Производство в суде надзорной инстанции

Пересмотр в порядке надзора как способ проверки судебных актов по административным делам. Право обжалования судебных актов в порядке надзора в административном судопроизводстве

1. Понятие и сущность проверки судебных актов в порядке надзора в административном судопроизводстве. Для выполнения задачи по выявлению и устранению судебных ошибок в любом государстве законодатель стремится выстроить эффективную систему проверки и пересмотра судебных актов. При этом во внимание также принимается и необходимость обеспечения субъективного процессуального права всех заинтересованных лиц на оспаривание судебного акта, которое является неотъемлемым элементом конституционного права на судебную защиту. Вместе взятые указанные цели правового регулирования, будучи воплощенными в процессуальном законе, служат своего рода фундаментом для реализации таких принципов гражданского, арбитражного и административного судопроизводств, как законность, диспозитивность и доступность судебной защиты.

В подавляющем большинстве зарубежных стран движение дела после вынесения судебного акта, которым заканчивается производство в суде первой инстанции, ограничивается классическими стадиями пересмотра судебных актов - апелляцией и кассацией.

В современной российской системе проверки и пересмотра судебных актов в гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах наряду с апелляцией и кассацией существует дополнительный (подстраховывающий), экстраординарный способ устранения судебной ошибки - надзорное производство. Возникнув в советское время как результат отказа от апелляции, данный институт прошел определенную эволюцию и сохраняется как проявление исторически сложившейся правовой традиции.

Дополнительный (подстраховывающий) характер судебно-надзорной проверки судебного акта проявляется в том, что она позволяет устранять судебные ошибки, которые в силу тех или иных причин не были выявлены и устранены судами апелляционной и кассационной инстанций, чего нельзя полностью исключить даже при самой совершенной процессуально-правовой регламентации судопроизводства в первой, второй и третьей инстанциях.

Главная особенность судебного надзора состоит в том, что он является экстраординарным способом пересмотра актов правосудия. В основе признака экстраординарности применительно к способам проверки и пересмотра судебных актов лежит базовая характеристика объекта проверки - проверяемый акт правосудия должен быть вступившим в законную силу. Однако, характеризуя экстраординарность надзорного способа проверки судебных актов, необходимо указать как минимум еще на два принципиально важных параметра:

1. статус органа, наделенного правом осуществления проверки судебных актов в порядке надзорного производства;
2. основания обжалования судебного акта и одновременно отмены или изменения его по результатам проверки судом надзорной инстанции.

Таким образом, судебный надзор - это способ проверки судебных актов нижестоящих судов, направленный на исправление их ошибок, отвечающих критериям особой публичной значимости, и осуществление на этой основе руководства судебной практикой с целью обеспечения режима законности в сфере правосудия. Процедура осуществления функции судебного надзора образует самостоятельный процессуальный правоприменительный цикл административного судопроизводства - надзорное производство, которое включает в себя стадии возбуждения, подготовки к рассмотрению надзорных жалобы, представления и рассмотрения жалобы, представления в судебном заседании суда надзорной инстанции и заканчивается вынесением итогового правоприменительного акта - постановления Президиума ВС РФ. В рамках данной главы учебника будут подробно рассмотрены первая и третья стадии кассационного производства, которые характеризуются существенными процедурными особенностями. Что касается стадии подготовки надзорных жалобы, представления к рассмотрению в судебном заседании суда надзорной инстанции, то она носит преимущественно организационный характер и поэтому процессуальным законом, в отличие от аналогичной стадии производства в суде первой инстанции, практически не регламентируется.

2. Право на обжалование судебных актов по административным делам в порядке надзора и условия его реализации. Право на обжалование судебных актов по административным делам в порядке надзора - это предоставленная законом участникам административного судопроизводства возможность обратиться в Президиум ВС РФ с надзорными жалобой, представлением на вступившее в законную силу постановление суда первой, апелляционной или кассационной инстанции с целью исправления допущенных ими нарушений, отвечающих критерию особой публичной значимости, круг которых прямо закреплен законом.

Объект надзорного обжалования. Под объектом надзорного обжалования понимаются вступившие в законную силу судебные акты по административным делам, которые могут быть проверены судом надзорной инстанции на предмет наличия судебной ошибки, отвечающей критериям, предусмотренным ст. 341 КАС.

