Отраслевые, территориальные и межотраслевые начала в государственном управлении

Отрасли и сферы государственного управления

С позиций административного права под отраслью государственного управления понимается система различного рода звеньев и отношений, связанных с управлением определенной группой родственных объектов, объединенных по их практическому назначению .

Под отраслью управления также понимается совокупности субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение.

Традиционно отраслевыми органами государственного управления выступают министерства. Федеральные министерства входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г.) .

Правовой статус федерального министерства раскрывается в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г.). Так, согласно вышеназванного Указа, федеральное министерство является:

а) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в структуру федеральных органов исполнительной власти входят еще два вида федеральных органов исполнительной власти - федеральные службы и федеральные агентства , чья управленческая деятельность также носит как отраслевой так и межотраслевой характер. Правовой статус федеральной службы и федерального агентства также установлен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно Указа федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Отдельные понятия и категория, использованные в цитируемом выше указе нуждаются в расшифровке и пояснении. Тем же Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (п/п "д" п. 2) разъяснено, что "под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.".

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов .

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным уч-реждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Этот порядок взаимоотношений и осуществления ими своих функций, полномочия федеральных органов исполнительной власти будет рассмотрен нами в следующих главах.

Традиционно все отрасли государственного управления формируют три сферы государственного управления:

• экономическую (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, финансы, природные ресурсы, торговля);
• социально-культурную (образование, наука, культура, здравоохранение, социальная защита населения);
• административно-политическую (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Общее руководство этими сферами осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции, как РФ, так и субъектов РФ. К ним относится Правительство РФ, Совет Министров (правительство) республики в составе РФ, администрации (правительства), и т.д. в других субъектах РФ).

Статус, порядок формирования и деятельности Правительства РФ установлен в главе 6 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Так, согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Статус, порядок формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.

Так, например в Краснодарском крае принят и действует Закон Краснодарского края от 7 июня 2001 г. № 365-КЗ "О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края" .

Специализированное руководство указанными выше сферами осуществляют органы исполнительной власти отраслевого и межотраслевого характера.

Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления

Конституционный принцип федерализма, положенный в основу функционирования всей системы государственной власти в РФ, предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий по управлению экономической, социально-культурной и административно-политической сферами деятельности содержится в ст. 71-73 Конституции РФ.

В рассматриваемом аспекте к исключительной компетенции РФ относятся.

• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;
• внешняя политика и международные отношения РФ;
• внешнеэкономические отношения РФ;
• оборона и безопасность; оборонное производство; производство ядовитых веществ, наркотических средств;
• защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей недрами, водными и другими природными объектами;
• природопользование; охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Вне перечисленных выше предметов ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Статья 78 (п. 2) Конституции РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

В целях разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ указанные органы заключают договор.

Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий установлены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" . Статья 26.7 вышеназванного Закона определяет, что договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.

Предметами договора могут выступать конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора и иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти заключены с целым рядом субъектов Федерации. Так, имеются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, органами государственной власти Чувашской Республики, органами государственной власти Свердловской области, органами государственной власти Удмуртской Республики, органами государственной власти Республики Саха (Якутия), органами государственной власти Республики Башкортостан, органами государственной власти Республики Татарстан, органами государственной власти Калининградской области и др.

В отношении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий следует иметь в виду, что согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день вступления в силу указанного выше Федерального закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу указанного Федерального закона

Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий - это правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий.

Принципы и порядок заключения соглашений установлены в статье 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" . Согласно этой норме федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, вышеназванному Федеральному закону и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке. Порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений Правительством РФ и порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством РФ в соответствии с федеральным законом.

Функции, методы и формы управления в современных условиях

Качественно новый этап развития Российского государства, социально-экономические реформы и политические преобразования повлекли кардинальные изменения в системе государственного управления, в его функциях, методах и формах.

В современный период среди функций государственного управления важное значение приобретают прогнозирование, индикативное планирование, координация, регулирование и контроль.

Государственное прогнозирование и индикативное планирование пришли на смену директивному планированию, атрибуту плановой централизованной экономики. Эта функция находит свое воплощение в различного рода про-граммах и прогнозах. Прогноз социально-экономического развития - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития на перспективу, основанных на законах рыночного хозяйствования и анализе сложившихся тенденций, факторов и условий функционирования экономики. Прогнозирование социально-экономического развития представляет собой деятельность органов исполнительной власти по разработке, утверждению, корректировке прогнозов социально-экономического развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, результаты которых используются при принятии органами исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической политики с учетом необходимого уровня государственного регулирования и соответствующего состояния экономики.

