Административное принуждение

Понятие административного принуждения

Поскольку существует общество, неизменно будет существовать и принуждение к чему-либо одних людей другими. Это принуждение может выражаться в различных формах. Оно может быть правомерным, противоправным и не урегулированным нормами права вообще (призыв одного из членов общества другими к соблюдению им нравственных устоев).

Говоря о принуждении в праве, следует иметь в виду то обстоятельство, что «принуждение является одним из атрибутов государственной власти» . Действительно, единственным легитимным субъектом правового принуждения может выступать только государство. «Создавая правовые нормы, государственная власть обязывает членов общества к их безусловному исполнению» . В приведенной фразе заключено понимание государственного принуждения в его широком смысле.

При этом «необходимо отличать государственное принуждение от смежных социальных явлений: насилия, подчинения, подавления»,- обоснованно отмечает Е.С. Попкова.

Однако чаще всего юристов-правоведов интересует государственное принуждение не в широком, а в узком смысле. Нельзя не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о том, что «юридическая наука занимается не принуждением вообще, а принуждением к соблюдению правовых предписаний, которое само четко регламентировано правом».

В этом смысле под государственным принуждением понимается определенный метод воздействия государства на субъектов права. Для его отличия от других методов воздействия необходимо выделение определенного набора характерных только этому методу признаков.

Анализ современной юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день единого определения государственного принуждения вообще и административного принуждения в частности, с которым были бы согласны большинство ученых-административистов, не существует. Вместе с тем многими авторами предпринимались многочисленные попытки его формулировки. Систематизация основных точек зрения авторов по обозначенной проблеме позволяет сделать следующие выводы.

В юридической науке существует два различных подхода к отличию метода государственного принуждения от убеждения.

Точка зрения сторонников одного из подходов заключается в том, что основным отличительным признаком метода принуждения от убеждения является результат внутренней психической деятельности объекта принуждения. Если от подвластного удается добиться нужного государству поведения в результате воздействия на него путем подавления его «внутренней» воли либо путем устранения у него возможности «внутреннего» выбора варианта правомерного поведения в сложившейся ситуации – имеет место государственное принуждение. Если нужного поведения удается добиться другими способами – убеждение.

Так, Д.Н. Бахрах считает, что «принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения» .

По мнению И. Ребане, принуждение - это такое фактическое состояние, которое «исключает решение человека из цепи детерминации» , ибо принуждение исключает для принуждаемого выбор поведения и, следовательно, выбор между исполнением и неисполнением обязанности.

А.И. Королев и А.Е. Мушкин, говоря о принуждении, имеют в виду «навязывание государственной воли подвластным лицам и тем самым осуществление воли властвующего посредством подавления у этих лиц мотивов антиобщественного характера» . Аналогичной точки зрения придерживается и Л.Л. Попов, считая, что принуждение «заставляет гражданина изменить своё поведение в угодную для общества сторону» .

А.С. Пучнин считает, что «в праве заложен потенциал принуждения, исходящий из правил, которые необходимо исполнить. Если эти правила исполняются и соблюдаются благодаря самопонуждению и самопринуждению, то воля субъекта права остается свободной от материального, то есть внешнего воздействия государства. Если потенциал принуждения права реализуется за счет внешней материальной силы, а такой силой является организация – государство, принуждение, исходящее из права, следует считать привнесенным, субсидированным. Таким образом, принудительное воздействие права имеет двойную природу – естественную и субсидированную. Если естественная принудительность права основывается на принципиальной силе правовых положений, то субсидированная сила дается праву государственной организацией как материальная защита» .

«Меры принуждения – это закрепленные законом способы, приемы и сред-ства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты, и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда»,- считает А.И. Каплунов.

На последнее определение хочется возразить следующее: не все «закрепленные законом способы», «позволяющие (не применяемые с целью, а лишь позволяющие! Выд. авт.) заставить лицо исполнять юридические обязанности» и влекущие наступление морального вреда, являются мерами государственного принуждения. Вручение ценного подарка (что является закрепленным законом способом воздействия на подвластного) является воздействием морального характера. В случае если сам награжденный или, по его мнению, большинство его сослуживцев считают, что подарок вручен явно незаслуженно, награжденному будет нанесен моральный вред, способный «заставить» в дальнейшем выполнять награжденного свои юридические обязанности надлежащим образом. Вместе с тем очевидно, что государственное принуждение здесь не имело места.

Именно поэтому больший интерес для нас представляет второй подход к определению государственного принуждения.

Его сторонниками государственное принуждение определяется как «применяемый в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения правопорядка и безопасности метод правового воздействия на общественные отношения. Его содержание заключается в нормативно предусмотренном физическом или психическом воздействии, связанном с ограничениями личного, имущественного и организационного характера в отношении лица, совершившего правонарушение, а равно в отношении законопослушного лица, если иным способом, кроме как принудительным, невозможно обеспечить общественный порядок и безопасность. Государственное принуждение осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами (либо гражданами в случае самозащиты) в предусмотренных законом процессуальных формах и предполагает возможность обжалования принудительных действий» .

Соглашаясь в принципе с данным определением, мы позже лишь рассмотрим упомянутые в нем случаи самозащиты граждан.

Следует отметить, что Л.Л. Попов и Д.Н. Бахрах, наряду с определением государственного принуждения, основанным на результате внутренней психической деятельности объекта принуждения, давали определения, основанные и на другом подходе.

Так, Л.Л. Попов в другой своей работе считает, что государственное принуждение – это метод воздействия государства на «сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающийся в установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера, имеющих целью предупреждение правонарушений, исправление и наказание правонарушителей» .

Д.Н. Бахрах в одной из своих работ под административным принуждением понимает «особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями» .

Главным для государственного принуждения в приведенных трех последних определениях является не результат внутренней психической деятельности объекта принуждения, а объективное внешнее выражение таких мер. Все авторы указывают на то, что эти меры заключаются в «нормативно предусмотренном физическом или психическом воздействии», «установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера», «применении субъектами функциональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер».

К этому подходу определения государственного принуждения, как основной концепции, мы еще вернемся. Сейчас же необходимо определиться и с другими основными чертами государственного принуждения вообще и административного в частности.

Подавляющее большинство авторов согласно с тем, что основным признаком метода принуждения является то, что в процессе применения мер принуждения ограничиваются права, свободы законные интересы тех субъектов права, в отношении которых они применяются.

Д.Н. Бахрах под принуждением понимает «дозволенное в виде исключения нарушение прав личности, организаций закреплённых законом» , или же «дозволенное в виде исключения нарушение неприкосновенности личности и её прав» . Л.Л. Попов также связывает принуждение с «известным ограничением отдельных прав и интересов лиц, совершающих антиобщественные поступки» . Е.С. Попкова считает, что «применение принудительных мер всегда сопряжено с причинением лицу правоограничений личного, имущественного или организационного характера» . «Применение к лицу государственного принуждения неизбежно сопряжено с ограничением каких-либо прав этого лица» ,- обоснованно указывает О.Э. Лейст. По его мнению, «понятием правового урона, специальных обязанностей и правоограничений охватываются все меры государственного принуждения» .

Поскольку и административное и уголовно-процессуальное принуждение являются разновидностями государственного принуждения, то они также отвечают всем основным чертам государственного принуждения и форма их выражения учеными определяется аналогичным образом. Уголовно-процессуальное принуждение – это «система мер государственно-властного характера, влекущих существенное ограничение прав и законных интересов подозреваемого, свидетеля и иных участников уголовного судопроизводства»,- считают некоторые специалисты уголовного процесса. Административное принуждение также содержит меры, «ограничивающие уже закрепленные права и свободы граждан» ,- отмечают и некоторые ученые-административисты.

Не встречается существенных разногласий среди ученых-правоведов и по поводу оснований применения мер государственного принуждения. Здесь следует выделить две основные точки зрения, высказанные в юридической литературе. Согласно одной из них принуждение – это метод воздействия государства «на сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки,… имеющих целью исправление и перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений» . К сторонникам сказанного можно отнести и Ц.А. Ямпольскую, считающую, что «принуждение применяется лишь в отношении отдельных лиц, не желающих выполнять обязательные предписания социалистического государства». М.Х. Фарукшин также прямо говорит о том, что «применение самого государственного принуждения допустимо лишь в случаях противоправного поведения и в связи с таким поведением. Никакими иными соображениями использование мер принуждения обосновать нельзя» . Т.И. Козырева отмечала: «Основанием для применения мер административного принуждения является административный проступок». Такой же точки зрения придерживались и придерживаются еще ряд ученых-правоведов.

Согласно другой точки зрения необходимо учитывать и то обстоятельство, «что в некоторых отраслях права – государственном, гражданском и особенно административном - имеются нормы, которыми предусматривается возможность применения принуждения вне какой-либо связи с виновным поведением субъектов, с правонарушением. Причём такие нормы в административном праве, например, составляют значительный объём. Они также служат целям охраны социалистического правопорядка, общественной и государственной безопасности».

Д.Н. Бахрах также считает, что «все меры административного принуждения в первой фазе классификации необходимо расчленить на две группы: меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением, и иные меры административного принуждения».

«По основаниям применения административное принуждение делится на принуждение в форме привлечения к административной ответственности за свершённые правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу общественной и государственной необходимости либо в общественно полезных и объективно необходимых контрольно-профилактических целях»,- отмечает и Н.М. Конин.

Принимая во внимание изложенное, мы можем констатировать то, что по мнению большинства ученых, государственное принуждение – это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений путем применения нормативно закрепленных мер принуждения в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения), либо в связи с государственной необходимостью.

Не встречается возражений у большинства ученых-правоведов и по поводу того, что правоограничения субъектам права, в отношении которых применяются меры государственного принуждения, могут выражаться лишь «путем принятия актов применения права» . Действительно, применение мер государственного принуждения возможно лишь путем издания индивидуального правового акта в отношении того субъекта права, в отношении которого они применяются.

Принципиальное единство большинства ученых-правоведов по поводу определения государственного и административного принуждения на этом, к сожалению, заканчивается. С определением непосредственных форм и способов правоограничений субъектов права в процессе применения к ним мер государственного принуждения в юриспруденции существуют проблемы. Высказываний в этом направлении в юридической литературе встречается крайне мало.

В приведенной ранее цитате И.И. Веремеенко высказана мысль о том, что в процессе применения меры государственного принуждения происходит ограничение уже закрепленных прав и свобод граждан. Однако зададимся вопросом: откуда могут возникать у субъектов права и свободы? На наш взгляд, источников их возникновения два. Во-первых, они могут возникать из норм права. Эта категория прав определяет объем и содержание правового статуса субъектов права. Во-вторых, они могут возникать из конкретных правоотношений, в которые вступает тот или иной субъект права. Права и свободы второй категории в содержание правового статуса не входят и его не определяют, и только по этому признаку некоторые авторы их ущемление способом выражения меры государственного принуждения не признают.

Так, ранее, исследуя понятие административного принуждения, нами уже высказывалась мысль о том, что ущемление прав, свобод и законных интересов граждан возможно лишь единственным способом. «Этот способ выражается в возложении индивидуальным правовым актом управления дополнительной (к имеющимся у субъекта права из нормативно-правовых актов и определяющих его правовой статус) юридической обязанности».

Такое содержание государственного принуждения сегодня уже представляется необоснованно узким. Причинение правоограничений субъектам права возможно не только путем возложения индивидуальным правовым актом управления дополнительной (к имеющимся у субъекта права из нормативно-правовых актов и определяющих его правовой статус) юридической обязанности, но и другими способами.

В частности, к таким способам можно отнести возложение индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности к уже имеющимся у субъекта права не только из нормативно-правовых актов, но и из конкретных правоотношений. Кроме того, представляется возможным и причинение правоограничений путем лишения субъекта управления какого-либо имеющегося у него права (его ограничения). При этом также совсем не обязательно, какого права субъект лишен (или какое его право ограничено): которое у него есть из нормативно-правовых актов либо того права, которое у него возникло из конкретных правоотношений.

При определении государственного принуждения через характер применяемых к подвластному мер ключевое значение приобретает принцип нормативной обоснованности каждой меры государственного принуждения.

Процесс осуществления правового регулирования применения государственного принуждения подразумевает, на наш взгляд, обязательное содержание в нормах права нескольких основных элементов по каждой из мер государственного принуждения. Это:

• содержание меры принуждения;
• основание ее применения;
• порядок ее применения;
• цели ее применения (не обязательно, но крайне желательно).

Нужно подчеркнуть важность логического соответствия названных четырех элементов друг другу. Их несоответствие делает применение мер принуждения как минимум затруднительным.

Так, соответствующий анализ мер административного принуждения, закрепленных главой 27 Кодекса, приводит к довольно интересным результатам.

Во-первых, в качестве оснований применения большинства мер административного принуждения, указанных в главе 27 Кодекса используется необходимость достижения какой-либо цели. Данный ход законодателя в этом случае нельзя признать удачным. Достижение той или иной цели возможно различными средствами, в том числе и без применения метода административного принуждения. Кроме того, необходимость достижения какой-либо цели – это слишком широкое основание применения мер административного принуждения. Оно является настолько широким, что использование такого основания зачастую определяет возможность применения мер административного принуждения практически в любом случае, т.е. фактически безосновательно.

Оснований применения некоторых мер административного принуждения, указанных в Главе 27 Кодекса, (осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов), вообще не указано.

Во-вторых, основания применения одной из самых суровых мер административного принуждения – административного задержания - также необоснованно широки. Ими является необходимость достижения в исключительных случаях целей обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении (ст. 27.3 Кодекса). В свою очередь, в соответствии с требованиями ст. 24.1 Кодекса «задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений».

Из сказанного следует, что административное задержание возможно осуществить практически в любом случае, лишь бы этот случай был исключительным. Что считать исключительным случаем, законодатель не указывает.

В третьих, так же как и в случаях с доставлением и административным задержанием, основанием применения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, является необходимость достижения определенной цели. В рассматриваемом случае это цель обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения (п. 1 ст. 27.2 Кодекса). Непонятно при этом, какую смысловую нагрузку в указанной норме права несут слова «в случае необходимости»?

Напротив, основанием применения такой меры административного принуждения, как изъятие вещей и документов (ст. 27.10 Кодекса), выступает только то обстоятельство, что эти вещи являются орудиями совершения или предметами административного правонарушения (либо документами, имеющими значение доказательств по делу об административном правонарушении) и то, что они обнаружены на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства.

Представляется, что необходимости применять рассматриваемую меру административного принуждения во всех указанных случаях не прослеживается. Здесь бы словосочетание «в случае необходимости» напротив сыграло бы свою роль.

В четвертых, в ряде норм права наблюдается явное логическое несоответствие содержания меры административного принуждения ее основаниям и целям. Так, в соответствии со ст. 27.2 содержанием такой меры административного принуждения, как доставление, является «принудительное препровождение физического лица», а основанием – необходимость достижения цели «составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным». Возникает вопрос: каким образом от простого перемещения физического лица в пространстве достигается цель получения составленного в отношении его протокола об административном правонарушении?

Очевидно, что в данном случае речь идет о достижении цели обеспечения составления протокола об административном правонарушении. Однако и в этом случае логическое несоответствие до конца не устранено. Достижение указанной цели потребует расширения содержания доставления и включения в него возможности принудительного удержания в помещении уполномоченных органов на срок не свыше 1 часа. Только в этом случае возможность достижения указанной цели будет реальна в случаях, когда лицо доставлено, но не намерено добровольно находиться в помещении уполномоченных органов, а оснований для применения административного задержания не имеется.

Обобщив рассмотренные признаки государственного принуждения, получаем следующую логическую конструкцию его определения:

1. Государственное принуждение – это метод воздействия государства на субъектов права.
2. Государственное принуждение заключается в причинении каких-либо правоограничений к тем субъектам права, в отношении которых оно применяется.
3. Форма выражения этих правоограничений заключается либо в возложении на субъекта права дополнительной юридической обязанности, либо в лишении (ограничении) имеющегося у него права.
4. Правоограничения причиняются только индивидуальными правовыми актами.
5. Правоограничения причиняются только путем применения нормативно обоснованной меры принуждения.
6. Общими основаниями применения государственного принуждения являются факты правонарушений (объективно-противоправных деяний, содержащих признаки состава правонарушений) либо государственная необходимость.

Основной упор в приведенной связке из шести признаков государственного принуждения следует сделать на то, что государственное принуждение всегда заключается в причинении правоограничений путем применения нормативно обоснованной меры. В иных случаях ошибки и неточности в определениях неизбежны.

Так, определяя принудительные меры административного принуждения, А.И. Каплунов под ними понимает «установленные законом способы, приемы и действия, направленные на выявление и устранение правонарушений, недопущение их отрицательных, вредных последствий либо позволяющие исклю-чить возможность совершения отдельных правонарушений в дальнейшем, предотвратить наступление обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности».

В данном определении использована характеристика мер административного принуждения как нормативно обоснованных: «установленные законом способы, приемы и действия…». Однако правоограничительного характера мер в определении указано не было. Это обстоятельство обусловило то, что под данное определение подпадают и закрепленные нормами административного права способы и средства, относящиеся к методу убеждения и применяющиеся с указанными в определении целями. В частности, под приведенное автором определение подпадает и общий административный надзор, заключающийся лишь в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разно-образных общеобязательных правил, закрепленных в нормах права, в том числе в целях выявления правонарушений.

В государственном управлении отличие метода принуждения от убеждения и четкое понимание характера этого принуждения имеет важное практическое значение. Правильное разграничение методов государственного управления позволит правоприменителю избежать множества нарушений законности, а субъектов права защитить от необоснованных правоограничений.

Большинством авторов отраслевое принуждение разграничивается по признаку отраслевой принадлежности норм права, которыми оно нормативно обоснованно. Такой подход представляется верным. В соответствии с этим подходом административное принуждение – это разновидность государственного принуждения, урегулированная нормами административного права.

Принимая во внимание сказанное, можно сформулировать определение административного принуждения следующим образом:

Административное принуждение – это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с государственной необходимостью путем возложения на субъекта права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения) уже имеющихся у них прав.

Что касается данного определения, то здесь необходимо лишь одно дополнение несущественного характера. Поскольку применение мер административного принуждения в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) является разновидностью государственной необходимости, то в приведенном определении следует оговориться, что оно может применяться в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью.

Следует также остановиться и на анализе некоторых основных черт административного принуждения, позволяющем подробнее разобраться с его понятием, содержанием и характером.

В качестве основы определения административного принуждения мы назвали «сцепку» из двух его признаков: причинение правоограничений субъектам права путем применения нормативно обоснованной меры административного принуждения. При раскрытии признака нормативной обоснованности меры административного принуждения была предложена конструкция, в соответствии с которой по каждой мере административного принуждения в нормах административного права должно обязательно быть содержание меры принуждения; основания и порядок ее применения; желательно и цели ее применения. При этом была отмечена необходимость логического соответствия всех названных элементов друг другу.

Предвидя вопросы о нормативной обоснованности в части содержания такой меры административного принуждения, как законное требование сотрудника милиции, следует пояснить следующее. Действительно, требования сотрудника милиции могут быть по содержанию различными. Вместе с тем нормы права определяют в качестве обязательных для исполнения адресованным лицам не всех, а лишь законных требований сотрудника милиции. Границы же законности требований сотрудника милиции определены в нормах права. Этими нормами права и опосредуется содержание данной меры административного принуждения.

Следующим признаком административного принуждения, содержащимся в нашем определении, является связь применяемых мер с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или с иной государственной необходимостью. Некоторыми авторами, на наш взгляд недостаточно обоснованно сужаются случаи, в связи с которыми могут применяться меры административного принуждения. Так, Д.Н. Бахрах считает, что «принуждение осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение… Если же нет неправомерных действий – нет и принудительных акций. Собственно здесь и лежит граница принуждения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных надобностей и др. не являются мерами принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для граждан последствий» .

Помимо такого основания применения мер административного принуждения, как связь с объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения, нами рассматривается возможность их применения и в связи с иной государственной необходимостью. Наличие или отсутствие связи с «вредоносным поведением» в данном случае нам представляется необязательным. Как уже говорилось, приоритетом анализа применения мер принуждения должно являться причинение правоограничений субъектам права. При этом гражданину по большому случаю безразлично в связи с чем он ограничен в своем праве собственности или вообще его лишен при изъятии у него земельного участка.

Невозможно не согласиться с утверждением Д.Н. Бахраха о том, что «одна и та же мера в одних случаях может быть принудительной, а в других – нет». Только критерий отличия принудительной или не принудительной сущности той или иной меры нам видится все таки не в наличии связи с правонарушением при ее применении, а в реальном причинении применяемой мерой правоограничений субъектам права.

Так, не любое законное требование сотрудника милиции будет являться мерой принуждения. Хотя некоторые авторы и относят к административно-пресекательным мерам административного принуждения «оказание уполномоченным должностным лицом психического воздействия на сознание и волю правонарушителя посредством предъявления к нему в устной форме властных требований о прекращении противоправных действий, предупреждения о возможности применения специальных средств и огнестрельного оружия», с таким утверждением согласиться трудно.

Принудительный характер будет иметь только такое требование, которое причиняет определенное правоограничение субъекту права. В этом смысле реализацию сотрудником милиции своих государственно-властных полномочий, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции», в части требования прекратить неправомерное поведение отнести к мерам административного принуждения нельзя. В качестве обоснования данного утверждения следует привести следующий аргумент: названное требование сотрудника милиции, хотя является законным и даже имеет связь с правонарушением, ничьих прав не ограничивает и не ущемляет. Иначе придется признать наличие у граждан «права на совершение правонарушений», что само по себе абсурдно.

Аналогичным образом обстоит дело и с такой мерой, как «выдача компетентным административным органом или должностным лицом этого органа письменного предписания физическому или юридическому лицу о прекращении нарушений законодательства и основанных на нем специальных технических норм и правил».

«При этом необходимо иметь в виду, – пишут авторы – что выдача предписания может рассматриваться в качестве меры пресечения лишь в том случае, когда в предписании содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства. Если же в предписании содержатся требования об устранении последствий совершенных противоправных действий (бездействия), то выдача такого предписания не является мерой пресечения».

Что касается целей, с которой применяется та или иная мера, возражений данная цитата не вызывает. Что же касается отличия методов достижения данных целей, то следует отметить, что в первом случае (выдача предписания, в котором содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства) эта цель будет достигнута методом убеждения ввиду отсутствия причиняемых данной мерой правоограничений. Во втором же случае (выдача предписания, в котором содержатся требования об устранении последствий совершенных противоправных действий (бездействия)) цель восстановления нарушенного правонарушением права будет достигаться методом принуждения ввиду возложения на субъекта права указанным предписанием дополнительных юридических обязанностей.

