Административное право как отрасль права

Предмет административного права

Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос: какие общественные отношения регулирует данная отрасль права.

Вопрос о предмете той или иной отрасли права считается сложным и, как правило, вызывает дискуссии в юридической литературе. Это объясняется тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений.

Вместе с тем правильное отграничение одной отрасли права от другой имеет большое не только теоретическое, но и практическое значение. Ведь от того, какими нормами права регулируются те или иные общественные отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих правоотношений; этим определяется и порядок разрешения возникающих в обществе правовых споров и многое другое. Ясное понимание критерия разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы права в конкретных случаях.

Предмет любой отрасли права составляет совокупность (множество) каких-либо однородных общественных отношений, урегулированных нормами данной отрасли права. Не является исключением и российское административное право.

Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России. А это значит, что в правовой системе России выделена группа норм права, регулирующих однородные по своему характеру и содержанию общественные отношения, которые и являются ее предметом.

В переводе с латинского языка «администрация» означает «управление». Следовательно, административное право – это «управленческое» право.

Для начала следует разобраться в понятии управления вообще. В русском языке одно из основных значений слова «управление» – организующее целенаправленное воздействие.

«Организующее» – значит осуществляемое в определенном порядке, т. е. упорядоченное. Под «целенаправленностью» управленческого воздействия понимается наличие цели управления, на достижение которой непосредственно и направлено само управление. Организующее целенаправленное воздействие всегда направлено на какой-либо объект и имеет своей целью изменение его состояния.

Любые управленческие отношения состоят как минимум из двух сторон. Меньшее количество сторон управленческих отношений представляется абсурдным, большее возможно и довольно распространено. Для упрощения исследования управленческих отношений предлагается субъект управления в дальнейшем называть управляющей стороной отношений, а объект управления – управляемой.

Помимо двух сторон, на схеме имеется стрелка, символизирующая в нашем случае оказываемое управляющей стороной управленческое воздействие на управляемую сторону.

Такая характеристика управления относится к любой сфере управленческого воздействия: в природе, механизмах и обществе.

Поскольку, как уже отмечено, для процесса управления необходимо наличие двух сторон, управление – это взаимосвязь субъектов и объектов. Если субъектами управления могут быть только люди и коллективы людей, способные оказывать волевое и целенаправленное воздействие, то объекты управления делятся на три вида: а) машины, механизмы и их комплексы (техническое управление); б) животные и растительные организмы, в том числе человек, как биологический объект (биологическое управление); в) поведение людей в человеческих коллективах (социальное управление).

Конечно, не любые управленческие отношения будут охватываться предметом административного права. Так, процесс технического управления водителем транспортным средством не является предметом административно-правового регулирования. Предметом административного права будут являться лишь те управленческие отношения, которые возникают по поводу соблюдения установленных государством Правил дорожного движения, в целях обеспечения безопасности дорожного движения в процессе этого технического управ-ления.

Право является регулятором. В этом значении оно призвано регулировать прежде всего поведение людей. Чаще это регулирование осуществляется в форме управления. Таким образом, особый интерес для юриспруденции представляет именно управление поведением людей.

Социальное управление присуще всякому человеческому обществу и пред-ставляет собой волевое целенаправленное воздействие одних людей (субъектов управления) на поведение других людей (объектов управления) для достижения определенных целей.

Вместе с тем не любое управление поведением людей составляет круг общественных отношений, урегулированных административным правом. Социальное управление в зависимости от характера субъектов, целей и методов осуществления делится (довольно условно) на три взаимосвязанных вида: семейное, общественное и государственное. Административное право регулирует отношения только в одной из частей социального управления: сфере государственного управле-ния.

В широком смысле под государственным управлением понимается вся деятельность государственного аппарата (управление государством). В административном праве принято говорить о государственном управлении в узком смысле.

Таким образом, мы можем определить предмет административного права как совокупность общественных отношений в сфере государственного управления. Однако такое определение не достигнет цели понимания предмета административного права без раскрытия понятия «государственное управление» в узком смысле.

В узком смысле государственное управление – прежде всего, вид деятельности. От иных видов деятельности его отличает набор присущих только ему признаков. Для простоты определения данного понятия предлагается рассмотреть минимально необходимое количество таких признаков. Нам представляется, что этих признаков три.

1. Государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера (осуществляется во исполнение законов РФ в довольно специфичной, характерной только для нее форме – путем реализации уполномоченными должностными лицами от имени государства имеющихся у них государственно-властных полномочий).

2. Государственное управление – подзаконная деятельность, носит вторичный характер по отношению к законам, т. е. не может им противоречить и направлена на их исполнение.

3. Государственное управление – осуществляется только специально упол-номоченными на то субъектами (они называются органами государственного управления).

Основным из приведенных признаков нам представляется первый. Исполнительно-распорядительный характер государственного управления как вида деятельности можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны, в этом одном действии проявляется исполнительство (в виде исполнения требований законов); с другой – исполнение этих законов осуществляется в довольно специфической форме: не путем их соблюдения, а в виде издания уполномоченными на то лицами собственных распоряжений, обязательных для исполнения теми, кому они адресованы.

Из исполнительского характера государственно-управленческой деятельности вытекает второй признак – подзаконный характер этого вида деятельности.

Поскольку государственно-управленческая деятельность всегда имеет распорядительный характер, то осуществлять ее может только специально уполномоченный на то субъект, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями и выступающий от имени государства. В этом заключается смысл третьего признака государственного управления. Такие уполномоченные субъекты называются органами государственного управления.

Для общей характеристики государственного управления как вида деятельности следует отметить, что она реализуется во всех сферах деятельности общества, а именно: в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Государственное управление хозяйственной сферой было особо актуально в советский период развития нашего общества, когда государство являлось основным (около 95 %) собственником всех средств производства. В настоящее время государственное управление в хозяйственной сфере не явля-ется таким «всепроникающим» в связи с возникновением различных форм собственности на средства производства, но остается не менее значимым в процессе построения общества с социально ориентированной рыночной экономикой.

Следует также отметить то обстоятельство, что государственное управление осуществляется по вертикали (иерархично), в административном (внесудебном) порядке, путем как правоприменения, так и правотворчества (правоустановления).

Принимая во внимание изложенное, можно определить, что государственное управление – это подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов в процессе руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами.

Это определение предмета административного права было характерно для советского административного права, когда предмет этой отрасли права определялся посредством терминов «государственное управление» или «исполнительно-распорядительная деятельность», что безоговорочно отождествлялось. Одновременно с провозглашением в ст. 10 Конституции РФ 1993 г. принципа разделения властей исчезли из языка нормативно-правовых актов термины «государственное управление» и «исполнительно-распорядительная деятельность». Но не исчезли данные теоретические понятия.

Большинство ученых-административистов после принятия Конституции РФ попытались определить предмет административного права с помощью имеющегося в нормативно-правовых актах термина «исполнительная власть».

Так, Д. Н. Бахрах предмет административного права определяет как «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти» . Ю. М. Козлов под предметом административного права понимает совокупность общественных отношений, «возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти» . Конечно, эти определения не противоречат друг другу и верны, но, вместе с тем, следует понимать, что они достаточно условны. Нередко одни и те же отношения подвергаются одновременному воздействию норм ряда отраслей права, иногда бывает сложно определить четкие границы действия различных правовых норм, поэтому, наверное, невозможно обозначить абсолютно точно предмет административного права определением, состоящим из одной подобной фразы. Рассмотрим более подробно различия указанных подходов определения предмета административного права.

Законодательное закрепление термин «исполнительная власть», как уже отмечалось, получил с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Для того чтобы рассмотреть принцип разделения властей, не лишним будет вспомнить понятие государственной власти.

Государственная власть – есть выделяемая обществом организованная сила, которая опирается на специальный аппарат, состоящий из лиц, профессионально выполняющих функции организации и управления в обществе, и обладающий монопольным правом на применение мер принуждения, вплоть до физического. Государственная власть формируется на основе общественной как продукт развития общества. На определенном этапе своего развития общественная жизнь становится настолько сложной, что возникает потребность в профессиональных чиновниках – управленцах, выполняющих публичные, т. е. общие для всех функции организации и управления.

Как уже отмечено, ст. 10 Конституции РФ разделила эту организованную силу, именуемую «государственная власть», на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Следует отметить, что любая (даже повседневная) деятельность состоит из трех основных составляющих: процесса принятия решения, его непосредственной реализации (исполнения) и контроля за исполнением принятого решения. На подобной основе строится и государственный аппарат, т. е. совокупность органов, уполномоченных непосредственно реализовывать задачи и функции государства. Это – законодательство, исполнительство, правосудие. В ст. 10 Конституции указано также, что названные виды государственной власти самостоятельны. Более правильным было бы назвать их относительно самостоятельными. Самостоятельными виды государственной власти можно назвать потому, что каждая обладает своим функциональным и компетенционным блоками (более подробно это будет освещено при рассмотрении понятия органа исполнительной власти). Относительно самостоятельными виды государственной власти являются потому, что они не могут существовать друг без друга, а только в единстве на основе четкого разграничения функций и компетенции.

Идея разделения властей, высказанная еще античными и средневековыми учеными (Аристотель, Марсилий Падуанский и др.), была сформулирована в качестве самостоятельного учения в середине XVIII века Ш. Монтескье. Принцип разделения властей был использован и при составлении действующей Кон-ституции США 1787 г.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. единственными органами государственной власти являлись Советы народных депутатов. Принцип разделения государственной власти активно критиковался. Он назывался «буржуазным», и высказывалась мысль о том, что он подрывает единство и силу государственной власти. На самом деле принцип полновластия Советов народных депутатов, закрепленный Конституцией СССР 1977 г. и выраженный ранее в лозунге «Вся власть Советам!», никогда не был реальным. Всей полнотой государственной власти обладала такая государственная надстройка, как КПСС.

На съездах КПСС уже твердо знали «не только из теории, но и из многолетней практики», что «как подлинная демократия невозможна без социализма, так и социализм невозможен без постоянного развития демократии» (материалы XXV Съезда КПСС). По поводу принципа разделения властей общество официально придерживалось мнения К. Маркса и Ф. Энгельса, которые характеризовали данный принцип как «не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, применяемое к государственному механизму в целях упрощения и контроля» . Именно поэтому марксистко-ленинская теория отвергала принцип разделения властей как игнорирующий классовую природу государства.

В настоящее время общество пришло к выводу, что принцип разделения государственной власти – это не буржуазная политико-правовая доктрина, а система сдержек и противовесов демократического государства. Конечно, были в России и «болезни роста». Не безболезненно происходило становление принципа разделения властей (достаточно вспомнить события октября 1993 г.). Но мы уже убедились, что сам по себе этот принцип разделения властей единства государственной власти не подрывает, а его основная значимость заключается в том, что он противостоит возможности узурпации государственной власти и превращения общества в авторитарное или тоталитарное государство.

Что понимается под термином «исполнительная власть»?

Исполнительная власть – это:

1. прежде всего самостоятельная ветвь единой государственной власти РФ;
2. самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле (в рамках решения стоящих перед ней задач путем выполнения своих обязанностей и реализации своих прав);
3. неотъемлемая часть государственной власти (существование исполнительной власти самой по себе – абсурд, она может существовать только вместе с законодательной и судебной властями);
4. разновидность государственной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями (в процессе ее реализации происходит подчинение своей воле от лица государства вплоть до возможного применения для этой цели мер государственного принуждения);
5. категория базового характера. Ее нельзя отождествлять с видом государственной деятельности. Это понятие гораздо шире. В понятие исполнительной власти входит система органов, ее осуществляющих; принципы их построения и деятельности; государственные служащие, работающие в этих органах; сама деятельность по осуществлению задач и функций этих органов; и даже материальные средства, принадлежащие этим органам;
6. имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что реализовать ее может только специальный субъект, наделенный для этого специальными государственно-властными полномочиями (органы исполнительной власти и их должностные лица);
7. организуется и осуществляется на началах федерализма (разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ).

Отношения управленческого характера в зависимости от целей их возникновения можно классифицировать на внутренние (внутриорганизационные, внут-риаппаратные, внутрисистемные) и внешние. Внутриорганизационные управ-ленческие отношения выражают интересы самоорганизации. Стороны таких отношений, как правило, соподчиненные органы и должностные лица. В процессе таких управленческих отношений решаются именно внутриорганизационные проблемы (повышение эффективности деятельности органов, решение кадровых вопросов и т. д.). Внешние управленческие отношения связаны с воздействием органа (должностного лица) на объект управления, не входящий в этот орган, в целях непосредственной реализации возложенных на орган задач управленческого характера.

Данная классификация необходима для определения предмета административного права по ряду обстоятельств. Бесспорно, предметом административного права будут охватываться и внутриорганизационные и внешние отношения управленческого характера органов исполнительной власти. Вспомним определение предмета административного права, сформулированное Д. Н. Бахрахом. По его мнению, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации (следует понимать – в процессе внутриорганизационной деятельности) и деятельности (следует понимать – непосредственно в процессе внешней деятельности) исполнительной власти.

Но, кроме того, предметом административного права будут охватываться и любые другие отношения, хотя и не подпадающие под очерченный круг, но по своей природе соответствующие трем вышеперечисленным признакам (сфера государственного управления, наличие субъекта государственного управления, осуществление им функций управленческого характера). Именно поэтому в ряде случаев возможны административно-правовые отношения и без участия субъекта исполнительной власти. Речь идет о внутриорганизационных отношениях управленческого характера, осуществляемых в органах законодательной и судебной власти.

Так, например, именно нормами административного права регулируется порядок прохождения государственной службы в судах, органах прокуратуры, а так-же деятельности по осуществлению контроля, проверок исполнения в указанных сферах и т. п.

Внутриорганизационные общественные отношения, возникающие по данному поводу, будут урегулированы нормами административного права постольку, поскольку в данных общественных отношениях непосредственно функции правосудия и прокурорского надзора не реализуются. Аналогичным образом обстоит дело и с внутриорганизационными отношениями органов законодательной власти. Подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям, а равно другие подобные отношения также будут охватываться предметом административного права.

Как было замечено, государственное управление отличается от других видов социального управления прежде всего тем, что в ходе государственного управления непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля. Отграничение государственно-управленческой деятельности от любой иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты – органы государственного управления, а не только органы исполнительной власти.

Как видно из приведенной схемы, в качестве органа государственного управления может выступить любой орган государственной власти, однако не во всех отношениях. Так, во внешних отношениях законодательной и судебной властей органы законодательной и органы судебной власти не могут выступать в качестве органа государственного управления. Следует также помнить, что в заштрихованной на схеме области также могут быть не только административно-правовые отношения, но и правоотношения, урегулированные нормами иных отраслей права.

Система органов прокуратуры в Российской Федерации является системой органов государственной власти, но по действующим нормативно-правовым актам РФ они в систему органов законодательной, судебной и исполнительной властей (по нашему мнению, необоснованно) не входят. Именно по этой при-чине на схеме система органов прокуратуры изображена отдельно.

В ряде случаев (как исключение) функции органов государственного управ-ления могут реализовывать не только органы государственной власти, но и:

• общественные объединения;
• органы местного самоуправления;
• органы управления государственными предприятиями, учреждениями.

Общественные объединения могут выступать в качестве органов государственного управления лишь по поручению государства и в пределах делегированных им государственно-властных полномочий. Таких общественных объединений не так много. Это оставшиеся в некоторых регионах добровольные народные дружины, а также общества по защите прав потребителей и профсоюзы.

Органы местного самоуправления могут выступать в качестве органов госу-дарственного управления лишь в случаях реализации государственно-властных полномочий, которыми они были наделены в соответствии со ст. 132 Конституции РФ.

Управление же государственными предприятиями, учреждениями также происходит от имени его собственника – государства – уполномоченными на то должностными лицами. Администрации государственных предприятий и учреждений и являются органами их управления, а следовательно, и органами государственного управления, наделенными для своей управленческой деятельности соответствующими государственно-властными полномочиями.

Таким образом, нами дан исчерпывающий перечень органов государственного управления. Это все органы государственной власти (при реализации ими определенных государственно-властных полномочий) и общественные объе-динения, органы местного самоуправления, органы управления государственными предприятиями, учреждениями (также только в указанных нами случаях).

Но одного лишь наличия субъекта государственного управления недостаточно для определения предмета административного права, так как эти же субъекты могут вступать в правоотношения, урегулированные нормами других отраслей права (гражданского, трудового и т. д.). Отсюда следует еще один признак от-ношений, урегулированных нормами административного права: субъекты государственного управления должны реализовывать государственно-властные полномочия именно по поводу осуществления своих управленческих функций.

Однако следует иметь в виду, что не все «управленческое» тождественно «административно-правовому». Управленческие отношения могут обнаруживаться и там, где действуют нормы иных отраслей права (трудового, финансового и даже гражданского).

Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод о том, что совокупность общественных отношений, являющихся предметом административного права, определяется тремя основными требованиями к ним: 1) они осуществляются в процессе государственно-управленческой деятельности; 2) необходимо наличие специального субъекта – органа государственного управления; 3) в процессе этой деятельности специальные субъекты должны реализовывать функции именно управленческого характера.

Названным признакам более точно отвечает определение предмета административного права с использованием термина «государственное управление». Из сравнения двух приведенных концепций определения предмета административного права следует, что его определение посредством организации и деятельности органов исполнительной власти неоправданно сужает круг административно-правовых отношений.

Авторы этого определения аргументируют возможность его существования тем, что термин «государственное управление» из языка нормативно-правовых актов исчез, что представляется недостаточно обоснованным. По нашему мнению, не действующие нормативно-правовые акты должны определять направление развития теории той или иной отрасли права, а наоборот. Основная задача любой юридической науки нам видится в определении научно обоснованных путей совершенствования ее нормативной базы.

Итак, забегая вперед, можно определить все административно-правовое как то, что отвечает схеме управленческих отношений. При этом следует дополнить содержание данной схемы следующими положениями.

Во-первых, в административном праве субъектом управления могут выступать лишь органы государственного управления.

Во-вторых, объектом управления является только любой субъект права (за исключением Президента РФ, выступающего в административно-правовых отношениях всегда в качестве управляющей стороны).

В-третьих, стрелка в схеме, иллюстрирующей административно-правовые отношения, символизирует управленческое воздействие и может быть выражена в форме издания нормативно-правовых или индивидуальных (правоприменительных) актов управления подзаконного характера.

Метод административного права

Наряду с предметом правового воздействия разграничение отраслей права возможно осуществить и по методу правового регулирования. Если предмет административного права отвечает на вопрос, что подвергается административно-правовому регулированию, то метод административного права отвечает на вопрос, как, каким образом они регулируются. Отсюда следует, что метод правового регулирования – это совокупность правовых средств или способов регулирования общественных отношений (т.е. совокупность способов, с помощью которых нормы административного права регулируют административно-правовые отношения).

В юридической литературе существуют два подхода к проблеме метода административного права. В соответствии с одной точкой зрения, в праве существуют два основных полярных вида правоотношений. Типичным представителем одного вида являются административно-правовые отношения. Как было отмечено, административно-правовые отношения – управленческие отношения. Значит, в этих управленческих отношениях доминирует воля управляющей стороны над управляемой. Отсюда следует вывод о неравноправии сторон в административно-правовых отношениях. Считается, что эти и другие правоотношения, в которых существует неравноправие сторон, регулируются административно-правовым методом.

Административно-правовому противопоставляется гражданско-правовой метод, свойственный гражданско-правовым и сходным с ними правоотношениям, в которых существует равенство сторон. Однако такая классификация оказалась слишком проста для всего разнообразия существующих правоотношений, поэтому позже появилось предложение дополнить два этих метода третьим – уголовно-правовым (в основном запрещающим).

Согласно другой точке зрения, в любой отрасли правовой системы России используется три основных метода правового регулирования: предписывающий (обязывающий), запрещающий, дозволяющий (управомочивающий); или предписание, запрет, дозволение. Совокупность названных методов правового регулирования и определяет метод какой-либо отрасли российского права. Разграничение отраслей права по методу правового регулирования в этом случае осуществляется по удельному весу (соотношению) перечисленных методов при регулировании данных общественных отношений. На наш взгляд, вторая точка зрения является более логичной.

Рассмотрим подробнее названные методы правового регулирования.

Предписания – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (ст. 18 Закона РФ «О милиции»); предписывающие знаки, например, «движение прямо» и т. д.

Запреты – по сути, те же предписания, но иного характера, а именно, возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (все нормы права, изложенные в Кодексе РФ об административных правонарушениях и устанавливающих от-ветственность за те или иные деяния); запрещающие знаки, например, «движение запрещено» и т. д.

Дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по собственному усмотрению (ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, наделяющая правом определенных лиц обжаловать постановление по делу об административных правонарушениях); информационно-указательные знаки, например, «место для разворота» и т. д.

Придерживаясь второй точки зрения, можем констатировать, что в уголовном праве преобладает метод запрета, в гражданском – дозволения. Чем же характерен метод административного права? Как мы уже убедились на приведенных выше примерах, в административном праве есть место всем трем методам. Преобладающим является метод предписания. Это вытекает из особенности управленческих отношений, в которых субъект управления воздействует на объект управления методом распорядительного типа, т. е. методом предписа-ния. Другие особенности метода регулирования административно-правовых отношений вытекают из самих особенностей этих отношений, которые мы рассмотрим ниже.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что принципиальной разницы в приведенных мнениях по поводу метода административного права нет. Очевидно, что под административно-правовым методом ученые понимают то же предписание; под гражданско-правовым – дозволение. Сторонники данной точки зрения позже дополнили свою классификацию методом уголовно-правовым, т. е. запретом. При этом авторами понимается прежде всего главное: какой из методов правового регулирования является преобладающим в той или иной отрасли права, исходя из особенностей регулируемых ею правоотношений.

Система административного права

Рассматривая предмет административного права, мы пришли к выводу о том, что административное право регулирует широкий круг общественных отно-шений. Для обеспечения единства и одновременно дифференциации административно-правовых норм необходима их систематизация. Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты. В административном праве их много (институты субъектов административного права, государственной службы, правовых актов управления, административного принуждения и др.). Таким образом, система административного права – это единство и дифференциация администра-тивно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. Иными словами, система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

Вместе с тем правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства, и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, постольку институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.

В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную. По проблеме отнесения правовых институтов к Общей или Особенной части в административном праве существуют дискуссионные проблемы. Не вдаваясь в их существо, отметим, что к Общей части относятся группы норм, закрепляющие:

а) основные принципы государственного управления;
б) правовое положение субъектов административного права;
в) основы государственной службы;
г) формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;
д) способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении.

К Особенной части относятся три большие группы норм, осуществляющие:

а) государственное управление в сфере хозяйственной деятельности;
б) государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.);
в) государственное управление в сфере административно-политического строительства (оборона, иностранные дела, государственная безопасность и т. д.).

Учеными-административистами выдвигаются предложения и об отдельной систематизации административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т. е. о создании третьей части административного права – процессуальной. Однако пока данное предложение своего законодательного закрепления не нашло. Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств, другие подобные акты находятся в стадии разработки.

Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задач унификации и кодификации административного права.

Структура административного права как науки изложена в оглавлении учебника. Разница систематизации административного права как отрасли права и административного права как науки заключается в том, что при систематизации административного права как отрасли права «кирпичиками», подлежащими систематизации, являются непосредственно нормы административного права. При систематизации же административного права как науки в роли таких «кирпичиков» выступают наши знания в этой сфере.

Рассмотрев структуру административного права, необходимо затронуть вопрос места административного права как отрасли права в правовой системе России. Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Изучение административного права мы начали именно с вопросов конституционного права, плавно «перетекая» непосредственно на административное. Именно конституционное право определяет понятие, основные принципы органи-зации и функционирования исполнительной власти, правовые основы их взаимодействия с другими видами государственной власти; именно конституционное право закрепляет права и свободы человека и гражданина, реализация значительной части которых осуществляется в рамках административно-правовых отношений.

Вместе с тем административное право тесно соприкасается с гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные отношения или используя гражданско-правовые методы. Прослеживается тесная взаимосвязь административного права с трудовым – по урегулированию отношений, касающихся государственной службы. Где проходит граница административного права с финансовым, земельным, природоохранительным, определить очень сложно, поскольку правоотношения в этих областях зачастую регулируются нормами ад-министративного права и административно-правовыми средствами. По своей сути административное право взаимодействует практически со всеми отраслями права правовой системы России. Это объясняется прежде всего широким кругом правоотношений, регулируемых нормами административного права.

Понятие и виды источников административного права

Источник административного права – это внешняя форма выражения административно-правовых норм. Таковыми являются юридические акты государственных органов, содержащие нормы административного права, т. е. нормативные акты. Во избежание путаницы в дальнейшем следует вспомнить из курса теории государства и права, что понимается под нормативным актом. Нормативный акт – официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом государства, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.

В отличие от правовых актов индивидуального значения (приговор суда, постановление, приказ о наложении взыскания, поощрения) предписания нормативных актов носят более или менее общий характер, направленный на регулирование определенного вида общественных отношений, применяются они неоднократно.

Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, акты однократного применения. Индивидуальные акты иногда называют правоприменительными, поскольку они всегда заключаются в применении какого-либо нормативно-правового акта в конкретной ситуации.

Следуя данному определению источника административного права, нужно особо подчеркнуть, что индивидуальные акты источником права являться не могут!

Нормативные акты (а значит, и источники права) классифицируются по различным признакам. Наиболее значимой для нас будет являться их классификация по юридической силе. По юридической силе источники административного права можно разделить на две группы: 1) законы; 2) подзаконные акты. В свою очередь, законы и подзаконные акты можно также классифицировать по юридической силе, выстроив своего рода цепочку иерархии правовых норм. Условно такая классификация может выглядеть следующим образом.

1. Источники административного права, имеющие силу закона:

а) международные правовые акты, ратифицированные РФ;
б) Конституция РФ;
в) федеральные конституционные законы;
г) кодексы РФ;
д) федеральные законы;
е) уставы, положения и т. д., имеющие силу закона;
ж) законы субъектов РФ.

2. Источники административного права – подзаконные акты:

а) нормативные указы Президента РФ;
б) постановления Правительства РФ;
в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (приказы, инструкции и т.д.);
г) нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ (постановления Правительства, глав администраций субъектов РФ и т. д.);
д) нормативные акты органов местного самоуправления (в случае наделения их государственно-властными полномочиями в соответствии со ст. 132 Конституции РФ);
е) нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреж-дений, организаций.

Таким образом, приказы и иные нормативно-правовые акты руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций являются низовым звеном, на уровне которого могут приниматься акты, выступающие источниками административного права. На более низких ступенях уполномоченными должностными лицами могут издаваться лишь индивидуальные правовые акты управления, которые источниками административного права не являются.

Следует также отметить, что не все нормативно-правовые акты являются источниками административного права, а только те из них, которые хотя бы одной нормой, в них содержащейся, регулируют хотя бы одно административно-правовое отношение.

Как было отмечено, административное право регулирует широкий круг правоотношений. Из этого следует, что большинство нормативно-правовых актов из приведенной нами классификации являются источниками административного права, поскольку содержат в себе одну или более норм административного права.

Каждая норма административного права имеет свое внешнее выражение. Юриспруденции известны три внешних формы выражения правовых актов управления: устная, письменная и путем конклюдентных (обоюдопонятных) действий. Устная форма не присуща нормативно-правовым актам управления ввиду невозможности ее выявления для неоднократного применения, на которое нормативно-правовые акты и рассчитаны. Две остальные формы выражения для норм административного права приемлемы.

Понятие административно-правовой нормы, особенности ее содержания и структуры

Административное право как отрасль права состоит из двух частей, части – из правовых институтов, институты, в свою очередь, – из правовых норм. Таким образом, нормы административного права являются «клеточками» самостоятельной отрасли права.

Нормы административного права – это устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений в сфере функционирования механизма исполнительной власти (более широко – государственного управления).

Как и нормы других отраслей права нормы административного права состоят из гипотезы, диспозиции и санкции. Из теории права мы знаем, что гипотеза – это характеристика условий, при которых необходимо руководствоваться требованиями данной нормы права. Диспозиция – формулировка правила должного поведения (непосредственно сами предписание, запрет или дозволение). Санкция – указание на меры, применяемые в случаях нарушения требований, выраженных в диспозиции.

Центральным элементом правовой нормы является диспозиция. В административно-правовых нормах это правило выражено еще более наглядно.

Так, гипотеза в административно-правовых нормах зачастую не применяется ввиду того, что в качестве условия действия правовой нормы всегда подразумевается деятельность органа управления по реализации исполнительной власти. Но в некоторых административно-правовых нормах она все же присутствует (например, по ч. 6 ст. 5 Закона РФ «О милиции» «милиция не имеет права разглашать сведения, относящиеся к личности гражданина, порочащие его честь и достоинство, если исполнение обязанностей или правосудия не требует этого»).

Как правило, в административно-правовых нормах нет и такого ее элемента, как санкция. Это обусловлено тем, что административно-правовые нормы ре-гулируют управленческие отношения, и невыполнение предписания субъекта управления влечет дисциплинарную ответственность. Вместе с тем имеются и исключения. Так, в нормах, устанавливающих административную ответственность, санкции имеются, так как эти нормы предусматривают ответственность за нарушение общепринятых правил поведения, и отношений подчиненности между субъектом и объектом управления в данных случаях нет.

Классифицировать нормы административного права на виды можно по различным признакам.

По конкретным субъектам нормы регулируют правовое положение:

а) органов исполнительной власти;
б) предприятий и учреждений;
в) государственных служащих;
г) общественных объединений;
д) граждан.

По целевому назначению они делятся на регулятивные (содержащие правила нормальной деятельности) и охранительные (призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений).

По методу воздействия на поведение субъектов выделяют обязывающие, запрещающие, управомочивающие и поощрительные (стимулирующие). Ю. М. Козлов выдвигает и четвертую категорию – рекомендательные. Отмечая, что по своей природе они не имеют юридически обязательного характера, он приводит пример документа, именуемого «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушение налогового законодательства» от 6 октября 1993 г. В названном документе по существу содержатся не рекомендации, а прямые предписания. По мнению автора, этот пример свидетельствует о том, что в данном случае мы имеем дело с обязывающими нормами права, а принимать во внимание одно лишь название документа было бы неверным. Кроме того, нормы права иметь рекомендательный характер не могут, поскольку это, по нашему мнению, противоречит их определению.

По содержанию нормы права можно классифицировать на материальные (закрепляют непосредственно комплекс прав и обязанностей) и процессуальные (определяющие порядок, процесс реализации этих прав и обязанностей).

По своему масштабу они подразделяются на общефедеральные и нормы субъектов Федерации.

По объему регулирования – на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые.

По юридической силе – имеющие силу закона и подзаконные акты.

В юридической литературе выделяются четыре формы реализации административно-правовых норм:

1. исполнение (активные действия по выполнению предписания);
2. соблюдение (пассивное поведение по воздержанию от совершения запрещенных действий);
3. использование (субъект сам решает, воспользоваться ли ему нормой права или нет);
4. применение (принятие уполномоченным на то органом юридически властного решения ).

Некоторые ученые выделяют лишь две формы реализации административно-правовых норм – исполнение и применение, но, на наш взгляд, такая классификация является неполной.