Индикативное планирование (индикативный план) - система показателей социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития, а также развития внешнеэкономической деятельности, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов социально-экономического развития, а также механизмы реализации указанных целей и приоритетов.

Координация представляет собой согласование действий различных органов государственной власти. Правовыми формами координации выступают принятие совместных нормативных актов по координируемой деятельности, согласование и визирование проектов таких актов, согласование планов совместных действий и комплексных программ. Межотраслевую координацию осуществляют в случаях, установленных законодательством, федеральные министерства, службы и агентства. Они координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности.

Государственное регулирование реализуется в форме нормативного регулирования, регистрации, лицензирования, сертификации и т.д.

Под функциями по нормативному регулированию (принятию нормативных правовых актов) понимается издание обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц .

Государственная регистрация - правовое закрепление юридических фактов или удостоверение каких-либо фактических обстоятельств. Законодательством РФ предусмотрена государственная регистрация актов гражданского состояния, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, сделок с недвижимостью.

Лицензирование - это специальное разрешение уполномоченных органов исполнительной власти на осуществление определенных видов деятельности предприятиями, учреждениями и организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Отношения лицензирования урегулированы Федеральным законом от 3 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" . К лицензируемым видам деятельности, относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Сертификация как деятельность по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям производится в соответствии с Федеральным закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" .

Подтверждение соответствия может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации.

Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования .

Среди методов управления особое значение приобретают государственные заказы, используемые в экономической сфере, в области науки, образования, здравоохранения и т.д. Принципы и порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд урегулированы Федеральными законами "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" , "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О государственном оборонном заказе" и другими нормативными актами.

Федеральные государственные нужды - это потребности РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия. В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ, инициатором которых является Президент РФ.

Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Ими могут выступать федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение.

Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Заказы на поставку продукции для федеральных государственных нужд осуществляются путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов.

Административная реформа как механизм совершенствования форм и методов государственного управления

Функции, формы и методы государственного управления находятся в постоянном развитии и подлежат совершенствованию с целью повышения эффективности функционирования сферы управления. Одним из важных механизмов совершенствования государственного управления является, проводимая в России в последнее время, административная реформа.

В Послании Президента РФ В.В. Путина мая с. г. административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходим анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей.

Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.

В настоящее время рационализация идет по первому пути. На практике запущено в оборот понятие "избыточные" функции. Необходимость раскрытия этого понятия имеет большое практическое значение, поскольку все министерства и ведомства, представившие предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - "несвойственные функции" и "избыточные функции", и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.

Министерство экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть которого состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.

На предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся: к упразднению функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.

Сами ведомства должны определить (минуя стадию определения объективно необходимых функций), какие из осуществляемых ими функций дублируются, а какие - не относятся к их компетенции. "Устранение" избыточных функций объявляется основной задачей реформы. Наличие избыточных функций признали некоторые органы. Министерство иностранных дел РФ, например, согласилось отказаться от регулирования порядка посещения воинских захоронений родственниками на территории других стран. Министерство образования и науки признало избыточным свое участие в изучении рынка труда.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" содержит иную технологию определения "необходимых" и "избыточных" функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

Более того, именно Президент РФ своими указами о системе (или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.

По нашему мнению, создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства РФ, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.

Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.

В положениях об органах исполнительной власти наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных федеральных ведомств. По общему правилу положения о них утверждаются Правительством. Разработка этих документов осуществляется в настоящее время уже после образования соответствующего органа исполнительной власти. Вместе с тем известны случаи, когда поручения Правительства Российской Федерации о разработке соответствующих положений не всегда выполняются в отведенный для этого срок. В результате наметилось отставание оформления правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти от организационных преобразований в системе в целом. Министерства и ведомства сливаются, разъединяются и т.п., а изменения и разработка новых положений не успевают за структурными переменами. Вследствие этого функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний "сверху" и саморегулирования, в результате чего и возникают "избыточные" функции.

Как правило, при реорганизации или образовании того или иного нового ведомства положение о нем готовилось в течение длительного периода времени, которое во многом тратилось на согласование функций и полномочий создаваемой структуры со смежными органами. Совместно определялись сферы и границы компетенции, что позволяло избегать дублирования функций. В случае, когда реорганизация затрагивала всю систему органов исполнительной власти, применялся другой подход - активные действия "сверху".

Восстановление и укрепление институтов государственного регулирования становятся необходимыми и важнейшими условиями стимулирования и нормального функционирования рыночной экономики. Именно государство содействует широкому освоению новых технологий на началах рыночной конкуренции, формированию конкурентоспособных хозяйственных организаций, стимулирует инновационную деятельность. Оно также активно участвует в повышении качества и совершенствовании структуры производства.

Усилия федеральных органов исполнительной власти по повышению эффективности государственного управления должны концентрироваться на решении перспективных проблем социально-экономического развития страны, оценки и выбора направлений долгосрочного экономического развития, на внедрении программы технологических инноваций.

Эффективность государственного управления выражается посредством соотношения "затраты - результаты". И если повышение эффективности проявляется в увеличении результатов (при условии, если при одних и тех же или меньших затратах получается более высокий результат) то назрела необходимость внедрения нетрадиционных методов управления. Необходимы поиск внутренних побудительных мотивов государственных служащих, а также новый механизм, способный решить проблему эффективности государственного управления. Возможно, таким механизмом станет конкуренция. Ведь отсутствие конкуренции порождает у работников государственных органов пассивность, бездействие, неэффективное использование ресурсов, игнорирование требований потребителей, нежелания искать более рациональные способы деятельности, внедрять новые технологии, осуществлять перемены.

Межотраслевые начала в государственном управлении

Возникновение, становление и развитие системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому принципу.

Сущность межотраслевого государственно управления заключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа, реализуемых другими федеральными органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренных законодательством России. То есть эти органы осуществляют единую государственную политику на основании законов и в пределах своих полномочий обладают распорядительными функциями по отношению к организационно не подчиненным объектам управления.

Функции органов межотраслевого управления включают четыре направления. Первое направление - прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства разработка в соответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления. Второе - координация усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональных программ государственно управления. Третье - объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления. И четвертое направление - это организация решения общегосударственных и межрегиональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы одной отрасли государственного управления.

Таким образом, межотраслевое государственное управление можно охарактеризовать как исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенными надведомственными полномочиями по координации и реализации комплексных общегосударственных программ и задач в социально-экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Соответственно этим основным функциям создаются межотраслевые органы управления. Подчиненность этих органов может быть разная. Например, имеются органы управления со смешанной компетенцией, то есть охватывающей функции как отраслевого, так и межотраслевого управления.

Органами управления межотраслевыми отношениями могут быть различные формы организационных структур. Вопрос разграничения федеральных органов исполнительной власти межотраслевого управления непростой. Во-первых, частые изменения структуры федеральных органов исполнительной власти затрудняют их четкую правовую квалификацию. Во-вторых, у многих федеральных органов исполнительной власти имеются структурные подразделения, осуществляющие полномочия надведомственного межотраслевого характера, но большинство функций, реализуемых этими органами управления, носят отраслевой характер, и, следовательно, этот федеральный орган исполнительной власти чаще относят к отраслевым органам государственного управления.

На практике органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, создаются в различных формах. Зачастую они осуществляют полномочия в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций. Так, например, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, находящееся в ведении Министерства промышленности и энергетики и осуществляющее функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и метрологии среди прочих полномочий осуществляет межотраслевую координацию деятельности в области обеспечения единства измерений, координацию проведения работ по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия, и координацию деятельности по развитию системы кодирования технико-экономической и социальной информации.

Субъекты и организация межотраслевого государственного управления

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем ведущая роль принадлежит органам общей компетенции - федеральным министерствам. Вспомогательную роль в решении межотраслевых проблем принадлежит таким субъектам межотраслевого государственно управления как федеральные службы и федеральные агентства.

Так, например Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации занимается осуществлением различных задач общегосударственного значения. Некоторые из них можно отнести к сфере межотраслевого управления. Так, например, на Министерство, помимо прочих возложенных на него функций, осуществляет функций по формированию межгосударственных и федеральных целевых программ; по выработке государственной политики в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, формированию межгосударственных и федеральных целевых программ; координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику прямых иностранных инвестиций. Следовательно, у него сосредоточены функции как межотраслевого, так и отраслевого характера.

Одной из основных функций МИДа России является координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализации международных прав и обязательств Российской Федерации. Эта функция имеет межотраслевое значение.

Одной из основных функций Минобороны России является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны и мобилизационной подготовки. Эта функция также имеют межотраслевое значение.

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков среди прочих возложенных на нее задач осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по организации исполнения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту.

МЧС России среди прочих задач осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Одной из основных задач Министерства внутренних дел России является обязанность по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Одной из основных задач Федеральной службы безопасности России является координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности.

Федеральная служба охраны России среди прочих, возложенных на нее задач, осуществляет функции по координацию работ по прогнозированию и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны и государственной политики в области правовой информатизации.

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю среди прочих полномочий осуществляет в пределах своей компетенции межведомственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны, контроль за соблюдением лицензионных требований и условий, а также рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Вместе с тем в системе федеральных органов исполнительной власти определены органы, занимающиеся только межотраслевым управлением.

Проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а также предупреждение и пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и иных ограничивающих конкуренцию действий осуществляются антимонопольным органом. Таким органом является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России ).

ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий рекламы и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

ФАС России в своей деятельности руководствуется Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями от 24 июня 1992 г.) и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 .

ФАС России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;
• самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
• порядок определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг;
• порядок определения доминирующего положения финансовой организации по управлению ценными бумагами;
• порядок определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг;
• правила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства;
• иные нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;
• осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:
• осуществляет контроль и надзор:
  • за соблюдением законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа);
  • за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;
  • за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;
  • за иной деятельностью;
• выдает:
  • заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере;
  • заключения о наличии или отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке при введении, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, а также при введении нетарифных мер;
  • предписания, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством и законодательством о рекламе;
  • иные документы в установленной сфере деятельности;
• осуществляет согласование: создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках;
• ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;
• осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.

Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий является Федеральная служба по тарифам (ФСТ России).

В своей деятельности служба руководствуется Положением о Федеральной службе по тарифам, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332.

ФСТ России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;
• самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
• методические указания (методики):
• по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней и размера платы за услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической (тепловой) энергии (мощности);
• по расчету регулируемых цен на газ, тарифов на транспортировку газа, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа;
• по вопросам государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки;
• регламент рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней;
• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;
• осуществляет следующие полномочия по определению цен (тарифов) и контролю в установленной сфере деятельности:
• устанавливает (утверждает, регистрирует):
• тарифы на услуги по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности);
• цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности в электроэнергетике;
• плату за технологическое присоединение к электрическим сетям;
• размер абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России;
• тарифы на транспортировку газа по трубопроводам;
• оптовые цены на сжиженный газ для бытовых нужд;
• другие тарифы, цены, величины, размеры, платы и уровни.

Руководство деятельностью ФСТ России осуществляет Правительство РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).

Служба образована Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 и обеспечивает в установленной сфере деятельности выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации, в том числе по Конвенции Всемирной метеорологической организации, рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанному в г. Мадриде 4 октября 1991 г.

Служба в своей деятельности руководствуется Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372 и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Росгидромет осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;
• самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
• инструкция о порядке организации и проведения государственного надзора за работами по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы;
• требования при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также при получении информационной продукции;
• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;
• осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:
• осуществляет государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской Федерации;
• выдает лицензии (разрешения):
• на выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;
• на выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;
• на осуществление деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
• осуществляет:
• в пределах своей компетенции государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов в порядке, установленном законодательством РФ;
• ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;
• формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения;
• иные полномочия в установленной сфере деятельности.

Руководство деятельностью Росгидрометом осуществляет Правительство РФ.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны, а также в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности является Федеральная служба государственной статистики (Росстат).