Принудительной мерой административного пресечения в нашем случае следует считать не выдачу предписания, в котором содержится требование о прекращении выявленных соответствующим органом нарушений действующего законодательства, а приостановление совершения физическим или юридическим лицом определенных действий или осуществления ими определенной деятельности, на которые они имели право.

Что же касается воздействия на сознание и волю правонарушителя посредством его предупреждения о возможности применения к нему специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 12 Закона РФ «О милиции»), то в данном случае мы имеем дело не с применением нормативно обоснованной меры административного принуждения, а с угрозой применения такой меры. Признавая, в частности, содержанием применения оружия производство прицельного выстрела в человека, делаем вывод о том, что угроза применения названной меры принуждения будет либо воздействием на правонарушителя методом убеждения, либо (в некоторых случаях) выполнением требований законодателя по надлежащему порядку применения этой меры принуждения или его условием.

Нам представляется не случайным, что такая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении как оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей (ст. 27.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях) законодателем к перечню мер, применяемых с этой целью и перечисленных в ст. 27.1 Кодекса, не отнесена. Поскольку по смыслу ст. 27.1 Кодекса в ней речь идет лишь о принудительных мерах обеспечения производства по делу об административном правонарушении, то законодатель обоснованно решил, что хотя оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей и направлена на достижение данной цели, но принудительной сущности не имеет ввиду отсутствия причинения ее содержанием правоограничений кому-либо.

Примеров же причинения правоограничений субъектам права без связи с правонарушением достаточно. Это множество законных требований сотрудников милиции (о запрете проникновения на оцепленный (блокированный) участок местности (п. 20 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции»), о необходимости покинуть гражданам отдельные участки местности, об ограничении или запрете движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах (п. 22 ч.1 ст. 11 Закона РФ «О милиции») и т.д.), реквизиция и т.д.

Следующим признаком административного принуждения, подлежащим рассмотрению и указанным в его определении, является то, что какие-либо правоограничения субъектам права причиняются путем возложения на них дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения) уже имеющихся у них прав именно индивидуальным правовым актом управления.

Следует согласиться с определением индивидуального (правоприменительного) правового акта управления, данным В.А. Юсуповым. Он определяет такой акт как «творческое, подзаконное юридически властное волеизъявление органа государственного управления, направленное на индивидуальное регулирование поведения участников управленческих отношений в конкретных ситуациях путем установления, изменения или прекращения их субъективных прав и обязанностей» .

Чаще всего индивидуальные (правоприменительные) правовые акты рассчитаны на однократность их использования. Вместе с тем следует признать и наличие индивидуальных (правоприменительных) правовых актов, содержащих в себе некоторые признаки актов нормативного характера (неоднократность применения и неопределенный круг адресатов). К таким актам можно отнести знаки дорожного движения. Действие знака дорожного движения В.А. Юсупов определяет как «конкретное указание, которым руководствуются все водители, проезжая мимо него. Каждый из них в данной ситуации однократно использует индивидуальное предписание органа управления». Аналогичным образом, на наш взгляд, следует понимать и механизм действия светофора, требований дорожной разметки.

«Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредствованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, обеспечивающие общественную безопасность и порядок в сфере государственного управления»,- отмечают другие авторы, говоря о действии светофора и знаков дорожного движения. Представляется, что в данном случае авторы относят такие повеления не к нормативно-правовым актам управления, а к правоприменительным актам, в форме которых и выражаются административно-принудительные меры.

А.И. Каплунов считает, что меры административного принуждения по кругу лиц, к которым они могут применяться, подразделяются на «меры: 1) применяемые к неопределенному кругу лиц (например, закрытие участков дороги для движения); 2) применяемые к конкретным лицам или определенному кругу лиц (аннулирование лицензии; аннулирование разрешения; надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы)» . Здесь следует отметить следующее.

Действительно, в последнее время в юридической литературе высказывается мнение о выделении наряду с методом административного принуждения метода административного ограничения. Так, под методом административного ограничения, по мнению И.М. Машарова и П.И. Кононова, понимается «установление временных запретов или ограничений на реализацию физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих лиц обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений».

Очевидно, что, по мнению указанных авторов, под административное ограничение попадают такие меры, как оцепление (блокирование) участков местности; временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; недопущение граждан на отдельные участки местности и объекты и т. д. С таким разграничением, на наш взгляд, следует согласиться. При этом нам представляется необходимым оговориться, что к методу административного ограничения следует отнести и действие иных (не обяза-тельно временных) индивидуальных актов управления, содержащих в себе некоторые признаки нормативных актов (неоднократность применения и неопределенный круг адресатов). Здесь имеются в виду уже названные нами действия светофоров, знаков дорожного движения (за исключением предупреждающих и знаков сервиса, не причиняющих правоограничений участникам дорожного движения), требований дорожной разметки.

Вместе с тем следует признать, что действие правовых актов управления, имеющих все признаки нормативно-правовых актов (помимо неоднократности их применения и неопределенного круга адресатов это еще абстрактность регулируемой ими ситуации) и устанавливающих какие-либо правоограничения субъектам права, нельзя ни в коем случае отнести ни к методу административного ограничения ни к методу административного принуждения. Таким способом непосредственно устанавливается или изменяется правовой статус субъектов права, а в силу этого обстоятельства определять принадлежность указанных правоограничений к административному ограничению или к административному принуждению недопустимо. «Сами по себе нормы, - обоснованно указывает С.С. Алексеев, - предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права».

Из сказанного следует, что возможность применения метода административного ограничения к неопределенному кругу лиц реальна и даже очевидна. Вместе с тем все-таки следует признать и возможность применения к неопределенному кругу лиц и метода административного принуждения (применение водометов для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи и организаций; специальных окрашивающих средств для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления; средства принудительной остановки транспорта для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требования сотрудника милиции остановиться и т.д.).

Принимая во внимание изложенное, можем сделать вывод о том, что административное принуждение – это метод воздействия государства на субъектов права, заключающийся в причинении им каких-либо правоограничений в форме применения прямо предусмотренных нормами административного права мер в связи с правонарушением (или объективно-противоправным деянием, содержащим в себе признаки состава правонарушения) или в связи с иной государственной необходимостью путем возложения на субъекта права индивидуальным правовым актом управления дополнительной юридической обязанности либо лишения (ограничения) уже имеющихся у них прав.

Виды мер административного принуждения

Проблема классификации мер административного принуждения на виды давно обсуждается в юридической литературе. До сегодняшнего дня она остается дискуссионной. Предлагаются различные варианты ее решения. Так, И. И. Веремеенко классифицирует меры административного принуждения на три вида: 1) административно-процессуальные; 2) административно-правовые санкции; 3) административно-предупредительные. Ю. М. Козлов , М. И. Еропкин , И. А. Галаган – на 1) административно-предупредительные; 2) меры административного пресечения; 3) взыскания.

Д. Н. Бахрах не согласен с тем, что существуют административно-предупредительные меры, поскольку не видит в их природе принудительного характера, но предлагает вместо них ввести в классификацию административно-восстановительные меры.

Ю. М. Козлов отмечал, что Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. предусматривал еще одну группу мер административного принуждения – меры процессуального обеспечения производства по делам о правонарушениях (ст. 239 Кодекса), но считает, что они самостоятельного значения не имели, поскольку «растворялись» в других группах мер.

На наш взгляд, имеют право на существование все из перечисленных групп мер административного принуждения. Принудительная сущность административно-предупредительных мер очевидна: она заключается в возложении обязанностей и дополнительных ограничений на лиц, в отношении которых они применяются (обязанность водителя остановить транспортное средство по требованию сотрудника милиции). Меры процессуального обеспечения производства по делу о правонарушении также имеют право на существование, поскольку не всегда «растворены» в других группах мер. Так, административное задержание на срок до рассмотрения дела (но не свыше указанного в Кодексе) осуществляется только в целях обеспечения рассмотрения дела и никакой другой цели не имеет. Более того, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях также уделил целую главу этой группе мер – глава 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

Таким образом, меры административного принуждения можно классифицировать на пять основных групп. Так как административное принуждение при-меняется чаще всего в связи с правонарушением, целесообразно соблюсти хронологический порядок в зависимости от стадий совершения правонарушения. В этом случае классификация будет иметь следующий вид:

• административно-предупредительные меры;
• меры административного пресечения;
• меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях;
• административные наказания;
• административно-восстановительные меры.

1. На первом месте административно-предупредительные меры. Из названия можно сделать вывод о том, что эти меры административного принуждения (единственные) могут применяться тогда, когда административное правонарушение еще не совершено и они применяются как раз в целях их предупреждения или выявления. Кроме того, эта группа мер может применяться и в связи с государственной необходимостью. Следует отметить, что с помощью рассматриваемых мер административного принуждения возможно предупредить абстрактное правонарушение конкретного вида. Конкретность вида предупреждаемого административного правонарушения определяется ситуацией, в которой эти меры применяются. Ситуация должна давать основания реально опасаться совершения административного правонарушения именно этого конкретного вида. К административно-предупредительным мерам административного принуждения относятся:

• проверка документов;
• остановка транспортного средства;
• досмотр вещей, личный досмотр (например, в аэропорту);
• медицинское освидетельствование;
• прекращение, ограничение движения транспортных средств и т. д.

2. Второй группой мер административного принуждения являются меры административного пресечения. Они применяются, когда правонарушение непосредственно находится в стадии совершения и с помощью этих мер оно пресекается (откуда можно сделать вывод о том, что применение мер принуждения после окончания правонарушения не может носить пресекательный характер, и эти меры будут относиться к другим группам мер административного принуждения).

Пресечь правонарушение можно путем применения двух видов мер административного пресечения: мер специального пресечения и мер процессуального пресечения.

К мерам специального пресечения относятся меры, содержание которых охватывает применение мер физического воздействия на правонарушителя:

• требование прекратить неправомерные действия;
• применение физической силы;
• применение специальных средств;
• применение оружия.

Следует отметить, что меры специального пресечения может применять довольно узкий круг лиц. В связи с тем, что по своему характеру эти меры принуждения являются суровыми, государственно-властными полномочиями по их применению наделен узкий круг милитаризированных государственных служащих. Достаточно заметить, что единственной мерой государственного принуждения, охватывающей законное лишение жизни человека, сегодня в Российской Федерации является именно мера специального пресечения – применение оружия.

К мерам процессуального пресечения относятся меры административного принуждения, применение которых непосредственно физического воздействия на правонарушителя не оказывают, но по своему характеру направлены на пресечение правонарушения, находящегося в стадии совершения.

К таким мерам относятся:

• доставление;
• изъятие предметов (частично или полностью изъятых из гражданского оборота);
• запрещение эксплуатации транспортных средств и т. д.

3. После пресечения правонарушения необходимо установить все обстоятельства правонарушения, необходимые для привлечения виновного к ответст-венности. Для этого законом предусмотрена возможность применения мер административного принуждения. В главе 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях эти меры называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Цель применения названных мер административного принуждения указана в их названии: обеспечить производство по делу об административном правонарушении. К ним относятся:

• административное задержание (на срок до рассмотрения дела, но не свыше указанного в Кодексе);
• личный досмотр, досмотр вещей, документов (например, в целях обнаружения доказательств);
• изъятие вещей и документов (доказательств) и т. д.

Перечень мер процессуального обеспечения, указанных в ст. 27.1, не является исчерпывающим.

4. После установления всех обстоятельств дела на лицо, виновное в совершении правонарушения, налагается санкция за правонарушение (мера ответственности). Эти санкции (их 8) называются административными наказаниями. Перечень наказаний может быть расширен только Кодексом РФ об административных правонарушениях, но не правоприменителем. Кодекс к видам административных наказаний относит:

1. предупреждение;
2. административный штраф;
3. возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4. конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5. лишение специального права;
6. административный арест;
7. административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
8. дисквалификация.

5. И, наконец, в ряде случаев после привлечения лица к административной ответственности возникает необходимость восстановления нарушенного правонарушением чьего-либо права. С этой целью законодатель допускает применение мер административного принуждения. Их называют административно-восстановительными:

• снос самовольно возведенных строений;
• административное выселение из самовольно занятого помещения;
• возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ) и т. д.

Некоторые авторы, отрицая существование административно-восстановительных мер, полагают, что названные меры имеют пресекательную сущность и «растворяются» в мерах административного пресечения. Действительно, помимо восстановления нарушенного правонарушением права снос самовольно возведенных строений и административное выселение из самовольно занятого помещения имеют и пресекательную сущность, поскольку направлены и на пресечение длящегося правонарушения, но возложение обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 4.7 КоАП РФ) имеет только одну цель – восстановительную.

Здесь следует отметить, что одна мера административного принуждения (как в рассмотренном выше случае) может одновременно преследовать несколько целей и по этому основанию может быть отнесена к нескольким группам мер административного принуждения.

Кроме того, одна и та же мера административного принуждения в различных случаях может быть направлена на достижение различных целей и, таким образом, относиться к различным группам мер административного принуждения. Примером может служить такая мера административного принуждения, как остановка сотрудником милиции транспортного средства. Когда основанием остановки будет отсутствие на лобовом стекле автомобиля талона о прохождении технического осмотра, эта мера применятся для выявления правонарушения и относится к мерам административно-предупредительным. Когда основанием остановки будет наличие у транспортного средства явно выраженных серьезных неисправностей определенного вида, целями ее применения являются пресечение правонарушения и предупреждение наступления вредных последствий (государственная необходимость). В этих случаях остановка транспортного средства одновременно относится к двум группам мер административного принуждения: административно-предупредительным и административно-пресекательным. Когда транспортное средство будет остановлено непосредственно после совершения его водителем правонарушения, цель ее применения – обеспечение привлечения водителя к юридической ответственности. Сама же остановка транспортного средства здесь будет отнесена к группе мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении.