Государственная служба

Понятие и принципы государственной службы

Слово «служба» имеет несколько значений. Под службой может пониматься как орган исполнительной власти (Федеральная Служба безопасности), так и структурное подразделение органа исполнительной власти (служба общественной безопасности УВД). В нашем случае служба понимается как вид деятельности.

Одним из требований, предъявляемых к государственной службе, является возможность ее осуществления только на профессиональной основе (т. е. категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате – основная профессия). Под профессиональной основой А. П. Алехин понимает деятельность непрерывную, преемственную и компетентную. Д. Н. Бахрах – деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение . Отмечая справедливость данных высказываний, хочется заметить сложность определения основной профессии по перечисленным признакам. Может быть, поэтому в нормативных актах предпринята иная попытка выделения критерия основной профессии. Поскольку работа по совместительству возможна только для лиц, имеющих основное место работы, Постановление СМ – Правительства РФ от 23 июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД РФ» регулирует продолжительность работы по совместительству временем, не превышающим половины месячной нормы основного рабочего времени. Таким образом, в качестве признака, обозначающего выполнение работы на профессиональной основе, предлагается считать продолжительность рабочего времени.

Следует отметить, что понятие «государственная служба» употребляется в широком и в узком смысле. В узком смысле это деятельность в государственных органах по непосредственной реализации их задач и функций, а в широком – как в государственных органах, так и в государственных организациях (если эта деятельность непроизводственного характера).

Таким образом, под государственной службой понимается вид деятельности, осуществляемой на профессиональной основе за материальное вознаграждение в государственных органах в целях непосредственной реализации задач и функций государства (узкий смысл) или в государственных органах и организациях, направленная на выполнение своих обязанностей непроизводственного характера (широкий смысл).

Основным нормативным актом, регулирующим основы государственной службы, является Закон РФ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы РФ». Закон не дает общее определение государственной службы. А под государственной службой в данном нормативном акте понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п.1 ст. 2). Это определение нельзя признать удачным ввиду того, что по смыслу Закона государственная служба в нем понимается в узком смысле. Слово «обеспечение» здесь не только сводит на нет смысл понятия, но и определяет его с точностью до наоборот, поскольку обеспечением исполнения полномочий государственных органов занимаются все служащие органа, за исключением должностных лиц, которые не обеспечивают, а непосредственно реализуют полномочия этих органов.

В соответствии с Законом РФ «Об основах государственной службы РФ» принципами государственной службы являются: 1) верховенство Конституции РФ и федеральных законов; 2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) единство системы государственной власти, разграничения полномочий между РФ и ее субъектами; 4) разделение властей; 5) равный доступ к государственной службе; 6) Обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими органами и их руководителями; 7) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; 8) гласность; 9) профессионализм и компетентность; 10) ответственность; 11) внепартийность; 12) отделение религии от государства; 13) социальная защищенность государственных служащих; 14) стабильность кадров.

Следует заметить, что названный Закон действительно регламентирует лишь основы государственной службы. В настоящее время в Российской Федерации, к сожалению, нет единого нормативно-правового акта, единообразно регламентировавшего основные положения приема на государственную службу, перемещения и увольнения с государственной службы. Нам такой акт видится в виде Закона РФ «О государственной службе». Сегодня же, помимо Закона РФ «Об основах государственной службы РФ», регламентация института государственной службы осуществляется рядом нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок прохождения службы в отдельных государственных органах.

Такая регламентация содержится, например:

• в Законах РФ: «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О Прокуратуре РФ» и др.;
• в положениях: «О прохождении службы в органах налоговой полиции РФ», «О службе в органах внутренних дел РФ» и т. д.

Принятый в 2003 г. Закон РФ «О системе государственной службы РФ» подразделяет государственную службу на следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. При этом государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Вместе с тем названный Закон лишь определяет общие положения указанных видов государственной службы и не дает даже определения военной и правоохранительной службы, отнеся это к компетенции соответствующих законов, которые в настоящее время еще не приняты.

Понятие и виды государственных служащих

Всех лиц, занимающихся общественно-полезной деятельностью, можно разделить на рабочих, крестьян (колхозников, фермеров) и служащих. Из приведенной классификации можно предположить, что деятельность служащих носит непроизводственный характер, как правило, это лица, занимающиеся умственным трудом. Государственные служащие, наряду с перечисленными, имеют некоторые особенности. Основными из них являются следующие: их деятельность возмездная (осуществляется за материальное вознаграждение); их деятельность осуществляется в рамках занимаемой ими должности в государственных организациях.

Под должностью понимается организационно-штатная единица, которой соответствует комплекс прав и обязанностей лица, ее занимающего.

Из вышеизложенного можно вывести понятие государственного служащего. Следует лишь отметить, что государственная служба и государственный служащий могут рассматриваться в узком и широком смысле. Под государственным служащим понимается лицо, занимающее в установленном нормативными актами порядке должность и наделенное государственно-властными полномочиями по непосредственной реализации задач и функций государства (в узком смысле) или должность в государственном органе или организации и за материальное вознаграждение выполняющее свои обязанности по должности непроизводственного характера (в широком смысле).

Трудно согласиться с мнением Д. М. Овсянко о том, что подобное определение государственного служащего потеряло свою актуальность вследствие принятия Закона РФ «Об основах государственной службы РФ». Да, действительно, названный Закон дает определение государственного служащего, но не претендует на всеобъемлющую регламентацию института государственной службы, поскольку сам в ст. 4 закрепляет, что законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, настоящего закона, федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Кроме того, понятие государственного служащего в законе основывается на понятии «государственная служба», а в соответствии со ст. 2 указанного Закона оно дано в смысле, характерном только для данного Закона. В определении государственного служащего содержится ссылка на исполнение им своих обязанностей по государственной должности государственной службы в порядке, установленном федеральным законом. Имеется в виду этот же Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ».

Таким образом, мы имеем основания предположить, что ст. 3 Закона «Об основах государственной службы РФ» имеет такой логический вид: под государственным служащим в настоящем Федеральном законе понимается «гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств Федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ».

Государственные должности рассматриваемый Закон делил на три категории: «А», «Б» и «В». К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов; к категории «Б» – государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения полномочий лицами, замещающими должности категории «А»; К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Внесенными позже изменениями в Закон РФ «Об основах государственной службы» государственные служащие, занимающие должность категории «А», из сферы действия названного закона были исключены.

Применительно к группам государственных должностей государственным служащим присваиваются разряды и классы. Это могут быть советники 1, 2 и 3 класса следующих видов: действительные государственные, государственные, РФ, государственной службы; а также референты государственной службы 1, 2 и 3 класса. Законы РФ могут устанавливать и иные звания для государственных служащих отдельных ведомств.

Классифицировать государственных служащих можно по различным признакам. Для административного права наиболее значимой представляется классификация государственных служащих по характеру их компетенции.

По характеру компетенции государственные служащие делятся на следующие категории: должностные лица и недолжностные лица. Должностные лица, в свою очередь, могут быть руководителями или представителями административной власти, а недолжностные лица – оперативным составом (специалисты, функциональные работники) и вспомогательным (техническим) составом.

Должностные лица определяются учеными-административистами по-разному. Одни ученые под должностными лицами понимают служащих, имеющих право совершать служебные юридические действия; другие называют должностными лицами государственных служащих, имеющих право совершать властные действия, влекущие юридические последствия, либо имеющих право руководить деятельностью подчиненных, предъявлять к ним обязательные для исполнения требования; третьи под должностными лицами понимают более узкий круг лиц, считая, что к ним относятся государственные служащие, которые наделены распорядительными полномочиями в отношении других лиц, причем их распорядительные полномочия реализуют только в той организации, в которой должностное лицо занимает должность. Вместе с тем во всех указанных подходах к определению должностного лица нет разногласий по поводу того, что должностные лица отличаются от всех остальных категорий государственных служащих наличием государственно-властных полномочий.

Термин «должностное лицо» употребляется в различных отраслях права. На наш взгляд, затруднительно реализовать предложение, которое высказал Д. Н. Бахрах о выработке единого для всех отраслей права определения, поскольку в различных нормативных актах под должностными лицами объективно необходимо понимать различные категории лиц, интересующих ту или иную отрасль права.

Представителей административной власти некоторые ученые относят к разновидности должностных лиц, некоторые – нет. Данный спор, по нашему мнению, не принципиальный, поскольку в определении представителей административной власти ученые не расходятся. Представителями административной власти называют государственных служащих, наделенных государственно-властными полномочиями, которые распространяются на лиц, не подчиненных им по службе. Это, например, сотрудники милиции, специальных государственных инспекций, иных контрольных органов и т. п.

В отличие от представителей административной власти, руководители наделены государственно-властными полномочиями в отношении лиц, подчиненных им по службе.

Имеются также должностные лица, совмещающие государственно-властные полномочия как в отношении подчиненных им по службе, так и в отношении не подчиненных им по службе людей. Такие должностные лица на схеме обозначены как представители административной власти и руководители одно-временно.

Оперативный состав (специалисты) не наделены государственно-властными полномочиями и этим отличаются от должностных лиц. От вспомогательного (технического) состава они отличаются функциональной направленностью своей деятельности. Оперативный состав – это категория государственных служащих, осуществляющих деятельность, непосредственно определенную задачами того органа, в котором они занимают должность.

Вспомогательный (технический состав) в отличие от должностных лиц не наделен государственно-властными полномочиями, а в отличие от оперативного состава (специалистов) деятельность государственных служащих, именуемых вспомогательным составом – это деятельность, непосредственно не определенная задачами того органа, в котором они занимают должность. Их деятельность заключается в создании условий, необходимых для выполнения должностными лицами и оперативным составом своих служебных функций.

Государственные служащие также могут выступать субъектами административно-правовых отношений. При этом их административно-правовой статус будет отличным от административно-правого статуса граждан и органов исполнительной власти. Административно-правовой статус государственных служащих определяется совокупностью комплекса их общих прав и обязанностей, а также комплекса специальных прав и обязанностей, предоставленных им по должности. Они наделены специальным административно-правовым статусом государственных служащих как члены административного коллектива.

Специальный административно-правовой статус государственных служащих характеризуется основными особенностями:

а) их права и обязанности устанавливаются в пределах компетенции органов, в которых они состоят на службе;
б) предоставленные им права предназначены для выполнения возложенных на них обязанностей;
в) законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению, что гарантируется государством;
г) законом предусмотрена возможность ограничения некоторых прав государственных служащих в целях обеспечения эффективности их служебной деятельности;
д) для них предусмотрены определенные льготы и повышенная ответственность за правонарушения.