Росстат в своей деятельности руководствуется Положением о Федеральной службе государственной статистики, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 399 "Об утверждении Положения о Федеральной службе государственной статистики" и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Росстат осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;
• самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности;
• представляет в установленном порядке официальную статистическую информацию Президенту РФ, Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, иным органам государственной власти, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, организациям и гражданам, а также международным организациям;
• разрабатывает в установленном порядке официальную статистическую методологию для проведения статистических наблюдений и формирования статистических показателей, в пределах своей компетенции обеспечивает соответствие указанной методологии международным стандартам;
• осуществляет подготовку, проведение и подведение итогов Всероссийской переписи населения, а также ее методологическое обеспечение;
• осуществляет подготовку, проведение и методологическое обеспечение статистических обследований в установленной сфере деятельности;
• обеспечивает заинтересованных пользователей данными бухгалтерской отчетности юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации;
• осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.

Росстат имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
• заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;
• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;
• совершать иные действия в установленной сфере деятельности;

Руководство деятельностью Росстата осуществляет Правительство РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) является Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России).

ФСФР России руководствуется в своей деятельности Положением Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317, а также постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. № 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

ФСФР России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам сферы деятельности Службы;
• самостоятельно принимает нормативные правовые акты:
• по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов;
• по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
• по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг;
• по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов;
• иные нормативные правовые акты;

ФСФР России осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

регистрирует:

• выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг);
• правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них;
• правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них;
• осуществляет уведомительную регистрацию негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика;
• осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности;

проводит проверки:

• эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия;
• профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций;
• иные проверки в установленной сфере деятельности;

согласовывает:

• решения совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда;
• кодекс профессиональной этики специализированного депозитария;
• утверждает планы мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний, по приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств;
• осуществляет иные функции по контролю и надзору;

Руководство ФСФР России осуществляет Правительство РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Ростехнадзор является: органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; органом государственного энергетического надзора; специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Служба в своей деятельности руководствуется Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Руководство деятельностью службы осуществляет Правительство РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере является Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом).

Росатом является органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.

Агентство в своей деятельности руководствуется Положением о Федеральном агентстве по атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 316. Руководство деятельностью агентства осуществляет Правительство РФ.

Росатом осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Агентства, а также проект плана и прогнозные показатели деятельности Агентства;
• самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
• порядок государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
• порядок ведения учета и контроля являющихся собственностью иностранного государства ядерных материалов, временно находящихся на территории Российской Федерации;
• порядок выдачи сертификатов (разрешений) на перевозки радиоактивных материалов и ведения их реестра;
• порядок выдачи сертификатов на технические средства, используемые в системе физической защиты;
• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;

осуществляет следующие функции:

• проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;
• осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
• осуществляет функции государственного заказчика - координатора специальных экологических программ;
• ведет государственный регистр ядерных материалов;
• проводит в установленном порядке экспертизу секретных и совершенно секретных изобретений в установленной сфере деятельности в соответствии с законодательством РФ;
• осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере космической деятельности, международного сотрудничества при реализации совместных проектов и программ в области космической деятельности, проведения организациями ракетно-космической промышленности работ по ракетно-космической технике военного назначения, боевой ракетной технике стратегического назначения, а также функции по общей координации работ, проводимых на космодроме Байконур является Федеральное космическое агентство (Роскосмос).

В своей деятельности агентство руководствуется Положением о Федеральном космическом агентстве, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 июня 2004 г. № 314 . Руководство деятельностью агентства осуществляет Правительство РФ.

Роскосмос осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Агентства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Агентства;
• самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
• осуществляет следующие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:
• осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в установленной сфере деятельности;
• сертификацию космической техники научного и социально-экономического назначения;
• организует и координирует работы по коммерческим космическим проектам и содействует их осуществлению;
• отбор и подготовку космонавтов, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по тематике пилотируемых космических полетов, экспертизу проектов создания космической техники, проведение испытаний и исследований для обеспечения развития космической техники;
• участвует в проведении работ по международной стандартизации космической техники;
• ведет регистр космических объектов, а также иные необходимые для выполнения функций Агентства реестры, регистры и кадастры;
• осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом является в сфере туризма является Федеральное агентство по туризму (Ростуризм).

Первоначально было образовано Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму. Затем Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 образовано Федеральное агентство по туризму.

Если ранее и Роспорт и Ростуризм находились в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, то затем Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 "О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" было установлено, что руководство Федеральным агентством по туризму и Федеральным агентством по физической культуре и спорту осуществляет Правительство РФ .

Ростуризм осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Агентства, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Агентства;
• самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности Агентства;
• Агентство осуществляет следующие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:
• определяет приоритетные направления государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации;
• информирует в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;
• осуществляет продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
• осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа государственной власти в установленной сфере деятельности;
• осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.

Распоряжением Председателя Правительства РФ руководителем Федерального агентства по туризму назначен В. Стржалковский.

Федеральное агентство по физической культуре, спорту (Росспорт).

Росспорт является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом в сфере физической культуры, спорта, включая противодействие применению допинга.

Созданное первоначально Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму позднее было преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту. Ранее агентство находилось в ведении Министерства здравоохранения и социального развития. Затем, Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 "О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" было установлено, что руководство Федеральным агентством по туризму и Федеральным агентством по физической культуре и спорту осуществляет Правительство РФ.

Росспорт действует на основании Положения о Федеральном агентстве по физической культуре, спорту, утвержденном постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 904 и осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Агентства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Агентства;

• самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
  • Единую всероссийскую спортивную классификацию;
  • нормативы оказания населению физкультурно-оздоровительных услуг;
  • нормативные требования физической подготовленности, обязательные для выполнения детьми дошкольного возраста и обучающимися в образовательных учреждениях;
  • нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности;
• осуществляет следующие функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:
  • проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Агентства, а также на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
  • организует профессиональную подготовку и повышение квалификации специалистов в области физической культуры и спорта;
• осуществляет:
  • полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности;
  • экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
  • введение в государственные программы физического воспитания различных категорий населения новых видов физических упражнений и видов спорта на основе научных исследований и экспериментов;
  • организацию совместно с федерациями по различным видам спорта подготовки, в том числе научно-медицинского обеспечения, молодежных (резервных) сборных команд Российской Федерации, а также их выступлений на международных спортивных соревнованиях;
  • организацию и обеспечение за счет средств федерального бюджета мероприятий федерального значения в области физической культуры и спорта, в том числе по подготовке к участию спортсменов в Олимпийских играх, других международных спортивных соревнованиях и участию в них;
  • аккредитацию с учетом предложений Олимпийского комитета РФ физкультурно-спортивных объединений, участвующих от имени РФ в международных спортивных мероприятиях;
  • поддержку развития спорта в целях достижения высших спортивных результатов, включая укрепление материально-технической базы училищ олимпийского резерва, модернизацию баз, центров подготовки сборных команд РФ по различным видам спорта, образовательных учреждений;
  • дипломирование членов экипажей судов, используемых для спортивных и учебно-тренировочных целей;
  • иные функции и полномочия в установленной сфере деятельности.

Помимо федеральных органов исполнительной власти, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти, установленную Указом президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 межведомственными и надведомственными функциями по координации деятельности федеральных органов государственной власти наделены коллегиальные органы - межведомственные комиссии. Формально комиссии остались за рамками структуры федеральных органов исполнительной власти, но, тем не менее, исполняют функции по координации деятельности органов исполнительной власти.

Так, помимо федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации к органам защиты государственной тайны также отнесена межведомственная комиссия по защите государственной тайны.

Межведомственная комиссия по защите государственной тайны является коллегиальным органом, координирующим деятельность органов государственной власти по защите государственной тайны. Функции межведомственной комиссии по защите государственной тайны и ее надведомственные полномочия реализуются в соответствии с Положением о межведомственной комиссии по защите государственной тайны, утвержденным Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1286 "Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны" и Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О Государственной тайне".

Межведомственные функции также присущи коллегиальным органам, образованным указами Президента Российской Федерации. Так, например, Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1603 "Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 1, 25 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 1 сентября, 14 октября 2002 г., 28 мая, 25 ноября 2003 г.) была образована Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам СНГ и преобразованы комиссии Совета Безопасности. При Совете Безопасности Российской Федерации образованы и действуют: Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности; Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по оборонно-промышленной безопасности; Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по безопасности в сфере экономики; Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по конституционной безопасности.

Для обеспечение эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, участвующих в работах по химическому разоружению, рассмотрение бюджетных заявок федеральных органов исполнительной власти на ассигнования из федерального бюджета для финансирования работ по химическому разоружению, заслушивание представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о ходе выполнения решений Президента РФ, Правительства РФ и Комиссии, направленных на обеспечение работ по химическому разоружению создана Межведомственная комиссия по химическому разоружению. Эта комиссия также образованна в соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 1995 г. № 314 "О подготовке Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения".