Административная ответственность

Понятие и основные черты административной ответственности

Административная ответственность является разновидностью юридической ответственности – результат неправомерного поведения лица, выраженный в применении к виновному уполномоченными на то органами (должностными лицами) в установленном законом порядке юридических санкций.

Некоторые ученые-административисты представляют административную ответственность как систему общественных отношений, обеспечивающих исполнение административно-правовой обязанности правонарушителя отвечать за свое противоправное и виновное деяние, которая реализуется посредством применения мер государственного принуждения. На наш взгляд, суть (содержание) административной ответственности заключается в непосредственном наложении наказаний, предусмотренных данным видом юридической ответственности. Попытка определить административную ответственность путем ее переадресовки к правонарушителю представляется ошибочной.

Административная ответственность – составная часть административного принуждения. Как самостоятельному виду юридической ответственности ей присущи свои особенности. Основными из них являются:

а) административные наказания налагаются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц;
б) административные наказания налагаются не в порядке подчиненности по службе;
в) факт наложения административного наказания не влечет судимости или увольнения с работы (но имеет иные юридические последствия);
г) законодательством предусмотрен упрощенный порядок наложения административных наказаний;
д) порядок привлечения к административной ответственности регламентируется нормами административного права (значит, осуществляется во внесудебном порядке).

Основные положения, регламентирующие административную ответственность, закреплены в Кодексе РФ об административном правонарушении. Впервые успешная попытка кодификации норм права, регламентирующих отношения по поводу ответственности за административные правонарушения, законодателем была предпринята в 1984 г. путем принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Кодекс вступил в действие с 1 января 1985 г. До указанного момента действовали разрозненные нормы права, устанавливающие ответственность и регламентирующие порядок привлечения к ней за различные административные правонарушения. При этом единообразия не было.

С 1 июля 2002 г. вступил в действие вновь принятый Кодекс РФ об административных правонарушениях, что бесспорно является шагом вперед по пути построения в России правового демократического государства.

Принципиальные положения Кодекса прогрессивны. Так, применение шести из восьми наиболее тяжких административных наказаний отнесено к исключительной компетенции суда. Соответственно, значительно увеличилась и роль суда как органа административной юрисдикции. Действительно, если на момент принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в 1984 г. к компетенции суда относилось принятие решений лишь по шести составам административных правонарушений, то уже через несколько лет судьи были компетентны принимать решения по 28 составам. Действующий Кодекс к компетенции судов относит уже составы административных правонарушений, содержащиеся в 105 из 401 статьи Кодекса. Естественно, с увеличением возможностей участия судей в производстве по делам об административных правонарушениях увеличилась и гарантированность права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту, снизилась вероятность необоснованного применения мер административного принуждения.

Вместе с тем ряд проблем вновь принятым Кодексом РФ об административных правонарушениях так и не был разрешен. По нашему мнению, следует признать единую природу уголовной и существующей сегодня в РФ административной ответственности. Безусловно, нужно признать и тот факт, что порядок привлечения к юридической ответственности за преступления и за административные правонарушения (проступки) может и должен быть разным. Но не вызывает сомнения, что это должен быть один вид юридической ответственности и привлекать к ответственности должен орган государственной власти, к компетенции которого этот вид деятельности относится. В соответствии с принципом разделения властей он относится к компетенции системы органов судебной власти.

Сделанный вывод находит свое подтверждение и в ч. 3 ст. 35 действующей Конституции РФ: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Административное наказание в виде штрафа заключается в лишении гражданина своего имущества. При этом в нарушение требований Конституции и тех демократических принципов построения государства, которые она закрепляет, это происходит в административном, т. е. во внесудебном порядке. Данное положение является принципиальным и в силу того, что штраф по новому Кодексу – основное и самое распространенное административное наказание. Практически все составы административных правонарушений содержат его как в качестве санкции. И в этом смысле, на наш взгляд, основной недоработкой Кодекса РФ об административных правонарушениях является недостаточное расширение полномочий судов по наложению административных наказаний. Такие полномочия должны быть исключительными. Нам представляется, что перспективы совершенствования института административной ответственности именно в указанном направлении.

Полное определение административной ответственности очень громоздко, поэтому по аналогии с дисциплинарной ответственностью попробуем ответить на основные вопросы:

1. основания (ответственность за что?);
2. каких мер (путем применения чего?);
3. субъекты ответственности (в отношении кого?);
4. процесс правоприменения (в каком порядке?).

Основания административной ответственности

Основаниями административной ответственности являются:

а) административное правонарушение – противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ);

б) преступление до 1 января 1997 г. было основанием административной ответственности. Лицо, совершившее деяние, содержащее признаки преступления, не представляющего большой общественной опасности, могло быть освобождено от уголовной ответственности, если было признано, что его исправление и перевоспитание возможно без применения уголовного наказания. Освобождение от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности допускалось лишь по делам о преступлениях, за которые за-коном предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года либо другое более мягкое наказание (ст. 501 УК РСФСР).

Новый УК РФ не содержит ссылки на возможность освобождения от уголовной ответственности с привлечением к ответственности административной за совершение преступления. Таким образом, основание административной ответственности сегодня лишь одно – административное правонарушение.

Необходимо четко определить отличия административного правонарушения от преступления и дисциплинарного проступка. Сначала рассмотрим отличия преступления от административного правонарушения.

Проблема разграничения административных правонарушений и преступлений в юридической литературе исследуется довольно длительное время. По поводу идентичности элементов их составов возражений нет. По поводу отличий можно выделить две основные точки зрения.

В соответствии с одной из них (Г. И. Петров , О. М. Якуба и др.), преступление является деянием общественно опасным. Административное правонарушение – лишь вредоносным.

Другая группа авторов (Д. Н. Бахрах , В. Р. Кисин , А. Е. Лунев , И. С. Самощенко , В. Е. Севрюгин , О. Ф. Шишов и др.) признает общественную опасность административных правонарушений, отличая их от преступлений по степени общественной опасности. По их мнению, административные правонарушения представляют меньшую общественную опасность, нежели преступления.

Вторая точка зрения представляется более обоснованной. Действительно, по ст. 2 УК РФ одна из задач Кодекса состоит в определении, «какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями…». Соответственно можно предположить, что опасные для общества (т. е. общественно опасные) деяния, не вошедшие в Уголовный кодекс, преступлениями не являются.

Термин «вредоносность» подразумевает причинение вреда каким-либо охраняемым общественным отношениям. На наш взгляд, в этом и заключается общественная опасность любого правонарушения.

Безусловно, степень общественной опасности убийства несоизмеримо бoльшая, чем безбилетный проезд пассажиров. Но это не означает отсутствие общественной опасности последнего вида деяний.

Правоприменитель не испытывает существенных трудностей по отличию преступления от административного правонарушения. Для правильной квалификации достаточно сравнить два схожих состава правонарушения, за которые предусмотрена уголовная либо административная ответственность. Вместе с тем соответствующие трудности объективно не могут не возникнуть у законодателя ввиду отсутствия четкого критерия разграничения данных правонарушений. Степень общественной опасности нельзя рассматривать в этом качестве, так как он зависит прежде всего от уровня развития общества на данном этапе и правосознания законодателя.

Таким образом, можно утверждать, что четкого и конкретного критерия, отличающего преступление от административного правонарушения, сегодня в России нет. Из этого следует, что они представляют собой один вид правонарушений.

Для подтверждения сделанных выводов обратимся к истории права и практике некоторых развитых демократических государств.

В дореволюционной России существовало два порядка привлечения к юридической ответственности за преступления и проступки. Конечно, возникала потребность в критерии отличия преступлений от проступков для определения этого порядка. Четкий критерий содержался в ст. 1 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Смысл данной статьи сводился к тому, что проступками, за ко-торые наступает ответственность по данному Уставу, являются деяния, предусматривающие возможность наложения следующих взысканий: «1) выговоры, замечания и внушения; 2) денежные взыскания не свыше трехсот рублей; 3) арест не свыше трех месяцев и 4) заключение в тюрьме не свыше одного года и шести месяцев».

Соответственно, деяния, за которые предусмотрены санкции в виде денежного взыскания свыше трехсот рублей, арест на срок свыше трех месяцев либо заключение в тюрьму на срок свыше полутора лет, являлись преступлениями. К ответственности за них граждане привлекались не мировыми судьями и в ином (но исключительно судебном) порядке.

Под административными правонарушениями в дореволюционной России, как основанием административной ответственности, понимались деяния, которые «не будучи ни преступлениями, ни гражданской неправдой, ни погрешностями по службе, тем не менее, существенно нарушают законные права и интересы граждан» ; либо «добросовестную деятельность администрации, нарушающую права частных лиц, т. е. когда эта деятельность со стороны самих органов администрации считалась, хотя может быть и ошибочно, законной» ; либо «добросовестные, но ошибочные действия должностных лиц по применению права». Суть этих определений едина.

Действующее законодательство США также предусматривает классификацию преступлений и проступков по следующему принципу:

• «Capital felonies – преступления, наказуемые смертью или пожизненным заключением;
• Ordinary felonies – преступления, наказуемые более чем к одному году ли-шения свободы;
• Misdemeanors – проступки, наказуемые штрафом или лишением свободы на срок до одного года;
• Gross misdemeanors – проступки, наказуемые тюремным заключением на срок от 30-ти дней до одного года;
• Petty misdemeanors – проступки, наказуемые штрафами или тюремным заключением на срок до 30 дней;
• Violation – деяния, наказуемые незначительным штрафом и не влекущие судимости» (перевод мой. – В. М.).

Как видно из приведенной классификации, в США предусмотрено разрешение дел о данных правонарушениях различными звеньями судебной (и только судебной!) системы и в различном порядке. Так, к ответственности за violation привлекают «полицейские суды» (суды при полицейских департаментах, относящиеся к мировой юстиции) . В этом случае привлечение к уголовной ответственности не влечет судимости. Рассмотрение правонарушений типа felonies осуществляется иными судами – с участием присяжных (большое жюри). Выбор суда и порядка рассмотрения дела определяется типом правонарушения по размеру предусмотренного за него наказания.

Выбор органа и порядка привлечения к ответственности за преступление или административное правонарушение по действующему российскому законодательству определяется исключительно законодателем. Отсутствие же четкого критерия отличия этих правонарушений не позволяет законодателю избежать несоответствий.

Так, непонятно, почему за самовольное изменение программы морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 8.18) устанавливает административную ответственность должностных лиц в виде штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом (а значит, и соответствующий порядок привлечения к ответственности), а за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных сообщений (ст. 138 УК РФ) – штраф от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда, или в размере заработной платы за месяц, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года. Ведь любое из предусмотренных взысканий за совершение данного преступления менее суровое, чем штраф за совершение названного административного правонарушения. При этом порядок (уголовно-процессуальный) наложения менее тяжкого взыскания – более сложный, чем порядок (административный) наложения наказания более тяжкого.

Показателен и другой пример. В соответствии с требованиями ст. 23.8 Кодекса органы таможни наделены полномочиями по наложению административных наказаний в виде штрафа в размере от пятидесяти до двухсот процентов стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 16.2 Кодекса (недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств) с их конфискацией или без. Известен случай, когда на гр-на Г. органами таможни был наложен штраф за указанное правонарушение. Сумма штрафа превысила 3,5 тысячи долларов США, которые гр-н Г. пытался перевезти в Армению для покупки квартиры. Обоснованность принятия столь значимого для судьбы гр-на Г. решения в административном порядке сомнительна.

Предложенный выше критерий разделения проступков по тяжести предусмотренных за них взысканий позволит избежать многих несоответствий, уп-ростить работу законодателя, а гражданам – получить дополнительную гарантию реализации своего права на защиту. К сожалению, принятый Кодекс РФ об административных правонарушениях этой проблемы не решает.

Исключительной компетенцией законодателя является установление тяжести ответственности за то или иное деяние на данном этапе развития общества. При этом, лишь установив такую ответственность, у законодателя отпадает необходимость в определении вида правонарушения. Так, установив ответственность за организацию или участие в пари на поединках собак в виде штрафа от одной до пяти тысяч долларов или лишение свободы на срок от одного до трех лет с штрафом или без такового, законодатель штата Миссисипи (США) автоматически отнес данное правонарушение к категории оrdinary felonies, исходя из степени общественной опасности данного вида правонарушений в конкретном обществе на конкретном этапе его развития. Не являются противоречащими этому решения Российского законодателя сначала установить ответственность за аналогичные деяния в виде штрафа до 0,5 минимального размера оплаты труда, установленного в РФ, т. е. отнести данное деяние к проступкам (ст. 1641 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), а затем и вовсе отменить административную ответственность за это (см. Кодекс РФ об административных правонарушениях).

Попытку классификации правонарушений в зависимости от тяжести налагаемых за них взысканий предпринимает законодатель и в Уголовном кодексе РФ. Статья 15 Уголовного кодекса устанавливает следующие категории преступлений:

• особо тяжкие – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок свыше десяти лет;
• тяжкие – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше десяти лет;
• средней тяжести – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше пяти лет;
• небольшой тяжести – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше двух лет.

При этом было бы целесообразно законодательно закрепить такую категорию правонарушений, как проступки – деяния, за которые предусмотрены взыскания в виде штрафа либо лишение свободы на срок не свыше 30 суток.

Было бы логичным также наложение взысканий за преступления небольшой тяжести и проступки отнести к компетенции мировых судей, вновь созданных в России, что законодателем и было сделано в принятом Законе РФ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. Согласно пп. 1 и 9 ст. 3 данного Закона в компетенции мировых судей находится рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также уголовных дел о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы .

Однако основную значимость данное положение будет иметь лишь в случае разработки иного (нежели уголовно-процессуальный), упрощенного порядка наложения взысканий за данные правонарушения. Необходимость этого назрела, а вновь принятый Кодекс указанной проблемы в полном объеме не решает.

Предложенные пути совершенствования законодательства РФ об административных правонарушениях, по нашему мнению, соответствуют задачам законодательства РФ об административных правонарушениях. Цели заключаются в создании таких условий производства по делам об административных правонарушениях, которые позволили бы максимально обеспечить ограждение невиновного от привлечения к административной ответственности, осуществление принципа презумпции невиновности и других демократических принципов права, исключение обвинительного уклона, необоснованного применения к лицу, привлекаемому к административной ответственности, мер административного принуждения.

От дисциплинарных проступков административные правонарушения отличаются принципиально. Прежде всего, административные правонарушения всегда имеют конкретно сформулированный состав, который содержится либо в Кодексе РФ об административных правонарушениях, либо в законах субъектов Российской Федерации. Дисциплинарные проступки таких составов в нормах права не содержат. Поскольку дисциплинарный проступок (как уже отмечалось) всегда выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих трудовых или служебных обязанностей, то состав проступка как бы переадресовывается к индивидуальным трудовым или служебным обязанностям правонарушителя и выяснению обстоятельства их неисполнения либо ненадлежащего исполнения.

Административные наказания

Административные наказания являются одной из групп мер административного принуждения. В юридической литературе административные наказания определяются по-разному: как один из видов правовых санкций; как карательные санкции административного права; совокупность мер правоохраны; меры административной ответственности. Все данные определения не имеют смысловых расхождений, но наиболее показательное из них, на наш взгляд, последнее. Действительно, административные взыскания – это разновидность мер государственного принуждения, применяемых за совершение административных правонарушений.

При рассмотрении административных наказаний необходимо определить цели их применения. Согласно ст. 3.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

По смыслу данной нормы права целей применения административных наказаний две: предупреждение совершения новых правонарушений самим право-нарушителем и предупреждение совершения новых правонарушений другими лицами.

Если признать в качестве одной из целей применения административных наказаний предупреждение совершения новых правонарушений самим правонарушителем, то приходим к курьезным выводам. Во-первых, например, при систематическом нарушении кем-либо общественного порядка, за которые нарушитель был неоднократно привлечен к ответственности, возникает ситуация, в которой привлекать его к ответственности в очередной раз будет юридически необоснованно. Ведь цели предупреждения совершения новых правонарушений самим правонарушителем в этом случае мы заведомо не достигнем. Во-вторых, достижение указанной цели наиболее рационально путем применения самых строгих мер наказания. При этом принцип индивидуализации наказания не имеет никакого значения (что на самом деле не так).

