Граждане как субъекты административно-правовых отношений

Понятие индивидуальных субъектов административно-правовых отношений

Говоря об индивидуальных субъектах административно-правовых отношений, следует различать такие правовые термины, как личность и гражданин. Еще в 1967 г. И. Е. Фарбер разграничил понятия «права человека» и «права гражданина» по признаку наличия их государственного признания, а поскольку в праве различаются права человека (личности) и гражданина, то справедливо было бы предположить, что это не тождественные термины. Под личностью понимается физическое лицо, т. е. человек. Гражданство в свою очередь – категория политико-правовая. Гражданин – это лицо, находящееся в постоянных, устойчивых правовых связях с государством. Государство наделяет гражданина правами, защищает и покровительствует ему за границей. В свою очередь, гражданин обязан соблюдать законы и другие предписания государства, выполнять установленные им обязанности.

Отсюда следует, что личность – более широкое понятие, чем гражданин. Личность может быть как гражданином РФ (обычным, почетным, с двойным гражданством), так и лицом без гражданства, иностранным гражданином (ближнего и дальнего зарубежья).

Естественно, гражданин обладает бoльшим объемом прав в сфере государственного управления, чем иностранные граждане и лица без гражданства. Лица, не являющиеся гражданами РФ, не имеют некоторых прав и обязанностей, которыми обладают граждане Российской Федерации.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых законах и подзаконных актах термин «гражданин» может употребляться в широком смысле, и под ним подразумеваются все лица, находящиеся на территории РФ: граждане, лица без гражданства и иностранные граждане.

В административно-правовых отношениях термин «гражданин» также имеет несколько другой смысл, чем указанный выше. Под гражданином в административно-правовых отношениях понимается не просто физическое лицо, находящееся в постоянных, устойчивых правовых связях с государством. В ряде случаев такие лица в административно-правовых отношениях могут реализовывать свои государственно-властные полномочия, и тогда в этих правоотношениях они будут выступать от имени государства как должностные лица органа государственной власти, но не как граждане.

В. И. Новоселов предлагал гражданином в административно-правовых отношениях считать «лицо (человека), не состоящее с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях». Д. Н. Бахрах, не совсем соглашаясь с данным определением в части терминов «орган управления» и «трудовые или государственно-служебные отношения», уточняет его и предлагает более широкое определение: «Гражданин – это отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией».

На наш взгляд, неточность вышеприведенных определений обусловлена не вполне удачным подбором его критерия. Делопроизводитель областной администрации имеет устойчивую правовую связь с органом государственной власти. Вместе с тем для определения его как гражданина в административно-правовых отношениях она не имеет никакого значения.

Для определения гражданина в административно-правовых отношениях основное значение имеет не наличие устойчивых правовых связей с органом государственной власти, а наличие или отсутствие у личности государственно-властных полномочий.

Лицо выступает в административно-правовых отношениях как гражданин тогда, когда он выступает от себя лично. В административно-правовых отношениях лицо может выступать и не от себя лично, а от имени органов государственной власти. Это происходит лишь в случаях, когда лицо имеет соответствующие государственно-властные полномочия.

Отсюда следует, что лица, не наделенные государственно-властными полномочиями, в административно-правовых отношениях всегда выступают от своего имени, т. е. как граждане. Лица же, наделенные такими полномочиями, в одних административно-правовых отношениях могут выступать от своего имени, а в других – нет. Поэтому дать определение гражданина как субъекта административно-правовых отношений вообще невозможно.

Таким образом, более точным нам представляется следующее определение: гражданин в административно-правовых отношениях – это лицо, выступающее от себя лично и не наделенное государственно-властными полномочиями либо наделенное, но в данных конкретных правоотношениях их не реализующее.

Понятие и элементы административно-правового статуса граждан

Прежде чем рассматривать содержание административно-правового статуса граждан, необходимо уяснить его значение. Слово «статус» произошло от латинского status – состояние, положение. Отсюда правовой статус – правовое положение (т. е. положение, урегулированное нормами права), административно-правовой статус – правовое положение в сфере государственного управления или положение, урегулированное нормами только административного права.

Правовое положение граждан в сфере государственного управления – часть их общего правового статуса. В силу этого обстоятельства понимание административно-правового статуса граждан должно быть основано на раскрытии понятия правового статуса вообще. Юридическое закрепление правового положения (статуса) личности есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти отношения и определяют роль и место личности в правовой системе общества.

Основным элементом правового статуса граждан является комплекс их прав и обязанностей, закрепленный нормами права . К другим элементам правового статуса ученые относят также гражданство, юридическую ответственность, правоспособность и дееспособность.

Некоторые ученые (А. П. Алехин, Л. Д. Воеводин, А. И. Иерусалимов, А. И. Лепешкин и др.) одним из элементов правового статуса называют юридические гарантии этих прав и обязанностей, установленные государством. Несомненно, юридические гарантии очень важны, но более правильной является точка зрения, согласно которой такие гарантии элементом правового статуса гражданина не являются. «Это либо принципы, либо черты, либо предпосылки правового статуса, которые безусловно характеризуют положение личности в обществе, пронизывают данное понятие, но не выступают в качестве самостоятельных элементов» . Действительно, гарантии определяют лишь качество уже имеющихся прав, но не их объем, а потому являются элементом не правового, а фактического положения граждан.

«Гражданин является субъектом государственного управления, и нормы права закрепляют его специфический статус в данной области, основанный на общем статусе, но во многих чертах отличающийся от него, прежде всего, большей конкретностью.

Правовой статус граждан в государственном управлении – это конкретизация общего правового статуса граждан применительно к особенностям (задачам, целям, условиям) государственного управления как одного из видов государственной деятельности», – обоснованно отмечает В. И. Новоселов.

Административно-правовой статус гражданина характеризуется наличием тех же элементов, которые определяют его общий правовой статус в обществе. Исходя из специфики деятельности органов исполнительной власти, лишь гражданство как элемент административно-правового статуса не имеет принципиального значения, поскольку нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и деятельности исполнительной власти, обычно распространяется на всех лиц: граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Законодатель, оперируя термином «граждане», имеет в виду обычно все названные группы.

Перед рассмотрением непосредственно содержания административно-правового статуса граждан необходимо более подробно поговорить о его элементах. Итак, следует выделить два основных элемента: 1) комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления; 2) наличие административной правоспособности и административной дееспособности.

Комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления определяется разнообразными по юридической силе нормативными актами: а) международными правовыми актами, ратифицированными РФ; б) Конституцией РФ; в) Законами РФ; г) всевозможными подзаконными актами.

По мнению В. И. Новоселова, «в состав правового статуса входит также еще один особый элемент: права-обязанности. Дело в том, что среди правовых категорий имеется одна специфическая категория – права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т.д.)». На наш взгляд, нельзя согласиться с указанным мнением. Следует различать разные по объему действия. Конституционной обязанностью являлось получение основного общего образования. Получение среднего профессионального и высшего образования было конституционным правом и т. д. Равные же по объему действия не могут быть одновременно правом и обязанностью лица, поскольку эти понятия взаимоисключающие.

Административная правоспособность гражданина – это признаваемая за ним государством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.

Административная правоспособность возникает с момента рождения. Однако в момент рождения она еще не полная и не у всех равная. Она может отличаться в зависимости от пола, состояния здоровья. С достижением определенного возраста, получением образования и т. д. она развивается и изменяется. Так, Президентом РФ можно стать, лишь достигнув 35-летнего возраста, являться носителем права на поступление в ряд учебных заведений можно лишь до 30 лет и т. д. Административную правоспособность нельзя изменить по собственному желанию. Ее объем устанавливается и изменяется лишь государством. Административное законодательство предусматривает возможность полного или временного лишения некоторых прав.

Условием реализации административной правоспособности является наличие у гражданина административной дееспособности. Административная дееспособность гражданина – признаваемая за ним государством способность своими действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные на него обязанности административно-правового характера.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позже административной правоспособности, но конкретный возраст ее наступления не установлен. В ряде случаев она наступает уже с шестилетнего возраста (ответственность школьников). Так же, как и административная правоспособность, административная дееспособность развивается и изменяется. Как правило, полная дееспособность наступает с 18-летнего возраста (административная деликтоспособность – с 16-ти лет). В соответствии с законом некоторые граждане могут быть признаны полностью или частично недееспособными.

На основе правоспособности дееспособные граждане реализуют свои субъективные права, выполняют свои обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.

Что касается такого элемента правового статуса, как гражданство, то он полностью охватывается первым элементом – комплексом прав и обязанностей (поскольку гражданство, как было отмечено, это не что иное, как устойчивая правовая связь человека с обществом, осуществляемая через взаимные права и обязанности).

Любая юридическая ответственность наступает за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих юридических обязанностей, а следовательно, ее роль – гарантировать выполнение субъектами права своих юридических обязанностей. Отсюда вытекает, что юридическая ответственность является составной частью такого элемента, как юридические гарантии прав и обязанностей граждан.

Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан

Несмотря на то обстоятельство, что юридические гарантии прав и свобод граждан в качестве самостоятельного элемента их административно-правового статуса нами не признаны, они являются очень важным элементом юридической системы любого общества.

Режим охраны законности и прав граждан невозможен без развернутой системы гарантий. Говоря о системе гарантий прав граждан, в юридической литературе авторы предлагают различные способы их классификации: общие и специальные; государственные и общественные; прямые и косвенные; судебные, внесудебные. К числу общих гарантий обычно относят экономические, политические, идеологические, а к специальным – юридические.

Так, В. А. Патюлин обоснованно относил к политическим гарантиям «степень демократизации общественной жизни, состояние законности, методы и формы деятельности государственного аппарата», к экономическим – «материальные условия жизни общества на том или ином этапе его развития», к идеологическим – «общественное мнение,... правосознание советских граждан».

Изменения в политической жизни общества привели и к изменениям значимости перечисленных гарантий. Следует признать, что повысилась роль идеологических и некоторых политических гарантий, тогда как другие политические и экономические гарантии свою ведущую роль утратили. Так, демократизация общественной жизни, изменение общественного мнения и правосознания граждан гарантируют соблюдение прав и свобод граждан, а политическая нестабильность оказывает отрицательное влияние на состояние законности в обществе; обозначившееся снижение общего жизненного уровня основных слоев населения делает труднодоступным использование юридической помощи адвокатов. Для нас наиболее интересны именно юридические гарантии прав граждан, а из юридических – административно-правовые, т. е. закрепленные нормами административного права.

Перед непосредственным исследованием административно-правовых гарантий субъективных прав необходимо отметить, что не следует путать понятия «процессуальные гарантии» и «гарантии процессуального права лица».

Под процессуальными гарантиями в юридической литературе понимаются либо установленные законом средства, при помощи которых участвующие в процессе граждане могут защищать свои права и интересы, либо гарантии для предупреждения осуждения и наказания невиновных, для ограждения обвиняемого от несправедливого осуждения, а наряду с ним гарантии против принятия в отношении обвиняемых излишних мер процессуального принуждения. М. А. Чельцов под процессуальными гарантиями понимает «средства, с помощью которых все граждане могут осуществлять свои права и защищать их в случае их нарушения». А. Л. Цыпкин считает, что процессуальные гарантии – это «законы, устанавливающие права участвующих в процессе лиц и ограждающие защиту их законных интересов».

Во всех указанных случаях авторы неоправданно сужают понятие процессуальных гарантий, полагая, что они регулируют правоотношения лишь с участниками процесса. Но процессуальные гарантии служат своего рода защитой от необоснованного привлечения к юридической ответственности (так, например, законодательное закрепление поводов и оснований для возбуждения дела, оснований для подозрения в совершении правонарушения и т. д.).

Однако следует согласиться со всеми высказанными точками зрения в том, что понятие процессуальных гарантий значительно шире понятия процессуального права гражданина. Вместе с тем процессуальные гарантии и процессуальные права граждан участников процесса – взаимосвязанные элементы единой системы, в основе которой лежат конституционные принципы и нормы Конституции РФ об отношениях государства и личности.

Вопрос о понятии юридических гарантий прав граждан в специальной литературе рассматривался многими видными учеными. Содержание юридических гарантий ими трактовалось не всегда одинаково. Некоторые авторы сводят их лишь к судебной защите прав граждан, а также постоянному контролю над деятельностью всех звеньев государственного аппарата с привлечением к этому самих масс, либо к законодательству об охране прав граждан, либо просто к правовым нормам.

А. И. Лепешкин включил в содержание юридических гарантий не только правовые нормы, но и различного рода государственные учреждения, органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию прав и свобод. Таким образом, речь уже идет о системе государственно-правовых средств. Л. Д. Воеводин к содержанию юридических гарантий отнес и условия, в которых осуществляется право, и средства, т. е. правовой механизм, при помощи которого гражданин обеспечивает реализацию или защиту права.

В. Е. Гулиев и Ф. М. Рудинский добавляют, что в отдельных случаях в качестве юридических гарантий прав могут выступать отраслевые и межотраслевые правовые принципы (например принцип презумпции невиновности). Наиболее полное определение юридическим гарантиям субъективных прав дал Н. И. Матузов: «Под юридическими гарантиями понимается весь комплекс государственно-правовых средств обеспечения прав граждан, правовые формы и способы их защиты». Среди юридических (правовых) гарантий Н. И. Матузов выделяет: прокурорский надзор; судебную защиту; правоохранительную деятельность органов государственной власти и управления; институт жалоб и заявлений граждан.

Такого же мнения придерживается и Е. В. Додин, считая, что принцип обеспечения прав «реализуется посредством установления как материальных и процессуальных гарантий, так и надзора за ведением административного дела (в широком смысле) со стороны прокурора и контроля со стороны уполномоченных органов». Процессуальные же гарантии «устанавливают целый ряд обязательных для правоприменяющих органов правил».

Вместе с тем как юридические гарантии защищают не только субъективные права граждан в сфере государственного управления, так и нормы административного права устанавливают не только административно-правовые гарантии этих прав.

О гарантированности прав граждан можно говорить в том случае, если каждому праву будет соответствовать законодательно закрепленная соответствующая обязанность правоприменителя, подкрепленная ответственностью за ее невыполнение. В этом аспекте можно дополнить А. Л. Цыпкина , определив, что случаи, когда в законодательстве обе части совокупности прав и гарантий существуют в тесном взаимодействии друг с другом, представляют собой наиболее действенные возможности достижения задач, определенных законодательством РФ. И здесь кроется один из основных принципов нормотворческой деятельности.

Нельзя не согласиться с Н. И. Матузовым, который, показывая основные пути дальнейшего развития и укрепления правовой системы общества, уделяет самое пристальное внимание «продолжению процесса совершенствования действующего законодательства, а следовательно, права с учетом нового этапа развития общественных отношений; последовательной интенсификации правовой системы; повышению эффективности правореализации, всех его форм, методов и направлений, где критерием эффективности будет являться достижение тех целей, на которые рассчитывал законодатель» . Но при осуществлении законодательной деятельности было бы целесообразным презюмировать основные субъективные права граждан.

В юридической литературе отмечалось, что «осуществление ряда субъективных прав и свобод невозможно вне процессуальной формы, которая выступает как одна из юридических гарантий прав личности». Н. В. Витрук выделяет две процессуальные формы реализации субъективных прав: инициативную (субъект сам определяет порядок реализации) и процессуально-процедурную (порядок реализации предусматривает закон). Субъективные права граждан осуществляются только в процессуально-процедурной форме.

Содержание и виды административно-правового статуса граждан

В административном праве выделяется три вида административно-правового статуса граждан: общий для всех административно-правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц.

В содержание общего административно-правового статуса гражданина входят лишь общие для всех субъективные права и обязанности и не включаются многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств. Основные права и обязанности граждан, определяющие его общий административно-правовой статус, содержатся в главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в Законах РФ. К числу прав этой группы относятся следующие права: на участие в государственном управлении; личные и имущественные права и свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и законных интересов и др. Общими являются обязанности: соблюдать законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных законодательством случаях) и т. д.

Специальный административно-правовой статус граждан характерен для определенных групп граждан и закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного управления. Д. Н. Бахрах выделяет четыре основных признака, по которым классифицируются все группы граждан, имеющих специальный административно-правовой статус: 1) члены административных коллективов; 2) субъекты административной опеки; 3) жители территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъекты разрешительной системы.

Под членами административного коллектива понимаются граждане, со-стоящие в устойчивых правовых отношениях с каким-либо административным коллективом (учебным заведением, государственным органом, местом отбывания наказания в виде лишения свободы и т. д.). Специальное правовое положение этих граждан и обусловливается необходимостью иметь дополнительные права и обязанности, связанные с членством в данном административном коллективе. Возникают такие специальные права и обязанности у граждан с момента принятия их в члены административного коллектива и прекращаются с момента прекращения этого членства.

Под административным коллективом в данном случае следует понимать любой организованный коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной юридической форме признана государством.

Под субъектами административной опеки понимаются лица, нуждающиеся в защите государства в связи с некоторыми демографическими неблагоприятными факторами, техническими и экологическими катастрофами и т. д. Не следует путать административную опеку с социальной (выплата пенсий). Субъекты административной опеки имеют специальное правовое положение в обществе ввиду того, что государство признало необходимость их дополнительной защиты.

Вместе с тем надо отметить слабую теоретическую разработку в административном праве содержания термина «административная опека» и ее отличия от опеки социальной. Исследования ученых-административистов в этой области внесли бы сегодня большой вклад в науку.

Жители территорий с особым административно-правовым режимом имеют специальный административно-правовой статус по территориальному при-знаку. Этот специальный статус определяется особенностями правового положения той или иной территории (зоны). Особый административно-правовой режим могут иметь следующие территории: приграничные зоны; закрытые города; заповедники, заказники; территории, на которых введено чрезвычайное положение; карантинные территории; свободные экономические зоны и т. д.

Как правило, особый правовой режим этих территорий заключается в ужесточении правового режима (за исключением свободных экономических зон).

В названии этой категории граждан, имеющих специальный административно-правовой статус, имеется термин «жители». По нашему мнению, даже оговорка о постоянных и временных жителях территории не охватывает всех носителей комплекса специальных прав и свобод по данному признаку. Более правильным было бы распространить этот признак не только на жителей, но и на лиц, находящихся на территориях с особым административно-правовым режимом, так как на них также распространяются особые права и обязанности, необходимые для поддержания особого правового режима этой территории.

Для понимания специального административно-правового статуса субъектов разрешительной системы необходимо определиться с понятием «разрешительная система». Под разрешительной системой обычно понимается форма административной деятельности милиции как способ охраны общественного порядка и безопасности. Но это понимание в «узком» смысле слова. Под разрешительной системой в нашем случае следует понимать совокупность правил и саму деятельность, осуществляемую в определенном порядке, предполагающем получение разрешений на ее осуществление. Носителями комплекса специальных прав и свобод по данному признаку будут являться граждане, уже получившие такие разрешения (на управление транспортным средством, ношение и хранение огнестрельного оружия и т. д.) Рассматриваемый вид статуса призван обеспечить гражданам нормальную реализацию своих прав и обеспечить при этом должную общественную безопасность путем исполнения ими специальных обязанностей.

Очевидно, что каждая из этих четырех родовых общностей состоит из множества видовых категорий граждан, обладающих комплексом специальных прав и обязанностей, предоставленных им нормами административного права.

Наряду с общим и специальным административно-правовым статусом каждый гражданин обладает и статусом индивидуальным. Поскольку индивидуальные права и обязанности в содержание правового статуса не входят, можно сделать вывод о том, что индивидуальный административно-правовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех специальных прав и обязанностей, носителем которых является конкретный человек (индивид).

Как неповторимы отпечатки пальцев каждого человека, так неповторим его индивидуальный административно-правовой статус в силу того, что поведение регулирует большой круг норм административного права, и каждый имеет множество различных прав и обязанностей в сфере государственного управления.