На настоящий момент действующим процессуальным законодательством (как гражданским, так и административным) существенно ограничен круг судебных актов, которые могут стать объектами пересмотра в порядке надзорного производства. В качестве таковых могут выступать (ч. 2 ст. 332 КАС):

1. вступившие в законную силу решения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения были предметом апелляционного рассмотрения в ВС РФ;
2. вступившие в законную силу решения окружных (флотских) военных судов, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения были предметом апелляционного рассмотрения в ВС РФ;
3. вступившие в законную силу решения и определения судебных коллегий ВС РФ, принятые им по первой инстанции, если указанные решения и определения были предметом апелляционного рассмотрения;
4. определения Апелляционной коллегии ВС РФ;
5. определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ и определения Судебной коллегии по делам военнослужащих ВС РФ, вынесенные ими в апелляционном порядке;
6. определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ и определения Судебной коллегии по делам военнослужащих ВС РФ, вынесенные ими в кассационном порядке.

Как следует из данного перечня, объектом надзорного обжалования могут быть не все вступившие в законную силу судебные акты, вынесенные судами общей юрисдикции по административным делам. С учетом положений ч. 1 ст. 16 КАС различаются три вида объектов надзорного обжалования:

1) судебные акты по административным делам, принимаемые судами первой инстанции.

Решения судов общей юрисдикции по административным делам, т.е. судебные акты, которые принимаются именем Российской Федерации при разрешении судом первой инстанции административного дела по существу (ч. 1 ст. 175 КАС), входят в объект обжалования в порядке надзора. Однако имеются два изъятия. Не являются объектом надзорного обжалования:

• вступившие в законную силу решения районных судов (ч. 2 ст. 332 КАС);
• решение суда, принятое по результатам рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства (ст. 294 КАС).

Учитывая родовую подсудность районных судов (ст. 18 КАС), а также довольно широкие пределы применения упрощенного производства по административным делам (ст. 292 КАС), указанные изъятия исключают из объекта надзорной проверки довольно значительное количество судебных решений, что, однако, ни в коей мере не противоречит природе надзорного способа проверки судебных актов как экстраординарного, дополнительного (подстраховывающего).

Относительно определений, т.е. судебных актов судов первой инстанции, которыми административное дело не разрешается по существу, дело обстоит несколько сложнее. В отличие от апелляционного и кассационного производств, в рамках которых законом прямо допускается возможность обжалования как судебных решений, так и определений, выносимых судами первой инстанции по административным делам, применительно к надзорному производству КАС говорит только о возможности обжалования определений судебных коллегий ВС РФ, принятых ими по первой инстанции (ст. 332 КАС). В то же время общая норма о праве обжалования судебных определений (ст. 202 КАС) не исключает возможности обжалования определений верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, принятых ими по первой инстанции. Согласно правовой позиции КС РФ в объект обжалования в порядке надзора входят судебные постановления, вынесенные по итогам рассмотрения дела по существу, а также промежуточные определения суда по вопросам, имеющим значение для движения дела;

2) определение суда апелляционной инстанции, т.е. судебный акт, который принимается судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления (ч. 1 ст. 311 КАС);

3) постановления президиумов верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, принятые по итогам рассмотрения кассационных жалобы, представления.

Субъекты обжалования судебных актов по административным делам в порядке надзора. Круг лиц, имеющих право инициировать возбуждение судебно-надзорного производства, определен в ст. 332 КАС. В качестве субъектов, обладающих правом принесения надзорных жалобы, представления, могут выступать:

1. лица, участвующие в деле;
2. правопреемники лиц, участвующих в деле;
3. представители лиц, участвующих в деле, при соответствующем оформлении своих полномочий;
4. другие лица, если их права, свободы и законные интересы нарушены оспариваемым судебным актом.

Право лиц, не участвовавших в деле, обжаловать судебный акт, которым разрешен вопрос об их правах и обязанностях, в настоящее время в равной степени характерно и для гражданского процесса (ч. 1 ст. 391.1 ГПК), и для арбитражного процесса (ч. 1 ст. 308.1, ст. 42 АПК), и для административного судопроизводства (ч. 1 ст. 332 КАС) и корреспондирует с безусловным основанием для отмены судебного акта: согласно п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Эти лица должны обладать процессуальной право- и дееспособностью, несмотря на то, что не привлекались к участию в деле; из прилагаемых ими документов к надзорной жалобе должно явно следовать нарушение обжалуемым судебным актом их прав, свобод и законных интересов; административное дело, к участию в котором они не были привлечены судом и решение по которому затрагивает их права и интересы, должно быть подведомственно суду общей юрисдикции;

5) Генеральный прокурор РФ и его заместители имеют право обратиться с представлением в Президиум ВС РФ.

Однако их обращение с представлением в порядке надзора ограничено условием - ранее в деле должен был участвовать прокурор. При этом, как и при оспаривании судебных актов прокурором в апелляционном и кассационном порядках, для подачи надзорного представления не имеет значения, в какой форме прокурор участвовал в деле - путем обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или путем вступления в судебный процесс и дачи заключения по административному делу в случаях, предусмотренных КАС. Тем самым законодатель не делает для работников прокуратуры исключения по сравнению с другими участвующими в административном деле лицами, право обжалования решения для которых является производным от их статуса как лиц, участвующих в деле. В этом смысле можно говорить об унификации российского и международного процессуального права, поскольку и в российском, и в международном праве закрепляется единый подход к решению вопроса об условиях возникновения права обжалования решения.

Следует отметить, что действующее административное процессуальное законодательство не предоставляет Председателю ВС РФ и его заместителям право обращаться с представлением в надзорную инстанцию ни самостоятельно (по собственной инициативе), ни по инициативе лиц, обратившихся к нему с жалобой (заинтересованные лица) или представлением (прокурор). Дело в том, что в КАС отсутствуют нормы, аналогичные правилам, которые закреплены в ст. 391.11 ГПК. Согласно данной статье председатель ВС РФ или заместитель Председателя ВС РФ обладают правом внести в Президиум ВС РФ мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях устранения фундаментальных нарушений норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных ГПК, в том числе права на доступ к правосудию, права на справедливое судебное разбирательство на основе принципа состязательности и равноправия сторон, либо существенно ограничили эти права.

Сроки на надзорное обжалование. Срок на подачу надзорных жалобы, представления составляет три месяца со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу (ч. 2 ст. 333 КАС). По сравнению с двумя другими сроками на оспаривание судебного акта (в апелляционную и кассационную инстанции) данный срок занимает промежуточное положение, что представляется оправданным. Месячный срок на подачу апелляционной жалобы является оптимальным, учитывая два обстоятельства: во-первых, апелляционная инстанция, как правило, территориально располагается ближе к сторонам спора, чем кассационная и надзорная; во-вторых, судебная ошибка, вызывающая необходимость такого обжалования, обычно носит очевидный для апеллятора характер. Что касается шестимесячного срока на кассационное обжалование, то он является единым для двух кассационных инстанций и уже по этой причине не может считаться избыточным. Определяя продолжительность срока надзорного обжалования, законодатель, очевидно, учитывал, что, с одной стороны, основания такого обжалования требуют предварительной профессиональной подготовки жалобы, представления и прилагаемых к ним документов, а с другой стороны, существование единственного суда надзорной инстанции в условиях Российской Федерации требует определенного времени для реализации права на обращение в данную судебную инстанцию.

Возможность восстановления пропущенного срока на подачу надзорных жалобы, представления, как и срока на кассационное обжалование, является ограниченной. По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 95 КАС, для восстановления пропущенного срока лицу, его пропустившему, необходимо лишь одно условие - признание судом причины пропуска срока уважительной. Применительно к сроку на надзорное обжалование (как и на кассационное) закон устанавливает дополнительное условие, которое касается времени наступления обстоятельств, послуживших причиной пропуска: срок подачи надзорных жалобы, представления, пропущенный по уважительной причине лицом, обратившимся с такими жалобой, представлением, в том числе в связи с отсутствием у него сведений об обжалуемом судебном акте, по заявлению указанного лица может быть восстановлен судом надзорной инстанции только в случае, если эти обстоятельства наступили в период не позднее 12 месяцев со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу или если заявление подано лицом, не участвовавшим в деле, о правах и об обязанностях которого суд принял судебный акт, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав, свобод и законных интересов обжалуемым судебным актом. По сути, данная норма вводит пресекательный срок на подачу заявления о восстановлении пропущенного срока на подачу надзорных жалобы, представления.

