Общие положения административного процесса

Понятие и принципы административного процесса

В настоящем разделе речь пойдет о том аспекте государственно-управленческой деятельности, который урегулирован процессуальными нормами административного права, т.е. о той части деятельности субъектов государственного управления, которая характеризуется особыми процедурами применения норм материального административного права. В теории административного права указанные аспекты управленческой деятельности принято называть административным процессом.

Процесс сам по себе - это совокупность взаимосвязанных действий, совершаемых с целью достижения определенного результата. В праве процесс - это совокупность действий, урегулированная процессуальными нормами отрасли права.

Сущность административного процесса, несмотря на присутствующую специфику, сходна с сущностью традиционный процессов (гражданского и уголовного). В основе любой процедуры уголовно-, гражданско- и административно-правового характера всегда лежит индивидуальное дело, т.е. какой-либо казус, частный случай. Административный казус возникает в процессе государственного управления и связан с принятием управленческого решения и изданием акта государственного управления. Действительно, процессуальные нормы, как правило, закрепляют порядок совершения распорядительных действий субъектами государственного управления применительно к определенной ситуации. Например, лицензионная процедура, описанная в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", связана с обращением за получением лицензии конкретного соискателя лицензии, и, следовательно, с разбирательством его индивидуального административного дела.

Однако, административный процесс немыслим вне норм административного права. Это означает, что к административному процессу (к числу административно-процессуальных правоотношений) не следует относить многочисленные управленческие процедуры, не урегулированные процессуальными нормами административного права.

Административный процесс, как и всякий юридический процесс, характеризуется стадийностью. Юридические нормы оформляют стадии процессуальной деятельности. Каждое индивидуальное административное дело, независимо от вида процедуры проходит ряд необходимых стадий. Стадии различаются между собой своими целями, задачами, кругом участников, спектром процессуальных действий, правовым результатом прохождения стадии и т.д.

Так, по мнению Д.Н. Бахраха, с которым следует согласиться, общими для административного процесса и для любого из входящих в него производств являются стадии:

• анализа ситуации (фиксация информации в виде протоколов, справок, схем, отчетов);
• принятия решения (приказа, постановления, инструкции);
• исполнения решения.

Назначение процесса в правовом смысле - это последовательная реализация норм материального права. Материальные нормы административного права реализуются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности субъектов государственного управления так же, как в процессе деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях. При этом различным сферам реализации материальных норм административного права в равной степени посвящены различные процессуальные нормы административного права.

Таким образом, специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений внутри административного права лишь во второй половине ХХ века, заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления.

Это означает, что ординарная управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права заключена в определенные процедурные рамки. Позитивная составляющая административного процесса находит свое выражение, например, в различного рода разрешительных процедурах. Естественно, что процедура предусмотрена и для случаев привлечения в административной ответственности. В этой части административный процесс носит традиционный юрисдикционный характер.

Различие в характере процедур административного процесса зачастую провоцирует ученых на сужение понятия административного процесса до состояния полного исключения из него позитивных процедур, которые в этом случае формируют особое административно-процедурное производство. Так, Н.Г. Салищева определяла административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Однако, как метко заметил В.Д. Сорокин, "речь правомерно вести не о двух видах административного процесса, а о едином административном процессе, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие - юрисдикционным содержанием".

Таким образом, разнообразие проявлений административного процесса в конкретных условиях реализации управленческих функций предопределяет выделение в структуре административного процесса различного рода самостоятельных производств по аналогии с исковым и особым производством в гражданском процессе. Существование разных по своим правилам и принципам процедур обусловлено определенной предметной спецификой рассматриваемых в рамках данных процедур индивидуальных административных дел. В соответствии с этим административный процесс проявляется в значительном разнообразии производств, начиная от различных лицензионных и регистрационных производств и заканчивая производством по делам об административных правонарушениях.

С учетом сказанного выше в науке административного права административный процесс определяется как урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Таким образом, в качестве наиболее общих признаков административного процесса следует назвать: урегулированность специальными процессуальными нормами административного права; участие в процессе уполномоченного органа государственного управления (должностного лица; процедура касается рассмотрения и разрешения индивидуального административного дела; наличие нескольких стадий процесса; юридическая формализация процесса.

Несмотря на внутреннее видовое разнообразие, административный процесс как урегулированная правом последовательная деятельность по разбирательству индивидуального административного дела характеризуется едиными принципами. Принципы административного процесса в отличие от принципов, скажем, процесса уголовного мы не найдем в обобщенном виде в действующем административном законодательстве.

В теории административного права выделяют следующие принципы административного процесса:

• принцип законности означает необходимость соответствия действий властных субъектов административного процесса требованиям закона;
• принцип компетентности подразумевает, что осуществление процессуальных полномочий должно быть отнесено к компетенции соответствующего органа исполнительной власти, в противном случае он не вправе быть участником административного процесса;
• принцип охраны интересов личности и государства предполагает необходимость соблюдения общего правила о приоритете личности и охране ее интересов как основной задаче государства; в связи с этим органы государственного управления должны руководствоваться в процессуальной деятельности не только интересами государства, но и частными интересами подвластных участников процесса;
• принцип процессуального равенства устанавливает, что стороны административного процесса равны перед законом, а также наделены равными правами и обязанностями в процессе разбирательства индивидуального административного дела (состязательность процесса);
• принцип стремления к достижению истины при разрешении индивидуального дела означает необходимость всестороннего и полного анализа обстоятельств дела, а также беспристрастность участника, принимающего управленческое решение;
• принцип доступности выражается в наличии возможности для каждой из сторон беспрепятственно участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального административного дела;
• принцип гласности предполагает открытость рассмотрения различных категорий дел;
• принцип экономичности выражается в установлении сжатых сроков для осуществления комплекса процессуальных действий, в отсутствии необходимости в наличии специальных материальных ресурсов, требуемых для осуществления отдельных процессуальных действий;
• принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

В науке административного права существуют и альтернативные взгляды на систему принципов процесса. Так, перечень принципов административного процесса можно дополнить принципом национального языка разбирательства, принципом двухступенности процесса, принципом самостоятельности принятия управленческого решения, принципом активности правоохранительных органов и некоторыми другими.

Структура административного процесса

В теории административного права вопрос о структуре административного процесса остается дискуссионным уже довольно продолжительное время. Несмотря на то, что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах ХХ века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен.

Существуют две основные концепции о структуре административного процесса. Первая (хронологически), юрисдикционная концепция, сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. Так, В.С. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Таким образом, административный процесс представлялся ученым лишь той частью деятельности органов государственного управления, которая связана с разрешением спорных, коллизионных правовых ситуаций в области государственного управления. Из структуры процесса исключалась позитивная процедурная деятельность управляющих структур.

Н.Г. Салищева впервые предприняла серьезное теоретическое исследование административного процесса, также исходя из мнения, что административный процесс - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения. В работах данного автора юрисдикционная концепция обрела серьезное научное звучание.

Выделим некоторые характерные особенности юрисдикционной концепции.

1. Указанная концепция признает равнозначными содержания понятий "административный процесс" и "гражданский процесс" или "уголовный процесс". содержанию понятий "гражданский процесс" и "уголовный процесс". В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является "способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы". Так, О.В. Иванов утверждает, что "процесс - это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них".

2. В рамках юрисдикционной концепции понятия "процесс" и "производство" находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким, нежели понятие производство. Поскольку процесс (по мнению приверженцев указанной концепции) является исключительно деятельностью по разрешению споров и применению мер принуждения, в понятие "административное производство" оказываются включенными и сам административный процесс и такие виды процедурной деятельности, как процедуры осуществления задач внутренней организации аппарата управления; процедуры, опосредующие взаимоотношения государственных органов между собой и с другими субъектами административного права.

3. Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только те административно-правовые нормы, которые определяют процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения.

Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения".

Управленческая концепция возникла наряду с юрисдикционной, но получила свое научное развитие несколько позже (впервые - в работах В.Д. Сорокина). Положения данной концепции разделяются большинством современных ученых, считающих, что понятие административного процесса следует трактовать расширительно. Уже Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

Сущность управленческой концепции административного процесса заключается в том, что ее сторонниками признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно процессом является всякая исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права.

При этом ученые, разделяющие управленческую концепцию, признают тот факт, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но и деятельность по реализации регулятивных норм административного права, составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса. Действительно, деятельность в области государственного управления ставит перед собой в основном регулятивные задачи. Охранительная деятельность в указанной области служит лишь одним из элементов управленческого процесса. Между тем, право устанавливает с помощью процессуальных норм процедуры и регулятивной и охранительной деятельности. В связи с этим, безусловно, научно неверно обеднять понятие "административный процесс" за счет исключения преобладающего числа составляющих его производств.

Основные положения управленческой концепции выделяются В.Д. Сорокиным в следующем виде:

1. административный процесс - это юридическая форма реализации исполнительной власти и, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;
2. административный процесс реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также и другими субъектами, что составляет основу его динамичности;
3. назначение административного процесса - обеспечение реализации материальных норм российского права;
4. административный процесс состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;
5. элементами административного процесса являются процессуальная деятельность уполномоченных субъектов и административно-правовые отношения.

Итак, в рамках управленческой концепции административный процесс определяется как "урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами".