы управления, формирование задач и целей управления, сущность управленческих отношений, их модернизация и реформирование в сфере управления. Таким образом, административное право, используя арсенал науки об управлении и опираясь на разработки общих и частных юридических наук, занимается изучением таких вопросов как:

• история возникновения и развития административного права как отрасли права и его отдельных норм и институтов;
• особенности предмета и метода правового регулирования отрасли;
• сущность и признаки общественных отношений, составляющих предмет отрасли административного права;
• понятие и признаки субъектов административного права;
• структура и признаки источников административно-правовых норм;
• система отрасли, специфика ее норм и институтов (подотраслей);
• проблемы правовых форм и методов государственного управления;
• соотношение государственного управления с другими явлениями действующего права;
• особенности обеспечения законности в государственном управлении;
• особенности процессуального оформления управленческих отношений;
• зарубежный опыт в области административного права;
• проблемы и перспективы развития отрасли;
• особенности правового регулирования в различных сферах государственно-управленческих отношений (экономика, природоохрана, социальная сфера, юстиция, внутренние дела, международные отношения, оборона, государственная безопасность) и т.д.

Структура науки административного права тесно связана со структурой отрасли, в связи с чем наука также подразделяется на общую и особенную части. Первая из них составляет совокупность представлений, теорий и концепций об институтах, общих для всей отрасли административного права, а также о самой отрасли, ее предмете и методе. Естественно, что практически в любом научном исследовании или учебном пособии по общей части административного права мы можем обнаружить высказывания автора (или их группы) по таким вопросам, как понятие, предмет, метод, система, источники, субъекты отрасли и т.п. При этом указанные высказывания далеко не всегда будут соответствовать классическим представлениям, преобладающим в административно-правовой науке. Это вполне объяснимо, поскольку плюрализм мнений является в некотором роде условием поступательного развития научной мысли.

Особенная часть административного права зачастую остается в тени исследования. Это происходит в основном потому, что материал для исследования в этой части административного права практически необъятен и чрезвычайно сложен для научного анализа в силу своей неоднородности. Тем не менее, особенная часть административного права на сегодняшний день представляет собой сформированную совокупность теоретических выводов и подходов к нормам административного права, предназначенным для регулирования различных аспектов государственно-управленческой деятельности в различных областях социально-экономической и административно-политической сфер жизнедеятельности общества.

Методология науки административного права отличается традиционностью. К числу ее методов относятся такие общие и специально-юридические методы познания, как исторический, формально-логический, социологический, статистический, сравнительного правоведения и некоторые другие. Современное российское административное право вновь приобрело возможность обращаться к опыту зарубежной науки административного права. В ходе исследований учитываются и исторические закономерности развития отрасли административного права, отдельных ее институтов и подотраслей. Кроме того, исследователи в области административного права непрерывно обращаются к опыту практического администрирования, делая свои научные выводы на базе реальных социологических исследований.

Наука административного права служит обширной базой для формирования учебного курса административного права, преподаваемого в высших учебных заведениях юридического образования. Предмет учебного курса составляет изучение тех обобщений науки административного права об одноименной отрасли, которые приобрели более или менее общепризнанный характер, а также основных концепций и тенденций развития административно-правовой науки.

История науки административного права

Свои истоки наука административного права берет в недрах науки камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и некоторых других странах Европы. Камералистика (или камеральная наука) - это наука об управлении, соединившая в себе представления ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого - государственное управление - была сосредоточена в руках монарха, не ограниченного в своих действиях нормами права. Ее виднейшими представителями были Г. Обрехт, М. Оссе и другие.

В качестве составного элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая полицейская наука, сосредоточившая внимание на закономерностях управления внутренними делами в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.

Со временем трансформация общественного устройства в странах Европы, возникновение и установление в качестве официальной идеологии правового государства, включающей в себя представления о приоритете прав и свобод человека и гражданина, разделении властей и ограничении власти законом, обусловила и трансформацию полицейской науки в науку полицейского права, которая занималась уже исключительно вопросами развития нормативного регулирования в области "полицейской власти", под которой понималась в целом система управления внутри государства, осуществляемая исполнительными органами.

Расширение предмета полицейского права, в том числе за счет формирования разветвленной системы органов государственного управления, включения в систему исследуемых проблем вопросов административной юстиции и т.п. предопределили превращение полицейского права в административное. К XIX веку камералистика в целом пришла в упадок, передав предмет своего исследования группе наук, в том числе политологии и административному праву. Формирование классического административного права в Европе завершилось в целом к концу XIX века. Наиболее значимым произведением, окончательно обозначившим превращение административного права в самостоятельную научную дисциплину, стало произведение немецкого ученого О. Майера "Германское административное право". Ученый впервые четко обозначил предмет изучения административного права, подчеркнув значимость принципа разделения властей и указав на исполнительную власть как на ветвь государственной власти, занимающуюся государственным управлением в узком смысле этого слова.

Дальнейшее развитие административного права в Европе происходило при непосредственном участии российских ученых. В науке административного права России признают тот факт, что на зарождение и развитие научных представлений в области административного права в нашей стране большое влияние оказала зарубежная наука. Первоначально в России в начале XIX века административное право также возникает как полицейское право. Труды по проблемам этой науки пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью понятия "полицейская деятельность", в которое различными учеными вкладывалось различное содержание. Со временем возобладало мнение о широком толковании данного термина, позволяющем относить к предмету науки изучение таких вопросов, как финансовое, дипломатическое, военное, внутреннее и т.п. управление государством.

На рубеже XIX-XX веков в систему предмета науки полицейского права традиционно включались следующие элементы:

• понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;
• меры полицейского принуждения;
• полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);
• полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).

Однако в широком смысле административное право предполагало изучение и других важных вопросов государственного управления.

Трансформация полицейского права в административное происходит постепенно. Одновременно публикуются работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность использования различной терминологии в наименовании отрасли права и науки.

Окончательный отказ от термина "полицейское право" связан с советским периодом истории нашей страны, который вновь на долгое время отстранил юридическую науку от влияния зарубежного опыта. Наиболее видными представителями административно-правовой науки в переходный период становления новой советской юриспруденции были такие видные ученые "старой формации", как А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский. Они окончательно связали переход к административному праву от полицейского с проблемой трансформации властеотношений в правоотношения, т.е. с правовым ограничением власти управляющих субъектов.

Однако судьба науки административного права в советский период оказалась весьма нелегкой. В учебных программах высших учебных заведений административное право отсутствовало как чуждое пролетарскому сознанию с 1917 по 1922 годы, а также с 1928 по 1938 годы. В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в виде советского административного права, уже скорректированного с учетом существовавшей официальной идеологии. Административное право вновь анализировалось как отрасль права, но с учетом задач и целей советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков административного права, результатами исследований которых пользуется и современная наука административного права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.

В 50-х - 80-х годах ХХ века над проблемами административного права работали такие специалисты, как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты, серьезно работавшие над проблемами государственной службы, разработавшие целостную теорию государственного управления, издавшие важнейшие фундаментальные труды по административному праву и процессу.

Девяностые годы ХХ века знаменуют собой перестройку всего общественного организма и в том числе системы административного законодательства. Конституция РФ переворачивает традиционные представления о соотношении государственного управления и государственной власти. Декларирована и претворена в жизнь идея разделения властей. Исполнительная власть получает подзаконный статус. В этой связи возникает множество новых теорий в области системы административного права. Изменяются принципы, декларированные наукой советского административного права, возникает интерес к проблемам новых подотраслей административного права (в том числе полицейского, школьного, строительного и т.д.), а также к соотношению административного права с новыми комплексными отраслями российской правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).

Среди наиболее видных специалистов в области административного права, занимавшихся и занимающихся развитием науки административного права в условиях реформирования системы законодательства можно назвать следующих ученых: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.

Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи имена еще не вписаны в историю науки.