Что касается цели предупреждения совершения новых правонарушений другими лицами, то эта цель достигается независимо от воли органа административной юрисдикции, налагающего административное наказание. Однако названная цель достигается методом косвенного воздействия на волю других лиц. Это метод убеждения. Сами административные наказания являются методом принуждения, всегда выражающимся лишь в прямом воздействии на волю управляемых лиц.

Показательно, что новый Кодекс РФ об административных правонарушениях исключил имевшуюся в прежнем Кодексе третью цель применения административных наказаний: воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе уважения к закону и правопорядку. Нам представляется это верным по указанным выше аргументам. Кроме того, новый Кодекс изменил термин «административные взыскания» на «административные наказания». Он также определил административные наказания в качестве меры ответственности за совершение административного правонарушения.

Принимая во внимание изложенное, следует признать, что цель применения административных наказаний одна – наказать виновного за совершенное им правонарушение. В этом случае рассмотренные нарушения принципов права будут устранены.

Виды административных наказаний закреплены в Кодексе РФ об административных правонарушениях:

• предупреждение (ст. 3.4; 32.1);
• административный штраф (ст. 3.5; 32.2; 32.3);
• возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6; 32.4);
• конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7; 32.4);
• лишение специального права (ст. 3.8; 32.5; 32.6; 32.7);
• административный арест (ст. 3.9; 32.8);
• административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10; 32.9; 32.10);
• дисквалификация (ст. 3.11; 32.11).

Этот перечень административных наказаний исчерпывающий. Расширен он может быть только путем внесения соответствующих изменений в Общую часть Кодекса РФ об административных правонарушениях. Ни одна другая мера административного принуждения не может быть использована с целью, с которой применяются административные наказания, и ни одно из наказаний не может применяться с другими целями.

Перечисленные виды административных наказаний сложно распределить по степени их тяжести. Их различают не по этому признаку. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает противоправность различных деяний, в том числе и довольно специфичных. Естественно, что за их совершение необходимо предусмотреть и специфичные меры ответственности. Но при этом немаловажным остается принцип индивидуализации наказания, которому также отвечает наличие широкого круга административных наказаний.

Предупреждение является административным наказанием, выраженным в официальном порицании физического или юридического лица, которое налагается за малозначительные (не представляющие большой общественной опасности) административные правонарушения. В санкциях статей, определяющих составы административных правонарушений в Кодексе РФ об административных правонарушениях, предупреждение всегда применяется на альтернативной основе наряду с другими административными наказаниями.

Трудно согласиться с существующим мнением о том, что предупреждение – административное наказание только морального характера. Помимо морального воздействия, выраженного в отрицательной оценке государством противоправного поведения правонарушителя, вынесение предупреждения порождает и правовые последствия. При повторном совершении административного правонарушения в течение года с момента вынесения административного наказания в виде предупреждения данное правонарушение может квалифицироваться как иное административное правонарушение (если такое предусмотрено законом), либо факт наложения административного наказания в виде предупреждения будет являться обстоятельством, отягчающим ответственность за административное правонарушение (п. 2 ст. 4.3 Кодекса).

Предупреждение следует отличать от замечания. Во-первых, факт вынесения предупреждения подразумевает признание лица виновным в совершении административного правонарушения и является актом привлечения к административной ответственности со всеми вытекающими правовыми последствиями. Во-вторых, в отличие от замечания, предупреждение может вынести только лицо (орган), уполномоченный принимать решения по делам об административных правонарушениях (орган административной юрисдикции).

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривал вынесение предупреждения в письменной или иной установленной законом форме. Ранее закон предусматривал и иную форму в виде просечки в талоне предупреждений. В настоящее время иная форма вынесения предупреждения (кроме письменной) непосредственно законом не установлена. Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает вынесение предупреждения только в письменной и ни в какой иной форме (ст. 3.4 Кодекса).

Административный штраф является денежным взысканием, налагаемым на правонарушителя в качестве меры ответственности за совершенное им правонарушение. Следует отметить, что штраф – наиболее распространенная мера административного наказания, которая предусмотрена практически за все административные правонарушения.

В соответствии со ст. 3.5 Кодекса штраф может быть трех видов и выражаться в величине, кратной: 1) минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения (далее – минимальный размер оплаты труда); 2) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; 3) сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Административный штраф следует отличать от штрафа как уголовно-правовой санкции за совершение преступления и от гражданско-правового штрафа как разновидности неустойки.

Возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения – два самостоятельных административных наказания. Между ними есть различия, но много схожих черт.

Возмездное изъятие состоит в принудительном изъятии орудия правонарушения или предмета правонарушения и последующей его реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Конфискация, в отличие от возмездного изъятия, состоит в принудительном безвозмездном изъятии указанных предметов и обращении их в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации. Конфискации подлежат лишь не изъятые из оборота вещи, поскольку изъятые из оборота вещи не конфискуются, а изымаются (а это мера принуждения, относящаяся к другой группе мер и не являющаяся административным наказанием).

Из положений Кодекса следует, что возмездное изъятие и конфискация могут применяться только к собственнику изымаемой вещи. Допускаются конфискация и возмездное изъятие не любого имущества правонарушителя, а только орудия правонарушения, либо предмета административного правонарушения, как это указано в Кодексе.

В соответствии с требованиями Кодекса конфискация и возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не могут применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Конфискация – достаточно распространенная мера административного наказания. Кодекс предусматривает возможность наложения данного административного наказания по 79 составам административных правонарушений (в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях – всего по 32). В отличие от конфискации, возмездное изъятие самое редко применяемое административное наказание из всех. Возможность возмездного изъятия допускается лишь за три административных правонарушения (чч. 2, 3 ст. 20.8; 20.13).

Лишение специального права также не является распространенным административным наказанием.

Лишение на срок от одного месяца до двух лет физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях. В этом и заключается содержание рассматриваемого административного наказания.

Возможность применения лишения специального права предусмотрена лишь пятнадцатью статьями Кодекса. В Особенной части Кодекса предусмотрена возможность лишения лишь двух специальных прав (в предыдущем Кодексе их было три): управления транспортным средством и права охоты.

Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью. Это положение Кодекса не предусматривает наличие каких-либо специальных требований к транспортному средству (оборудование ручным управлением, опознавательным знаком «Инвалид» и т. д.). Достаточно того факта, что данным транспортным средством управляет инвалид.

Однако законодатель установил и случаи-исключения из данного правила. Так, за некоторые наиболее тяжкие нарушения правил дорожного движения законодателем установлена возможность лишения права управления транспортным средством даже лиц, пользующихся транспортным средством в связи с инвалидностью. К таким основаниям законодатель отнес: случаи управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся. Данный перечень исключений является исчерпывающим.

Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции – до тридцати суток. Поскольку сроки административного ареста исчисляются в сутках, то минимальный срок административного ареста – одни сутки.

Административный арест является самым суровым административным наказанием, поскольку ущемляет одно из основных прав личности – право на свободу и личную неприкосновенность. Именно поэтому законодатель допускает возможность наложения административного ареста лишь в исключительных случаях, когда исчерпаны иные меры воздействия, и с учетом личности правонарушителя. Дополнительной гарантией от необоснованного применения данного административного наказания является законодательное закрепление возможности наложения административного ареста только решением суда.

Возможность применения административного ареста предусматривается лишь в 14 статьях Кодекса. Следует признать, что возможность его применения значительно увеличена по сравнению с предыдущим Кодексом, в котором такое административное взыскание было предусмотрено лишь по семи составам административных правонарушений.

В соответствии с требованиями законодателя административный арест не может быть наложен на беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до четырнадцати лет, несовершеннолетних, а также инвалидов I и II групп.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Данная мера административного принуждения как самостоятельное административное наказание была закреплена в Кодексе РСФСР об административном правонарушении позже остальных – лишь со 2 февраля 1995 г.

Вследствие специфичности данного административного наказания оно является малораспространенным, хотя в силу происходящих в последнее время в Российской Федерации изменений миграционной политики приобретает все большую значимость. Об этом свидетельствует следующий факт: если раньше возможность административного выдворения была предусмотрена лишь двумя статьями Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 183.1 и 183.3), то в действующем Кодексе – уже пятью (ст. 18.1, 18.4, 18.8, 18.10, 18.11). При этом, если раньше рассматриваемое административное наказание применялось лишь за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации, то теперь, помимо этого, и за нарушение режима пребывания иностранных лиц или лиц без гражданства на территории Российской Федерации; нарушение миграционных правил и правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Исполняется данное административное наказание органами и войсками пограничной службы или органами внутренних дел.

Дисквалификация – последний вид административного наказания. Данное административное наказание впервые предусмотрено в действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Возможность наложения данного административного наказания предусмотрена шестью статьями Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Следует отметить, что ст. 47 УК РФ также предусматривает возможность лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которое состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, в соответствии с названной нормой права УК, устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания за совершение преступления.

Нам представляется введение такого административного наказания, как дисквалификация, не совсем верным решением. Так, обоснованность предусмотренной Кодексом РФ об административных правонарушениях возможности дисквалификации в случаях ненадлежащего управления юридическим лицом, то есть использования полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков (ст. 14.21 Кодекса), по крайней мере спорна.

Наложение такой меры государственного принуждения, как дисквалификация (хотя и исключительно судом, но в административном порядке и за администра-тивные правонарушения), является неадекватной по своей тяжести реакцией государства по сравнению с тяжестью совершенного административного правонарушения, за которое Кодексом предусмотрена возможность ее наложения.

Кодекс РФ об административных правонарушениях разделяет административные наказания на основные и дополнительные. Любое из восьми административных наказаний может применяться в качестве основного. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.

За одно административное правонарушение законодатель предусматривает возможность наложения основного либо основного и дополнительного административного наказания из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

При совершении нескольких административных правонарушений законодатель установил общее правило, согласно которому административные наказания налагаются за каждое правонарушение в отдельности. Из этого правила есть одно исключение: «если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции» (ч. 2 ст. 4.4 Кодекса).

Административные наказания могут быть наложены только уполномоченными на то органами (должностными лицами). Эти органы и должностные лица именуются субъектами административной юрисдикции. Кодекс РФ об административных правонарушениях называет 61 такой орган (в отличие от 42 в старом). Помимо органов административной юрисдикции, указанных в федеральном Кодексе, такие органы могут быть установлены и соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Данное положение нового законодательства об административных правонарушениях, на наш взгляд, является непоследовательным. С одной стороны, законодатель существенно расширяет полномочия суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях; с другой – увеличивает количество иных органов административной юрисдикции и расширяет круг должностных лиц, уполномоченных налагать от их имени административные наказания.

Субъекты административной ответственности

Общий субъект административной ответственности – физическое лицо, вменяемое, достигшее 16-летнего возраста (или юридическое лицо), совершившее административное правонарушение, за которое оно несет административную ответственность.

Специальный субъект административной ответственности – физическое лицо, вменяемое, достигшее установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие (при условии, если лицо несет за со-вершение данного правонарушения административную ответственность). Это может быть также и юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие (например, по организационно-правовой форме юридического лица как в ст. 6.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающей ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения не где угодно, а только в специально оборудованных местах – столовых, ресторанах, кафе, барах и других местах).

Особый субъект административной ответственности – только физическое лицо, вменяемое, достигшее установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, но в силу особенностей своего специального административно-правового статуса подпадающее под действие исключений из общих положений производства по делам об административных правонарушениях.

С. В. Матвеев определил понятие особого субъекта как «субъекта административной ответственности, который обладает признаками, закрепленными общими нормами об ответственности, не включенными в состав проступка, но влияющими на размер и вид взыскания, порядок его применения» .

Ответственность особых субъектов

Статья 2.5 Кодекса устанавливает ответственность за административные правонарушения, совершенные военнослужащими и иными лицами, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

За совершение административных правонарушений названные особые субъекты несут ответственность в соответствии с дисциплинарными уставами. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. Однако к указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву – также в виде административного штрафа.

Такая особенность административной ответственности указанных особых субъектов была закреплена еще в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Общее правило, согласно которому отдельные категории государственных служащих за совершение административных правонарушений несут не административную, а дисциплинарную ответственность, обусловливалось наличием широкого круга дисциплинарных взысканий (в том числе материального характера), которые могли налагаться на указанную категорию лиц.

Необходимость привлечения этих лиц к административной ответственности за ряд правонарушений на общих основаниях в ранее действовавшем Кодексе обусловливалась специфичностью данных правонарушений и предусмотренными специфичными мерами государственного принуждения за их совершение: лишение специального права (управления транспортным средством, охоты), возмездное изъятие и конфискация предметов, явившихся орудиями со-вершения правонарушений (ружей, других орудий охоты или добывания животных, предметов контрабанды) и т. д. Наложение данных административных взысканий по смыслу совершенных правонарушений было необходимо, а дисциплинарная ответственность таких специальных мер не предусматривала. В настоящее время на указанные категории государственных служащих возможно наложить любое административное наказание (кроме административного ареста). Этим нарушается логика права, определяющая принцип административной ответственности данной категории лиц. Невозможность наложения административного штрафа на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, объясняется лишь отсутствием у последних самостоятельных источников доходов, с которых его можно было бы удержать.

Законодательство РФ предусматривает еще ряд случаев особенностей административной ответственности отдельных категорий лиц (депутатов, судей, работников прокуратуры и т. д.). Эти особенности закрепляются в различных законах РФ и не содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Указанное обстоятельство создает определенные трудности для правоприменителя.

Ответственность несовершеннолетних

Статья 2.3 КоАП РФ устанавливает общее правило, согласно которому административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста.

С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

В ряде случаев Кодекс предусматривает возможность привлечения к административной ответственности родителей несовершеннолетних:

• за неисполнение родителями или иными законными представителями не-совершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35 Кодекса);
• за вовлечение несовершеннолетнего родителями или иными законными представителями несовершеннолетних, а также лицами, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних, в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ (ч. 2 ст. 6.10 Кодекса);
• за появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.22 Кодекса).

Ответственность должностных лиц

Одним из специальных субъектов административной ответственности являются должностные лица. Административной ответственности подлежит должностное лицо в качестве специального субъекта ответственности лишь в случаях совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 Кодекса). Соответственно, во всех остальных случаях физические лица, являющиеся должностными лицами, несут административную ответственность как общие субъекты. Названная норма Кодекса в примечании к статье дает определение должностного лица для привлечения его к ответственности в качестве специального субъекта административной ответственности. Следует отметить, что это определение шире, чем определение должностного лица в административном праве в целом, поскольку охватывает не только государственных служащих.

Ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц

Статья 2.7 Кодекса определяет общее правило, согласно которому иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, поль-зующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права. В этих случаях названные лица субъектами административной ответственности не являются.

Производство по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях включает несколько стадий. На наш взгляд, наиболее полно стадии производства по делам об административных правонарушениях раскрыли Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов .

По поводу количества и названия стадий производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе не существует серьезных разногласий.

Некоторые ученые считают, что дела об административных правонарушениях настолько очевидны, что выделять административное расследование как стадию производства нецелесообразно. Зачастую это действительно так, но в настоящее время появилось множество административных правонарушений, влекущих наложение административных штрафов в достаточно крупном размере и представляющих определенные трудности при доказывании (налоговые, таможенные правонарушения и т. д.). Без стадии административного расследования производство по делам о таких правонарушениях невозможно.

Вместе с тем Кодекс РФ об административных правонарушениях 2002 г. впервые предусмотрел возможность осуществления по некоторым категориям дел об административных правонарушениях административного расследования как одного из процессуальных действий (ст. 28.7 Кодекса). Не следует путать это действие со стадией производства по делам об административных правонарушениях. При схожести терминов их содержание различно.