be5.biz

Административное право РФ (Дмитриев Ю.А., 2008)

Общее понятие административного права

  1. Понятие административного права
  2. Предмет административного права
  3. Метод административного права
  4. Принципы административного права
  5. Механизм административно-правового регулирования

Понятие административного права

Административное право в российской правовой доктрине традиционно рассматривается в двух основных ипостасях: как отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих более или менее однородные отношения с помощью специфического метода правового регулирования, а также как наука в системе правовых наук, занимающаяся изучением указанной совокупности норм отрасли административного права.

Административное право - это одна из центральных отраслей современной системы права любого государства. Хотя история возникновения и становления правовых систем различных государств отдает историческое первенство таким отраслям права, как гражданское и уголовное, можно с уверенностью утверждать, что административное право в его современном понимании - это центральная отрасль материального права, наряду с гражданским, уголовным и конституционным. Не будет слишком большим преувеличением, если сказать, что все отрасли в современной системе права так или иначе находятся в группе либо гражданско-правовых либо административно-правовых отраслей (исключая, разумеется, блок уголовно-правовых отраслей и конституционное право).

Для того, чтобы дать понятие отрасли административного права, необходимо первоначально определить сущность отрасли, то есть попытаться остановиться на характерных чертах данной совокупности норм права, определяющих ее своеобразие в массиве правовых отраслей.

Сущность отрасли может быть определена через совокупность ее целей, задач, функций, механизма правового регулирования, принципов. Только они в состоянии отразить индивидуальность отрасли права, придать ей самостоятельность и научную основу. Но, прежде всего, отрасль права должна быть отнесена к какой-либо видовой категории, определяющей ее принадлежность к группе однородных отраслей.

Административное право - это право публичное. Это обстоятельство определяет цель, стоящую перед исследуемой отраслью права: административное право призвано обеспечивать публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами. Публичность отрасли абсолютна. Если кто-то попытается возразить, что административное право помимо защиты публичных интересов также призвано охранять частный интерес от произвола власти в процессе государственного управления, то ему можно возразить, что публичный интерес в демократическом государстве определен конституционными принципами, среди которых есть и принцип уважения прав и свобод личности, их первичности по отношению к государству в целом. Так, ст. 2 Конституции РФ предусматривает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Разделяя публичность с такими отраслями российского права, как, например, уголовное и конституционное право, административное право выполняет следующие задачи: обеспечение поступательного развития экономики, оптимального уровня социального обеспечения, процветания культурной сферы жизнедеятельности общества, организация внутренних дел (включая охрану правопорядка, обеспечение безопасности населения, охрану прав и свобод граждан), обеспечение обороны государства и государственной безопасности, налаживание международного сотрудничества в различных областях, обеспечение надлежащего функционирования юстиции.

Для этого в рамках отрасли средствами правового регулирования:

  • определяется статус органов государственного управления, устанавливается порядок их деятельности, конкретизируется статус;
  • определяются основы статуса лиц, находящихся на службе государства в самом широком смысле этого слова;
  • устанавливается правовой статус различных субъектов, на которых направлено управленческое воздействие (физических лиц и их объединений);
  • определяются основы государственной политики в той или иной области общественной жизни, детализируются процедуру реализации государственной политики, происходит формирование управленческих подходов к решению различных социальных проблем;
  • осуществляется выбор способов и форм государственного управления в отношении тех или иных управляемых явлений или процессов и т.д.
  • устанавливается ответственность за нарушение норм административного права;
  • определяются основы управленческих процедур и юрисдикционных процессов и т.д.

На фоне такого богатого содержания административное право характеризуется довольно скромным перечнем функций. Традиционно выделяются лишь две: охранительную и регулятивную.

Обе эти функции присущи практически любой отрасли права, особенно публичной. Применительно к административному праву регулятивная функция заключается в установлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений, регулируемых нормами административного права, а также во введении порядка осуществления тех или иных управленческих мероприятий.

В рамках административного права сформированы целые блоки режимов, призванных регулировать ту или иную область человеческих отношений. Например, силами административного права осуществляется регулирование социальной защиты населения, в том числе сформированы режимы социального, пенсионного, обязательного медицинского страхования, а также осуществляется социальное обеспечение инвалидов, ветеранов, сирот, безработных, других слабо защищенных категорий населения страны. В рамках административного права создана система обороны, мобилизационной подготовки, охраны Государственной границы. Можно сказать, что легче перечислить те сферы деятельности, где административное право не проявляет своей регулятивной функции.

Охранительная функция административного права проявляется, прежде всего, в сформированном в рамках отрасли обширном институте административно-правовой ответственности. Этот институт является межотраслевым. Его нормами пользуются практически все отрасли современного российского права, за исключением отраслей гражданского и уголовного права, имеющих собственные виды ответственности. Кроме того, административное право обогатило российскую правовую систему институтом государственного контроля (надзора), также существующим с благой целью предотвращения, выявления, пресечения нарушений предписаний норм административного права, а также смежных с ним отраслей. Помимо этого разрешительные административно-правовые режимы обусловливают регулирование отношений по производству и обороту отдельных видов товаров, осуществлением отдельных видов деятельности, результаты которых могут быть негативными для отдельных людей или их групп, также в охранительных целях.

Склоняясь к мысли о достаточности выделения указанных двух функций административного права, тем не менее, отметим, что, по мнению Ю.А. Тихомирова, в современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления.

Предметом отрасли административного права являются общественные отношения, урегулированные нормами права и возникающие в сфере государственного управления. Методом отрасли выступает императивный метод правового регулирования.

Структура административного права как один из существенных параметров, отражающих его сущность, может быть описана традиционно - как совокупность составляющих административное право норм, объединенных в институты, подотрасли и части административного права. Однако освещение структуры возможно также и нетрадиционными способами. Ю.Н. Старилов, например, предлагает рассмотреть административное право, как совокупность сегментов права, объединяющих нормы по функциональному признаку. Так, общее административное право представляется профессору системой общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:

  • организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;
  • управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;
  • административный процесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан от действий и peшений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих); российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права свободы граждан, термином "административная юстиция";
  • административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения; административно-деликтное право, по мнению Ю.Н. Старилова, состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право и процессуальное административно-деликтное право.

Соглашаясь в общем и целом с указанной трактовкой структуры административного права, отметим, что административное право, являясь самой обширной и многообразной по сферам регулируемых отношений отраслью, может быть представлено также как совокупность множества законченных административно-правовых режимов (под которыми целесообразно понимать группы норм административного права, обуславливающих комплексное регулирование определенной группы отношений), установленных в отношении конкретной группы регулируемых отношений. Административно-правовые режимы легко группируются по сферам регулирования и в состоянии дать довольно четкое представление о структуре отрасли, поскольку не "страдают", как институты, межотраслевым характером и более или менее вычленимы на уровне источников административного права. В этой связи легко выделить социально-экономические и административно-политические режимы; режимы нормального функционирования и чрезвычайные, режимы материальные и процессуальные и т.д.

В современной науке административного права существует масса определений отрасли административного права. Большинство из них позаимствовано из прошлого и не отличаются особой оригинальностью, поскольку традиционно отсылают нас к предмету правового регулирования. Так, начиная с профессора И.Т. Тарасова, определявшего административное право как совокупность "правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве, в данную эпоху", продолжая в эпоху советского государства определениями типа определения, данного Б.М. Лазаревым: "советское административное право : может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государства исполнительной и распорядительной деятельности", административное право и сейчас определяется как "самостоятельная публичная правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью".

Профессор Ю.М. Козлов писал, что "административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)". Аналогично Д.М. Овсянко утверждает, что "административное право - одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления)".

Оригинальное, но не слишком удачное, на наш взгляд, определение дают Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что административное право - "это системная совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти; в области административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений; форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления указанной власти". В этом определении прослеживается стремление выделить и перечислить различные виды общественных отношений при объективной невозможности такого перечисления в силу бесконечной множественности предмета отрасли.

Отступая от традиции определения отрасли через ее предмет, профессор Ю.А. Тихомиров определяет административное право как "отрасль российского права есть система правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан".

Последнее определение страдает очень существенной слабостью, на которую нельзя не обратить внимания в силу ее значимости. Говоря о том, что административное право - это система правовых норм, Ю.А. Тихомиров указывает, что исходить эти источники должны от органов исполнительной власти и других органов, видимо полагая под "другими" те государственные органы, которые осуществляют государственное управление, не входя при этом в систему органов исполнительной власти. Однако это принципиально не так. Источниками норм административного права могут быть абсолютно все виды нормативно-правовых актов, принимаемые в России различными субъектами, включая Конституцию РФ и федеральные законы. Более того, административное право едва ли не единственная отрасль в российском праве, имеющая в составе своих источников столько актов законодательного уровня. Другое дело, что в структуре источников отрасли действительно масса и подзаконных актов, изданных самими управляющими субъектами.

Мы же попытаемся определить административное право через совокупность хотя бы части тех признаков, которые мы выявили, раскрывая сущность административного права. Итак, административное право - это отрасль публичного права, представляющая собой совокупность императивных норм права, призванных урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных и иных органов функции государственного управления процессами и явлениями общественной жизни с целью их приведения в соответствие с публичными интересами.

Такое определение позволяет не только раскрыть предмет и метод отрасли, но также проследить ее видовую принадлежность к отраслям публичного права и целевую направленность на обеспеченность общественных интересов.

В системе отраслей российского права административное право прочно занимает одно из центральных мест. Регулируемые нормами данной отрасли права отношения столь многообразны, а правовое регулирование их столь специфично, что административное право невозможно отождествить ни с одной из совокупностей особенностей правового регулирования, свойственной различным отраслям системы российского права. Как уже отмечалось, достаточно самостоятельных и самодостаточных отраслей в российском праве не так много. К ним мы относим имеющие собственные предмет и метод правового регулирования гражданское, уголовное, конституционное и трудовое право. К перечню указанных отраслей может быть добавлено и административное право, характеризующееся своеобразными чертами правового регулирования.

Прочие отрасли российского права принято считать комплексными, т.е. совмещающими в себе не только принципы и способы правого регулирования различных ведущих отраслей права, но и включающих в состав своих источников различные нормативно-правовые акты, закрепляющие нормы отраслей гражданского, административного, уголовного, конституционного и трудового права.

Однако каждая отрасль права имеет определенное место в системе права и административное право в этом смысле не является исключением. Так, система российского права содержит в себе отрасли так называемого публичного и частного права. К отраслям публичного права мы традиционно относим те отрасли права, в основе правового регулирования которых лежит публичный интерес (это, прежде всего, конституционное и уголовное право). Частные отрасли, напротив, ориентированы на охрану частного интереса, в их основе лежат принципы диспозитивности и равенства сторон (это гражданское, трудовое право).

Административное право являет собой яркий пример публичной отрасли права. В российской правовой доктрине термин "публичное право" долгое время не применялся вследствие того, что деление права на публичное и частное противоречило идеологии социалистического строительства, поскольку все право, в сущности, являлось публичным, глубоко и детально регулируя все отношения субъектов права.

Становление современной российской системы права вновь показывает, что часть отраслей права непосредственно связана с позиционированием государственного (общественного) интереса в обществе, что, однако, не препятствует другой части отраслей права регулировать правоотношения на уровне частного интереса, согласовывая отдельные воли посредством применения диспозитивного регулирования.

Административное право является одной из самых объемных отраслей публичного права, поскольку занимается регулированием того спектра общественных отношений, который непосредственно связан с организацией государственного управления, в том числе с функционированием исполнительной ветви государственной власти, совокупностью применяемых субъектами управления форм и методов государственного управления, а также с особенностями организации государственной службы и другими подобными вопросами. Государственное управление рассматривается в рамках административного права как процесс, нуждающийся в правовой регламентации. С другой стороны, в сферу интересов данной отрасли входит также и специфические приемы государственного управления в различных сферах и областях общественной жизнедеятельности.

От частного права административное право, в частности, и публичное право в целом отличает сам принцип правового регулирования, функции и метод регулирования. В бытовом и профессиональном юридическом правосознании гражданское право противостоит, прежде всего, административному и уголовному. Частное право (помимо гражданского, это еще и трудовое, торговое) основано на принципе автономии и равенстве участвующих в регулируемых отношениях воль. Отрасли частного права призваны определять соотношение юридически автономных единиц в отношениях между ними, но не с государством. Там, где речь заходит о соотношении двух субъектов, один из которых наделен в правоотношении властными правомочиями, мы говорим о публично-правовых отношениях.

Таким образом, отграничение административного права от всех отраслей частного права выглядит довольно естественным и понятным. Так, трудовое право регулирует отношения, возникающие между работником и работодателем, т.е. субъектами, находящимися в служебной (трудовой) зависимости одного от другого. Административно-правовые отношения - это отношения, возникающими между субъектом, наделенным властными полномочиями по отношению к неограниченному кругу субъектов, не состоящих с ним в такого рода отношениях зависимости, и соответствующим субъектом права. Договорность трудовых отношений исключена в административно-правовых отношениях именно вследствие отсутствия каких-либо точек соприкосновения между управляющим и управляемым. Диалог между ними невозможен.

Более интересным будет отграничить административное право от других отраслей публичного права. Прежде всего, надо напомнить, что многие отрасли права, в настоящее время признаваемые самостоятельными, в свое время выделялись лишь в качестве подотраслей административного права, поскольку основывали свое правовое регулирование на сходных приемах и способах, совмещаемых в глобальном понятии метода административного права. Со временем предмет указанных отраслей оформился в достаточно обособленную область общественных отношений, совокупность принципов регулирования и способов воздействия на общественные отношения приобрела устойчивость и характерную специфику, что и привело к выделению подотраслей административного права в самостоятельные отрасли российской системы права. К таким отраслям относятся, прежде всего, финансовое, земельное, экологическое, аграрное, предпринимательское, таможенное, банковское и т.п. отрасли). Искать различия между атрибутами правового регулирования указанных отраслей и административного права - дело неблагодарное, поскольку их практически нет, за исключением предмета правового регулирования. Метод правового регулирования может быть лишь детализирован в рамках общего административно-правового за счет наличия характерной совокупности наиболее часто применяемых приемов.

Административное право имеет много общего с такой самостоятельной отраслью российского права, как конституционное право. Дело в том, что административное право регулирует ту часть общественных отношений, которая является одновременно предметом правового регулирования конституционного права. Государственное управление, исполнительная власть, государственная служба, принципы соотношения управляющих и управляемых субъектов права - в равной степени интересуют и конституционное, и административное право. Однако конституционное право лишь закрепляет основные принципы организации институтов, деятельность которых детально регулирует административное право. В сущности, административное право детализирует нормы конституционного права, посвященные государственному управлению. Основываясь на принципе охраны прав и свобод человека и гражданина, закрепленном в Конституции РФ, административное право расшифровывает и дополняет положения о генеральной линии общественного развития, установленной конституционным правом в целом.

Уголовное право - отрасль весьма специфичная, поскольку содержит нормы исключительно запретительного характера. Эту отрасль права можно назвать охранительной. Она сравнима лишь с одним из центральных институтов административного права - институтом административной ответственности. В остальном административное право характеризуется позитивным регулированием, т.е. не касается вопросов санкционирования и ответственности. В части же соотношения административной и уголовной ответственности различие лежит в области характера и степени посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами как одной, так и другой отрасли права. Действительно, если обратиться к нормам административного права об ответственности, то мы увидим, что составы административных правонарушений зачастую сходны с составами преступлений, закрепленными в Уголовном кодексе РФ. Объекты указанных правонарушений также практически идентичны (отношения в области охраны личности, собственности, общественного порядка, основ государственного управления и т.д.). Уголовное право предусматривает более суровые меры юридической ответственности за более серьезные правонарушения с точки зрения степени общественной опасности.

Предмет административного права

Предмет отрасли - это группа общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Собственно именно выявление однородных общественных отношений, регулирование которых осуществляется нормами права при вероятном единстве метода правового воздействия на эти отношения, позволяет констатировать формирование в системе права определенной отрасли права.

Предмет административного права крайне обширен и не может быть с легкостью определен конкретной сферой. Административно-правовые отношения - это, с одной стороны, отношения повседневные, отношения, в которые гражданин вступает ежедневно, переходя улицу по правилам дорожного движения, спрашивая дорогу у постового милиционера, заходя в паспортный стол для получения паспорта нового образца, уплачивая штраф за безбилетный проезд в троллейбусе и т.д. С другой стороны, административное право регулирует отношения, связанные с такими вопросами, которые вряд ли волнуют обывателя каждый день его жизни: вопросы организации мобилизационной подготовки, установление режима Государственной границы, определение правил введения военного или чрезвычайного положения. Кроме того, в сфере регулирования административного права находятся и все те отношения, которые возникают в связи с организацией самой государственной администрации, в том числе системой и структурой органов государственного управления, статусом государственного служащего и должностного лица.

Осветить весь спектр отношений, находящихся в сфере влияния норм административного права, невозможно. Недаром административное право обладает наиболее обширной из всех отраслей российского права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этого слабо исследованной особенной частью. Более того, анализ системы административного законодательства также весьма затруднителен, поскольку круг источников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя бы приблизительное их число и вовсе невозможно.

Между тем, выявление предмета административного права весьма актуально, поскольку предопределяет распространение на те или иные отношения административно-правового воздействия, которое, как мы увидим из дальнейшего материала, отличается значительным своеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прав и свобод, закрепленных конституционно.

Все сказанное заставляет обратиться к теоретическому анализу наиболее общих родственных признаков всех отношений, относимых к предмету административного права, с целью выявления ключевого из них, определяющего принадлежность урегулированного нормой права отношения к разряду административно-правовых.

Администрация (от лат. administratio) переводится с латинского языка как "распоряжение, управление", и в этом видится ключ к раскрытию предмета отрасли, носящей соответствующее имя. Кроме того, администрация зачастую воспринимается как субъект управления, что, по большому счету, не меняет сути явления. Действительно, административное право регламентирует отношения, возникающие в связи с управленческой деятельностью (администрированием), по поводу взаимодействия управляющих субъектов (администрации) и управляемых. Так, Ю.А. Тихомиров в своем "Курсе административного права и процесса" указывает, что предмет административного права составляют тщательное регулирование содержательной деятельности администрации и ее связей, система административных процедур.

Однако остановиться на таком определении значило бы смешать в одном блоке отношений предметы таких отраслей, как право административное, конституционное, трудовое и т.п., поскольку во всех этих отраслях управленческие отношения, безусловно, присутствуют в качестве предмета. В частности, конституционное право определяет конституционные основы системы управления государством, базируя правовое воздействие на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. С другой стороны, трудовое право регулирует отношения между работником и работодателем, выступающим в лице своей администрации (в смысле управленческого центра).

Следовательно, необходимо сосредоточиться на том, какими особенностями отличаются управленческие отношения, регулируемые административными правом, в сравнении с другими аналогичными. Прежде всего, речь, безусловно, идет о государственных управленческих отношениях, то есть отношениях, возникновение, реализация и прекращение которых связано с государственными (а вернее - публичными) интересами. В частности, еще профессор А.И. Елистратов, говоря о науке административного права, указывал, что она "изучает правовые отношения в области государственного управления". Это означает, прежде всего, что административное право регулирует отношения, связанные с публичным управлением, то есть организацией общественных процессов в публичных целях. Соблюдение публичных интересов - это цель государственного администрирования и оправдание применения его методов. Следует иметь в виду, что, по меткому выражению того же Елистратова: "то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения. ...Но, во всяком случае, правомерные требования правящей власти в современном государстве предъявляются к гражданам не как частный интерес правящих, а во имя общего блага".

Государственному управлению как центральной категории административного права посвящены работы виднейших специалистов в области административного права. В рамках науки административного права создана специальная теория государственного управления. Большинство учебных пособий по курсу административного права начинаются с раздела, посвященного государственному управлению. Здесь отметим, что понимание феномена государственного управления возможно в широком и узком смыслах. В широком смысле этого слова, государственное управление включает в себя и конституирование государственного механизма в целом (то есть предусматривает включение в спектр государственно-управленческих отношений и отношений конституционно-правовых). В узком смысле, государственное управление - это объект административно-правовых отношений.

Отношения, которые мы можем отнести к категории административно-правовых, должны быть достаточно конкретными и возникающими в рамках уже существующих конституционно установленных статусов и учреждений. Конституционное право определяет общие принципы и основы всего государственного устройства, в том числе и выделяет в системе органов государственной власти отдельную ветвь - исполнительную власть, силами которой реализуются многие конституционные принципы. Административное право призвано определять формы и способы осуществления исполнительных функций этой ветви власти посредством введения специальных режимов тех или иных отношений, возникающих по ходу реализации соответствующих конституционных положений. Ю.М. Козлов говорил о том, что главная особенность отношений, составляющих предмет административного права, состоит в том, что "они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России". Основой определения предмета административного права, данного в "Курсе административного права Российской Федерации" Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, является положение о том, что общественные отношения, урегулированные нормами административного права, являются отношения "в сфере исполнительной власти", сложными и многоструктурными по своим взаимосвязям с другими отраслями российского права.

Д.Н. Бахрах дает развернутое определение предмета административного права: "предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан".

Итак, как видно из приведенных определений, большинство специалистов в области административного права подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением, исполнительной властью, функционированием государственной администрации в самом широком смысле этого слова. Однако, также заметно, что помимо отношений, возникающих непосредственно в связи с государственно-управленческой деятельностью, в предмет административного права включаются те разновидности общественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе с самоуправлением. Например, к административно-правовым относят управленческие отношения, возникающие внутри государственных органов, в том числе и не являющихся органами исполнительной власти.

Обобщая вышесказанное, можно констатировать, что в самом общем виде предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно-управленческий характер, то есть отношения, направленные на управление какими-либо общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в стабильное, в функциональном смысле, состояние. При этом управление осуществляется в интересах (во имя) всего общества и государства. Для пояснения приведенного тезиса следует сказать, что правовое регулирование в целом направлено на упорядочение общественных процессов и в этом смысле административное право не является каким-то особенным, однако, в отличие от прочих отраслей права, в рамках административного права регулируются сами отношения по упорядочению. Так, если гражданское право упорядочивает общественные отношения, возникающие между равными субъектами правоотношения по поводу различного рода благ, то административное право регулирует (упорядочивает) общественные отношения по упорядочению государством экономических, социально-культурных и административно-политических процессов, протекающих в обществе.

На более частном уровне норма административного права устанавливает конкретное правило поведения субъекта, действующего (функционирующего, существующего) в одной из жизненно важных сфер жизнедеятельности общества, призванное определенным образом воздействовать на характер поведения этого субъекта с целью привести такое поведение в соответствие с избранными векторами общественного развития. Например, административно-правовыми будут отношения, возникающие между гражданином, желающим организовать тотализатор, и органом исполнительной власти, выдающим лицензию на соответствующий вид деятельности. Соответственно нормы, устанавливающие процедуры выдачи, действия, прекращения лицензии, контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, являются нормами административного права. Аналогично отношения, возникающие между Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и судами судебной системы России, также являются административно-правовыми, поскольку данный государственный орган, не являясь органом исполнительной власти в собственном смысле, тем не менее, выполняет организационно-управленческие функции в отношении деятельности судов и их аппаратов.

В систему норм административного права входят все нормы права, устанавливающие основания, пределы, процедуры, статус субъектов и т.п. параметры управляющего воздействия на явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительной власти, и нормы о принципах государственной политики в различных областях общественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системы государственного управления, и т.д.

В целом предмет административного права может быть подразделен на два самостоятельных сегмента: 1) управленческие отношения, возникающие между властными субъектами государственного управления и подвластными им субъектами; 2) управленческие отношение внутри системы государственного управления.

Что касается первого из сегментов, можно сказать, что классические административно-правовые отношения - это отношения власти и подчинения, властеотношения, возникающие между государством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Абсолютное большинство отношений, регулируемых нормами исследуемой отрасли права, возникают на основе неравенства участвующих в них субъектов. Один из них является управляющим (государство), а другой - управляемым. Из норм, закрепленных в источниках административного права, не всегда с очевидностью следует подчиненность того или иного субъекта права другому.

Так, большинство нормативно-правовых актов в сфере административного права устанавливают режимы осуществления управляемой деятельности, зачастую не останавливаясь на вопросе властного субъекта, непосредственно осуществляющего управление в данной сфере. Между тем, даже там, где регулирование осуществляется на уровне декларирования обязанностей, непременно присутствует элемент контроля, надзора (как минимум, прокурорского), возможности привлечения к административной ответственности. Все эти элементы управленческого воздействия осуществляются субъектами административного права, наделенными соответствующими полномочиями.

Управленческие отношения, возникающие внутри системы государственного управления, это те отношения, которые обусловливают стабильное функционально оптимальное состояние управляющих субъектов государственного управления. Такого рода отношения можно наблюдать в вопросах установления режима государственной службы, режима федеральных органов исполнительной власти, режимов различного рода служб и формирований, находящихся в распоряжении государственной администрации, и тому подобных режимов, призванных обеспечить устойчивость системы управления государством и обществом. В этом сегменте предмета административного права возможно существование отношений равенства (договорных отношений), возникающих между неподконтрольными друг другу субъектами публичной администрации. С этим феноменом административного права связана теория административного договора, о которой речь пойдет позднее.

Довольно интересным и полемичным является вопрос об отнесении к предмету административного права общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов местного самоуправления, которые, как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Ю.Н. Старилов, давая характеристику множественным отношениям, регулируемым административным правом, говорит о том, что общим признаком, объединяющим эти отношения, является их отношение к сфере управления (исполнительной власти), при этом подчеркивая, что это "отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов".

Представляется, что муниципальная власть суть та же публичная власть, что и государственная, и лишь организационно отделена от государственного аппарата в целях обеспечения ее самостоятельности и инициативности в решении насущных вопросов местной жизни. Возникающие же в рамках реализации местного самоуправления управленческие отношения ничем не отличны от отношений, возникающих в рамках государственного управления. О единстве природы публичной власти в ее указанных проявлениях свидетельствуют такие моменты, как: введение бюджетов муниципальных образований в общую бюджетную систему Российской Федерации, установление основ муниципальной службы на основе принципов государственной службы и т.д.

Итак, предмет административного права составляют урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие.

Поскольку отношения, о которых идет речь в приведенном определении, весьма разнообразны и многогранны, а их структура отличается своеобразием, мы детально проанализируем их природу в дальнейшем.

Метод административного права

Говоря о методе административного права, мы должны, прежде всего, отметить то обстоятельство, что административное право относится к тем немногим отраслям, которые обладают собственным методом правового регулирования. Этот метод зачастую заимствуется у него вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно имя с отраслью права - административно-правовой. И прежде чем перейти к его характеристике, вкратце остановимся на общетеоретическом подходе к проблеме метода отрасли как одного из существенных ее признаков.

Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений.

В литературе вопрос о значении метода в течение уже долгого времени является дискуссионным. Так, С.С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права состоит в наличии особого юридического режима ("метода регулирования"). В частности, С.С. Алексеев писал: "Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования".

Другие специалисты склоняются к тому, что метод правового регулирования един в рамках системы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельным предметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способов правового регулирования - дозволения, обязывания (предписания) и запрета, которые не следует отождествлять с методом правового регулирования. Такого мнения, в частности, придерживался виднейший специалист административного права Ю.М. Козлов, определявший способы правового регулирования следующим образом:

  • предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.;
  • запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;
  • дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Для третьей категории ученых является очевидным тезис о наличии нескольких методов административно-правового регулирования в рамках одной отрасли права. Так, В.М. Манохин указывает, что "для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые в конечном счете и определяют методы регулирования", выделяя методы:

  • власти-подчинения;
  • рекомендаций;
  • согласования;
  • равенства.

Такого же мнения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что для административно-правового регулирования является аксиоматичным положение о множественности методов регулирования, объясняемой многогранностью предмета регулирования.

Между тем, сторонники всех приведенных позиций пытаются тем или иным способом индивидуализировать метод правового регулирования каждой отрасли права, отдавая должное тому обстоятельству, что без выделения метода правового регулирования зачастую просто невозможно отграничить друг от друга родственные по предмету отрасли права.

Применительно к административному праву выдвигается тезис о наличии особой совокупности правовых средств, характеризующей предмет данной отрасли. Так, Ю.М. Козлов приводит следующий перечень таких средств:

а) установление определенного порядка действий, т.е. предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой (применительно к должностным лицам);
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях;
д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

При этом выделяются также особенности административно-правового метода, не связанные с определенными средствами воздействия на общественные отношения, но характеризующие в целом метод правового регулирования. С наличием таких особенностей метода административного права трудно не согласиться.

1. Прежде всего, отмечается, что для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты), поскольку административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридически равенство их участников, отношения "власти-подчинения";

2. Кроме того, административно-правое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения;

3. В рамках административно-правового регулирования складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе те возникают.

4. При этом, административно-правовой метод не исключает использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Но использование дозволений также предписывается административно-пpaвовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Между тем в теории права существует такая конструкция метода правового регулирования, которая позволяет четко выделить из массива методов правового регулирования метод, присущий именно административному праву. Так, в работах С.С. Алексеева мы находим понятие исходных методов правового регулирования. Их всего два, и первый из них можно с уверенностью назвать административно-правовым. Это первичные методы, которые представляют собой приемы регулирования, определяющие главное в правовом статусе субъектов отношений, в их исходных юридических позициях. К ним отнесены следующие методы:

1) метод субординации - централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование осуществляется на властно-императивных началах, а положение субъектов отношений характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

2) метод координации - децентрализованное, диспозитивное, регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь тоже являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданием конститутивного юридического значения их правомерному поведению.

Указанные исходные методы свойственны соответственно публичным и частным отраслям права. В каждой из них они проявляются в различной степени, однако, в наиболее "чистом" виде указанные первичные методы выражаются, прежде всего, в административном праве и гражданском праве.

В теории права на основе первичных методов сформирована теория о двойственности метода правового регулирования, являющаяся в настоящий момент доминирующей. Согласно этой теории в механизме правового регулирования выделяются два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно, характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинства отраслей публичного права. Определяя режим функционирования органа государственной власти или устанавливая основы государственной политики в какой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамки управленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий, в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свобод граждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший в административно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установок императивного метода.

Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. В рамках данного метода правового регулирования государство выступает координатором действий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этот метод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находят отражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности и ответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформления договорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правового характера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно. Естественно, что такой метод правового регулирования характерен для частноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.

Нельзя отрицать, что элементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, так же как нельзя не замечать и обратного: гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, предусматривая недопустимость ограничения прав потребителя, предусмотренных законом, несмотря на договорное согласование соответствующих положений. И, тем не менее, именно административное право является наиболее ярким представителем императивного регулирования, что связано со спецификой предмета правового регулирования.

Как мы уже говорили, административные отношения - это отношения по управлению, а значит, в них неизменно присутствует субординация субъектов отношений. Д.Н. Бахрах верно отмечает, что администрирование (управление) само по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. Такое неравенство естественно и не должно вызывать смущение. Природа публичной власти такова, что государство, регулируя управленческие отношения, оформляет юридическое неравенство. А сделать это можно только с применением императивного метода регулирования.

С другой стороны, гражданское право, исходя из своих основных принципов, призвано оформить отношения юридического равенства субъектов регулируемых отношений. Для того, чтобы в своих имущественных и личных неимущественных отношениях субъекты права чувствовали себя равными, государство применяет метод координации (диспозитивный) метод.

Все прочие отрасли права российской системы права используют императивный и диспозитивный методы в их различных сочетаниях, что связано со спецификой регулируемых ими отношений. Отрасли, в которых преобладает императивное регулирование и субординационное соотношение субъектов отношений, как правило, относятся к сфере публичного права (конституционное, финансовое, экологическое, уголовное и т.д.). Отрасли, основанные на принципах, близких гражданско-правовым, и характеризующиеся диспозитивностью регулирования, относятся к сфере частного права (трудовое, хозяйственное, земельное и т.д.).

В связи с этим наиболее разумным выглядит выделение в системе методов правового регулирования, прежде всего, административно-правового и гражданско-правового метода правового регулирования.

Оставляя в стороне гражданско-правовой метод, вкратце охарактеризуем административно-правовой метод правового регулирования. Итак, административно-правовой метод - это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет.

Административно-правовой метод является главным, но не единственным методом, применяемым в механизме административно-правового регулирования. Отдельные элементы гражданско-правового метода также используются в административном праве. В частности, в рамках административного права присутствуют договорные отношения между управляющими субъектами.

В заключение следует отметить, что метод административного права как совокупность способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми являются способы толкования административно-правовых норм, а также от методов государственного управления, которые применяются в рамках управленческого воздействия и сами являются объектом правового регулирования.

Принципы административного права

В науке административного права вопросу принципов отрасли уделяется незаслуженно мало внимания. Теоретические рассуждения на данную тему можно обнаружить далеко не во всех монографических и учебных работах современных ученых. В связи с этим нет единого подхода к перечню таких принципов.

Например, Ю.М. Козлов выделял следующие принципы административного права, подчеркивая при этом их родственность принципам, на основе которых происходит реализация исполнительной власти: принцип приоритета личности и ее интересов, принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности, принцип ответственности. При этом особое внимание в указанном перечне уделено конституционным принципам, отмечен их приоритет.

Французский ученый Г. Брэбан представляет систему принципов административного права совсем иначе, в виде совокупности ключевых прерогатив и обязанностей государственной администрации. К числу первых он относил полномочия (такие, как право принятия решения обязательного для исполнения и право на принуждение) и меры защиты государственной администрации (правовой защиты государственных служащий и имущества администрации). К числу же обязанностей государственной администрации Г. Брэбан относит соблюдение принципа законности в деятельности органов администрации, принципа ответственности администрации и принципа юрисдикционного контроля.

Профессор Ю.А. Тихомиров в числе принципов административного права называет следующие: иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности, функционально-специализированный характер деятельности, участие граждан и их объединений в государственном управлении, осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими.

Некоторые специалисты, как, например, профессор Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделении двух категорий принципов: конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно, продвигает теорию принципов административного права вперед на пути к формированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные (политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. При этом Ю.Н. Старилов предполагает выделение также двух взаимосвязанных групп принципов в системе отрасли: общие принципы, присущие всему административному праву в целом, и институциональные принципы, характерные для того или иного института отрасли.

Под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.

Освещение принципов административного права позволит более четко представить себе, на основе каких постулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализацию норм административного права, какие "аксиомы" заложены (должны быть заложены) в их головах в качестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующих дополнительного подтверждения.

Теоретическое и, возможно, законодательное закрепление принципов административного права определит отправные моменты для организации и функционирования всей системы государственного управления, в том числе для формирования государственных органов, осуществления деятельности государственных служащих в рамках задач и функций, возложенных на эти органы, а также обусловит нормативно обусловленную направленность регулирования административно-правовых отношений правом, предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.

Согласно определению Ю.Н. Старилова, "принципы административного права - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий".

Следует отметить, что как бы многословно мы не определяли понятие принципов административного права, переоценить значение этого феномена трудно. Принципы современного административного права находят отражение во множестве нормативно-правовых источников. Основным из них закономерно является Конституция РФ. Хотя Основной закон нашей страны и не закрепляет понятия государственного управления, он, тем не менее, уделяет достаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и гражданина.

Однако, кроме Конституции РФ, принципы закрепляются в огромном числе нормативно-правовых актов, как правило, законодательного уровня. Это те принципы, на основе которых сформированы отдельные институты в структуре отрасли. Отдельные нормы посвящены принципам в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании валютном контроле", Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и т.д.

Принципы отдельных административно-правовых институтов, закрепленные в данных актах, не отражают всей совокупности принципов административного права и зачастую имеют исключительно прикладной характер по отношению к группе отношений, урегулированных нормами данного правового института, однако, все они вытекают из общих положений, определяемых как принципы отрасли.

Итак, в системе административного права выделяются такие положения, которые применимы ко всем отношениям, урегулированным нормами данной отрасли, и всегда учитываются в деятельности органов государственного управления при применении норм административного права. Охарактеризуем их, разделив на две группы.

А. Общие принципы административного права. Данная группа принципов не является в собственном смысле слова группой конституционных принципов, потому что не все из них нашли непосредственное отражение в Конституции РФ. Более того, перечень конституционных принципов был бы гораздо солиднее, поскольку каждое положение основного закона суть принцип правовой системы. Определяя нижеприведенные принципы как общие, мы имеем в виду то, что они распространяются свое действие на всю совокупность отношений, возникающих в сфере административного права.

Принцип законности. Это центральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность может быть определена, как "связанность администрации законом". Конституция РФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, в частности, и то, что все нормы административного права должны соответствовать положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится и к международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовой системы.

Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так, нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Комментируя принцип законности, необходимо отметить следующее: помимо необходимости действовать в соответствии с законом данный принцип предполагает возложение на органы государственного управления, их должностных лиц обязанности инициативного отношения к нормам административного права. Действительно, если гражданин может и не знать о существовании какого-либо административно-правового института, его принципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь его положений.

Например, принятие федерального закона об основах государственной политики в конкретной области жизнедеятельности, предусматривающего, что отдельные нормы, связанные с реализацией политики, определяются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, означает, что в соответствии с принципом законности соответствующие органы обязаны предпринять соответствующие действия, издать нормативно-правовые акты, организовать проведение определенных мероприятий и т.д.

Принцип федерализма. Данный принцип основан на федеративном государственном устройстве нашей страны, закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом федерализма связаны сразу несколько обстоятельств, имеющих принципиальное значение для системы административного права.

Прежде всего, согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это решающим образом отражается на системе источников административного права. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Федерации. При этом административные законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и в случае противоречия не действуют.

Кроме того, на основе принципа федерализма организована система органов исполнительной власти. Ст. 77 Конституции РФ определяет, что по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако, помимо федеральных и региональных органов исполнительной власти, в России создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые при определенных условиях взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип приоритета личности. Этот принцип в теории именуется также принципом гуманизма. Согласно данному принципу вся деятельность органов государственного управления, которая, как мы говорили выше, освящена стремлением соблюсти публичный (общественный) интерес, опирается на положение о неприкосновенности личности и ее прав, свобод и законных интересов, установленных законом. В соответствии с этим принципом система административного права изобилует охранительными нормами, призванными оградить эти самые права и свободы от нарушения.

Являясь по сути своей отраслью права, предназначенной для ограничения произвола индивида по отношению к обществу, определения рамок частного поведения, оптимальных для обеспечения всеобщего благополучия, наделенной для этого громадным властным потенциалом, административное право серьезно ограничено в своих управленческих возможностях указанным конституционным принципом. Этот принцип должен быть положен в основу принятия всякого подзаконного нормативно-правового или индивидуального распорядительного акта, совершения любого властно окрашенного действия субъектом государственного управления.

Приоритет личности установлен в ст. 2 Конституции РФ, где указано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Ст. 55 Конституции РФ дополняет принцип указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, ст. 56 определены те права и свободы личности, которые не подлежат ограничению ни при каких условиях (право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни и другие).

Приоритет интересов личности дополняется постулатом о равенстве граждан перед законом и судом. Этот постулат находит свое выражение в том, что все люди, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равный правовой статус по отношению к предписаниям закона. В деятельности органов государственного управления этот постулат проявляется в невозможности оказания предпочтения тем или иным лицам по вышеперечисленным признакам, зависящим от особенностей личности лица, вступившего в урегулированные правом отношения с государством в лице его должностных лиц. Равно недопустимо принимать во внимание указанные признаки при принятии административных решений (например, о предоставлении гражданства, о первостепенности оказания помощи и т.д.).

Принцип ответственности. Указанный принцип является краеугольным камнем, на который опирается все здание административно-правовых предписаний. Поскольку управление - это всегда немного насилие над личностью, ее свободой делать то, что хочется и когда хочется, постольку административно-правовые нормы, как никакие другие, нуждаются в подкреплении реально действующими санкциями, т.е. возможностью государственного принуждения. В структуре отрасли существует специальный институт административной ответственности. Следует обратить внимание на то, что ответственность предусматривается не только за нарушение предписаний норм административного права со стороны граждан и юридических лиц, но и со стороны властных субъектов управления.

Принцип гласности предусматривает открытость для всеобщего сведения аспектов государственно-управленческой деятельности. Прежде всего, законы и все прочие нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию. Следовательно, любые нормативно-правовые акты административного законодательства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. В административном праве также действует постулат, обеспечивающий открытость государственного управления, о праве граждан на участие в управлении делами государства и равном доступе к государственной службе.

Б. Функционально-управленческие принципы административного права более дробны, это частные принципы административного права, отражающие тот аспект отрасли, который связан с управленческими структурами и их деятельностью. Задача функционально-управленческих принципов состоит в обеспечении построения структуры государственного управления и обеспечении ее бесперебойного и эффективного функционирования.

Принцип контроля проявляется в подконтрольности и (или) поднадзорности деятельности государственного аппарата, государственных служащих, а также в обязательности применения контрольных процедур по отношению к управляемым субъектам.

Принцип разделения властей предполагает, что исполнительная власть отделена от законодательной и судебной и не имеет права вмешиваться в деятельность органов и представителей этих ветвей государственной власти. С другой стороны, исполнительная власть самостоятельна и защищена от вмешательства извне.

Принцип профессионализма и компетентности в государственном управлении заключается, прежде всего, в установлении специфических процедур допуска к осуществлении функций по государственному управлению, что связано с возможностью ущемления прав и законных интересов граждан и организаций при применений властных полномочий.

Принцип иерархичности системы управления обусловливает проявляющийся в сфере государственного управления эффект субординационности складывающихся властеотношений внутри системы управления и применительно к управляемым субъектам.

Принцип специализации государственного управления отражает подход к множественности регулируемых правом отношений, что предполагает создание специальных управляющих систем и введение особых административно-правовых режимов в каждой из сфер регулирования.

Механизм административно-правового регулирования

Правовое регулирование - это феномен, обусловливающий претворение в жизнь громоздкого массива права. В сущности, за этим термином скрывается механика воздействия права на общественные отношения. Согласно положениям теории права действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный агрегат, который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким "агрегатом" в механизме действия права выступает правовое регулирование.

Именно в контексте такого понимания правового регулирования мы говорим о предмете и методе отрасли права, отождествляя его с предметом и методом правового регулирования конкретной отрасли. Закономерно предположить, что поскольку предмет и метод правового регулирования отличны применительно к отдельным отраслям системы права, постольку и само правовое регулирование отрасли имеет собственные черты и особенности.

Для административного права свойственны собственный предмет, метод, а также функции и принципы правового регулирования, о чем мы говорили выше. Помимо этого административно-правовое регулирование отличается своеобразным набором средств, форм и видов воздействия на отношения.

Вопрос о средствах административно-правового регулирования не находит освещения в большинстве работ по административному праву. Тем не менее, в работах профессора Ю.А. Тихомирова присутствует и определение этого феномена, и развернутое описание средств и видов административно-правового регулирования. Согласно мнению автора, "административно-правовое регулирование: есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. ...Побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования".

Говоря о средствах административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров выделяет:

  • программно-ориентирующие средства (концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления; целевые программы; приоритеты развития);
  • нормативы;
  • договорные средства.

Классифицируя формы административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров указывает, что по объему и методам различаются:

а) формы государственной поддержки;
б) императивные количественные и качественные нормативы;
в) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.);
г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;
д) административно-функциональные режимы;
е) введение государственной монополии.

К сожалению, ни определения форм административно-правового регулирования, ни четкого пояснения сущности приведенных разновидностей авторский текст не содержит. Тем не менее, из приведенных сведений видно, что в теории административного права существует нерешенный вопрос о том, с какими средствами и в каких формах отрасль внедряет в жизнь свои императивные предписания, как осуществляется обеспечение государственной управленческой деятельности в рамках обозначенных предмета и метода отрасли.

Не претендуя на абсолютную достоверность приведенного суждения, рискнем предположить, что административное право располагает средствами, прежде всего, прямого администрирования и косвенного воздействия на регулируемые отношения.

Средства прямого администрирования в настоящее время остаются преобладающими лишь в небольшом спектре административно-правовых отношений, связанных с возможностью непосредственного государственного вмешательства:

  • предоставление свободы административного усмотрения в тех или иных вопросах. Преимущественно это средство административно-правового регулирования применяется в тех областях жизни, где необходимо оперативное реагирование на изменения обстановки и где объективно обусловлена возможность ограничения прав и свобод человека (оборона, государственная безопасность, военная служба, служба в правоохранительных органах). Однако свобода административного усмотрения - необходимый элемент и вполне ординарных управленческих ситуаций, поскольку решение всегда остается за человеком (возьмем, к примеру, процедуры принятия решения о принятии в гражданство, о выдаче лицензии и т.д.);
  • определение конкретных количественных показателей (преимущественно в сфере финансово-бюджетных отношений, ценообразования, тарифного регулирования);
  • распорядительные предписания в отношении государственной собственности и управления ею.

Средства косвенного управления регулируемыми отношениями также многообразны. Административное право располагает возможностями установления основ правового статуса тех или иных субъектов путем установления перечней их прав и обязанностей, а также установления мер ответственности; определения в целом политики государства с помощью норм-принципов; конкретизации сложнейших процедур с помощью большого числа норм с описательными диспозициями; применения стимулирующих приемов воздействия посредством введения льгот и т.д.

Сочетание средств прямого и косвенного регулирования в последнее время все более клониться в пользу косвенного правового регулирования. Это связано с объективными процессами, протекающими в экономической и политической сферах жизни нашего общества. Однако до тех пор, пока среди функций государства остается функция обороны, а в руках у государства какая-то собственность, говорить об отмирании средств прямого административно-правового регулирования не приходится.

Механизм административно-правового регулирования - это упорядоченная по стадиям регулирования система административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в сфере организации и осуществления государственного управления.

Административно-правовое регулирование последовательно проходит три основные стадии:

Механизм административно-правового регулирования - одна из наиболее общих категорий науки административного права. В качестве своих элементов механизм административно-правового регулирования объединяет такие правовые явления, как принципы административного права, административно-правовые нормы, толкование административно-правовых норм, применение административно-правовых норм, административно-правовые отношения и реализацию административно-правовых норм. Каждое из этих правовых явлений в настоящем издании раскрывается особо.