При этом должно быть соблюдено условие, что заявители исчерпали иные установленные КАС способы обжалования судебного постановления, которое является предметом надзорного пересмотра. Данное условие направлено на то, чтобы лица, участвующие в деле, соблюдали установленную законом инстанционность движения административного дела. Лицо, не обжаловавшее судебное постановление в порядке апелляции или кассации, соответственно лишается права на обращение в надзорную инстанцию. Данное правило также способствует существенному снижению количества дел, рассматриваемых в порядке надзора.

Возбуждение надзорного производства

1. Порядок подачи надзорных жалобы, представления. Надзорные жалоба или представление прокурора подаются непосредственно в суд надзорной инстанции. Единственным судебным органом, осуществляющим полномочия по судебному надзору (в том числе по административным делам), по действующему законодательству является Президиум ВС РФ (п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона о Верховном Суде РФ, ч. 1 ст. 332 КАС).

КАС, в отличие от ГПК, предусматривает только один вариант обращения заинтересованных лиц в орган, осуществляющий пересмотр судебных постановлений в порядке надзора, - непосредственное обращение с надзорными жалобой, представлением в Президиум ВС РФ. Возможности опосредованного обращения в надзорную инстанцию (через Председателя ВС РФ или его заместителя) КАС не предусматривает.

С учетом экстраординарности судебного надзора как способа проверки судебных актов законодатель устанавливает три основания для обращения заинтересованных лиц, указанных в ч. 1, 3 ст. 332 КАС, с надзорными жалобой, представлением непосредственно в Президиум ВС РФ (ст. 341 КАС):

1. нарушение обжалуемым судебным актом прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;
2. нарушение обжалуемым судебным актом прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов;
3. нарушение обжалуемым судебным актом единообразия в толковании и применении судами норм права.

Для возбуждения надзорного производства заинтересованными лицами оформляется надзорная жалоба, прокурором - представление в соответствии с требованиями ст. 334 КАС, прилагаются необходимые документы; в случаях, установленных в законе, уплачивается государственная пошлина, причем, что касается способа обращения, возможность подачи жалобы, представления посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет, как это прямо предусмотрено для апелляционной и кассационной жалоб (ч. 7 ст. 299, ч. 3 ст. 319 КАС), на надзорную инстанцию, исходя из содержания ст. 333 КАС, не распространяется.

2. Содержание надзорных жалобы, представления. Согласно ст. 341 КАС надзорные жалоба, представление должны содержать:

1. наименование суда, в который они подаются;
2. наименование лица, подающего жалобу или представление, его место жительства или место нахождения и процессуальное положение в деле;
3. наименования других лиц, участвующих в деле, их место жительства или место нахождения;
4. указание на суды, рассматривавшие дело по первой, апелляционной или кассационной инстанции, и содержание принятых ими решений;
5. указание на судебные постановления, которые обжалуются;
6. указание на основания для пересмотра судебного постановления в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований;
7. просьбу лица, подающего жалобу или представление.

В надзорной жалобе лица, не принимавшего участия в деле, должно быть указано, какие права, свободы или законные интересы этого лица нарушены вступившим в законную силу судебным актом.

Надзорная жалоба должна быть подписана лицом, подающим жалобу, или его представителем. К жалобе, поданной представителем, прилагаются доверенность или другой документ, удостоверяющие полномочия представителя в соответствии со ст. 56, 57 КАС, а также документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования (ч. 3 ст. 55 КАС). В случае подачи надзорного представления оно должно быть подписано Генеральным прокурором РФ или его заместителем.

Кроме того, к надзорным жалобе, представлению прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. В отличие от арбитражного процесса в гражданском процессе и в административном судопроизводстве обязанность по рассылке копий процессуальных документов лежит не на инициаторе возбуждения производства в той или иной инстанции, а на самих судах. Поэтому надзорные жалоба, представление подаются с копиями, количество которых соответствует количеству лиц, участвующих в деле.

К надзорной жалобе должны быть приложены также документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных законом случаях, порядке и размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо судебное постановление о предоставлении отсрочки, рассрочки ее уплаты или об уменьшении размера государственной пошлины (ч. 5 ст. 334 КАС). При подаче надзорной жалобы подлежит уплате госпошлина в размере 50% размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера, т.е. 150 руб. для физических лиц, 3 тыс. руб. для юридических лиц (подп. 4 п. 1 ст. 333.19 НК). Надзорная жалоба на определение госпошлиной не облагается независимо от того, на какое определение она подается.

На этапе подачи надзорных жалобы или представления прокурора заинтересованным лицом может быть поставлен вопрос о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства в суде надзорной инстанции. Данное ходатайство может быть включено в содержание надзорной жалобы или оформлено заинтересованным лицом в виде отдельного процессуального документа, являющегося приложением к надзорным жалобе, представлению. Поскольку в соответствии с принципом диспозитивности судья ВС РФ при рассмотрении надзорных жалобы, представления на предмет передачи их в Президиум ВС РФ, а также Президиум ВС РФ при рассмотрении надзорных жалобы, представления по существу лишены права (по своей инициативе) рассматривать и разрешать этот вопрос, а явка лиц, участвующих в деле, в заседание Президиума ВС РФ не является обязательной, постановку вопроса о приостановлении исполнения оспариваемого акта на стадии возбуждения надзорного производства следует признать целесообразной и оправданной.

3. Действия суда надзорной инстанции на стадии возбуждения надзорного производства. Экстраординарный характер стадии надзорного обжалования предопределяет усложнение процедуры возбуждения дела в суде надзорной инстанции. В отличие от суда апелляционной инстанции на суд четвертой инстанции на стадии возбуждения надзорного производства возлагается обязанность не только проверить надзорную жалобу на соответствие требованиям, которые предъявляются к форме и содержанию (ст. 334 КАС), но и изучить материалы административного дела на предмет принятия решения о допустимости рассмотрения надзорных жалобы, представления в судебном заседании суда надзорной инстанции (ст. 337 КАС). С учетом этой специфики возбуждение надзорного производства осуществляется по итогам прохождения двух этапов. Рассмотрим этапы процедуры возбуждения дела в суде надзорной инстанции более подробно.

Первый этап - проверка соблюдения условий реализации права на подачу надзорной жалобы и порядка обращения в суд надзорной инстанции.

При поступлении надзорной жалобы суд надзорной инстанции обязан проверить соблюдение следующих условий реализации права на подачу надзорной жалобы:

• вступило ли в законную силу обжалуемое судебное постановление;
• обладает ли лицо, подавшее надзорные жалобу, представление, правом надзорного обжалования;
• соблюдены ли сроки подачи надзорных жалобы, представления.

Помимо условий реализации права на обжалование необходимо проверить соблюдение порядка обращения в суд надзорной инстанции, а именно:

- соблюдены ли требования, предъявляемые к содержанию надзорной жалобы (ст. 334 КАС). У лиц, подающих надзорные жалобу, представление, могут возникнуть сложности в юридической квалификации допущенных нарушений законности, поэтому законодатель непосредственно в КАС (п. 1 ч. 1 ст. 335) исключил возможность возвращения надзорных жалобы, представления в двух случаях:

1) по причине неуказания жалобщиком на основания для пересмотра судебного акта в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований, а в случае, если основанием для пересмотра обжалуемого судебного акта в надзорных жалобе, представлении указывается на нарушение судом единства судебной практики, - неприведения примеров в подтверждение этих доводов;

2) в связи с неуказанием лицом, не принимавшим участия в административном деле, обжалующим решение, конкретных его прав, свобод и законных интересов, нарушенных этим решением;

• оплачена ли надзорная жалоба государственной пошлиной;
• соблюдены ли правила подсудности, установленные ч. 2 ст. 332 КАС.

Обязанности суда по вынесению определения о принятии надзорных жалобы или представления прокурора судьей надзорной инстанции КАС, как и действующий ГПК, не устанавливает. Однако представляется, что данное процессуальное действие суда надзорной инстанции по аналогии с апелляционным производством (ч. 3 ст. 301 КАС) должно оформляться в виде мотивированного определения, которое выносится судьей ВС РФ как один из возможных итоговых правоприменительных актов по результатам рассмотрения вопроса о принятии соответствующих надзорных жалобы, представления.

Основаниями для возвращения надзорных жалобы или представления без рассмотрения по существу являются следующие юридически значимые обстоятельства:

1. надзорные жалоба, представление не отвечают требованиям, предусмотренным п. 1 - 5 и 7 ч. 1, ч. 3 - 5 ст. 334 КАС;
2. надзорные жалоба, представление поданы лицом, не имеющим права на обращение в суд надзорной инстанции;
3. пропущен срок обжалования судебного акта в порядке надзора и в надзорных жалобе, представлении отсутствует просьба о восстановлении этого срока или в его восстановлении отказано;
4. поступила просьба о возвращении или об отзыве надзорных жалобы, представления;
5. надзорные жалоба, представление поданы с нарушением правил подсудности, установленных ч. 2 ст. 332 КАС;
6. надзорная жалоба не оплачена государственной пошлиной и в надзорной жалобе не содержится ходатайство о предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении ее размера или освобождении от ее уплаты или в удовлетворении данного ходатайства отказано.

Перечень оснований для возвращения надзорных жалобы или представления прокурора является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. В течение 10 дней с момента поступления надзорных жалобы, представления в суд надзорной инстанции судья должен, не вдаваясь в существо жалобы (представления), проверить ее на наличие оснований к ее возвращению.

Если основания для возвращения надзорной жалобы (представления) будут обнаружены судом надзорной инстанции при рассмотрении жалобы (представления) в судебном заседании, тогда суд надзорной инстанции должен вынести определение об оставлении заявления без рассмотрения в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 342 КАС.

Возвращение надзорных жалобы или представления прокурора должно быть оформлено мотивированным судебным определением. Круг оснований для возвращения надзорной жалобы (представления) по своему содержанию во многом схож с основаниями для возвращения искового заявления (ст. 128 КАС) и оставления заявления без рассмотрения (ст. 196 КАС), поэтому после устранения препятствий заинтересованное лицо вправе вновь обратиться в общем порядке с надзорными жалобой или представлением с учетом трехмесячного срока, установленного ч. 2 ст. 332 КАС.

Таким образом, на первом этапе надзорные жалоба или представление проверяются на предмет наличия оснований к их возвращению. Пожалуй, только одно основание возвращения выбивается из общего ряда, поскольку не связано ни с условиями реализации права на надзорное обжалование, ни с порядком обращения в суд надзорной инстанции, - поступление просьбы лица, подавшего жалобу, о ее возвращении (прокурора, подавшего представление, - о его отзыве). Судья ВС РФ, действуя единолично, должен в 10-дневный срок (ч. 2 ст. 335 КАС) разрешить вопрос о принятии надзорных жалобы или представления прокурора и передаче их для изучения в порядке ст. 337 КАС либо об их возвращении при выявлении оснований, указанных в ч. 1 ст. 335 КАС. С точки зрения целей и содержания действий, а также их процессуального оформления данный этап является своего рода аналогом стадии возбуждения дела в суде первой инстанции.

На втором этапе надзорные жалоба или представление изучаются в порядке ст. 336 - 339 КАС. Переход ко второму этапу естественно связан с отсутствием оснований для возвращения надзорных жалобы или представления.

Цель деятельности судьи на этом этапе заключается в выяснении возможности передачи надзорной жалобы (представления) для рассмотрения по существу в судебном заседании суда надзорной инстанции. Такая возможность связывается с предварительным установлением судьей надзорной инстанции, изучавшим поступившую надзорную жалобу (представление), наличия оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления (ст. 341 КАС).

Законом определяется должностное лицо, которое изучает надзорные жалобу или представление прокурора на данном этапе, - это судья ВС РФ единолично.

Сроки изучения надзорных жалобы или представления прокурора на данном этапе зависят от уровня сложности дела и от того, истребовалось ли дело из нижестоящего суда.

Надзорные жалоба, представление рассматриваются в ВС РФ не более чем два месяца, если дело не было истребовано, и не более чем три месяца, если дело было истребовано, не считая времени со дня истребования дела до дня его поступления в ВС РФ.

Председатель ВС РФ, заместитель Председателя ВС РФ в случае истребования дела с учетом его сложности могут продлить срок рассмотрения надзорных жалобы, представления, но не более чем на два месяца.

На этом этапе судья соответствующей надзорной инстанции обладает следующими полномочиями:

1) определить, достаточно ли представленных материалов с надзорными жалобой или представлением прокурора для вынесения одного из определений, указанных в ст. 338, 339 КАС;

2) определить необходимость истребования материалов дела, что повлечет в соответствии со ст. 336 КАС увеличение сроков для вынесения одного из определений, указанных в ст. 338, 339 данного Кодекса. По действующему законодательству (ГПК, АПК, КАС) органы прокуратуры правом истребования материалов дела по рассмотренному делу не обладают. Административное дело истребуется судьей суда надзорной инстанции лишь в том случае, если из содержания надзорной жалобы (представления прокурора) и приложенных к ней документов вытекает предположение о том, что обжалуемый судебный акт нарушает:

• права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;
• права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы;
• единообразие в толковании и применении судами норм права.

На данном этапе судья, рассматривающий надзорную жалобу (представление), может лишь предполагать наличие вышеуказанных существенных нарушений;

3) в случае поступления просьбы, оформленной в самих надзорных жалобе или представлении прокурора либо в ином отдельном письменном ходатайстве лица, инициировавшего рассмотрение дела в надзорной инстанции, разрешить вопрос о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства в суде надзорной инстанции. Ответ суда на вышеуказанное ходатайство должен быть оформлен мотивированным судебным определением (ст. 359 КАС).

Приостановление исполнения судебного решения является правом, а не обязанностью судьи суда надзорной инстанции (ч. 2 ст. 337 КАС);

4) вынести одно из определений, указанных в ч. 3 ст. 337 КАС, по истечении срока, указанного в ст. 336 данного Кодекса. Содержание определения судьи об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции закреплено в ст. 338 КАС, содержание определения о передаче надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции - в ст. 339 Кодекса.

При вынесении определения о передаче надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ по существу в его содержание судьей должны быть включены:

1. дата и место вынесения определения;
2. фамилия и инициалы судьи, вынесшего определение;
3. наименование или фамилия, имя и отчество (при наличии) лица, подавшего надзорные жалобу, представление;
4. указание на судебные акты, которые обжалуются;
5. изложение содержания административного дела, по которому приняты судебные акты;
6. мотивированное изложение оснований для передачи надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ;
7. предложения судьи, вынесшего определение;
8. иные сведения, указанные в ч. 2 ст. 127 КАС.

Судья ВС РФ вместе с вынесенным им определением передает надзорные жалобу, представление и дело в Президиум ВС РФ.

Председателю ВС РФ, его заместителю предоставлено право не согласиться с определением судьи ВС РФ об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции и вынести самостоятельно определение о его отмене и передаче надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ. Возможности обжалования рассматриваемых определений Председателя ВС РФ, его заместителя КАС не предусматривает.

Перечня оснований, по которым указанные должностные лица могут не согласиться с мнением судьи надзорной инстанции, КАС также не содержит. Не установлены в КАС и временные границы, в течение которых Председатель ВС РФ или его заместитель могут проверить определение судьи в отношении отказа в передаче дела для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. Представляется, что эти действия должны быть по возможности осуществлены в сроки, установленные в ст. 336 КАС, однако на практике это не всегда осуществимо, так как должностные лица могут не обладать соответствующей информацией в указанные сроки.

Окончание этапа изучения надзорных жалобы или представления прокурора может осуществляться в двух формах:

1) отказ в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. В случае вынесения определения судьи об отказе в передаче надзорных жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции надзорные жалоба или представление прокурора, а также копии обжалуемых судебных постановлений остаются в суде надзорной инстанции;

2) передача надзорных жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Оба этих действия должны быть оформлены судебным определением, требования к которому содержатся в ст. 338 и 339 КАС соответственно.

Рассмотрение судьей в надзорном производстве вопросов о наличии или об отсутствии оснований для возвращения надзорной жалобы (представления) (ст. 335 КАС) свидетельствует о возможности рассмотрения этих действий как этапа возбуждения надзорного производства - аналога стадии возбуждения производства по административному делу в суде первой инстанции. Последующие действия судьи надзорной инстанции, связанные с истребованием и передачей дела для рассмотрения надзорной жалобы (представления) в суд надзорной инстанции, являются подготовительным этапом для рассмотрения надзорной жалобы (представления) по существу. Оба этих этапа представляют собой "своеобразные фильтры", обеспечивающие возможность плодотворной работы суда надзорной инстанции по выполнению задач, связанных с устранением судебных ошибок и формированием единой судебной практики, а также иных задач, поставленных перед надзорной инстанцией.

Порядок и пределы рассмотрения дела судом надзорной инстанции

Надзорные жалоба, представление рассматриваются в заседании Президиума ВС РФ.

Особенности такого рассмотрения в основном сводятся к следующему.

А. Условием легитимности проведения заседания Президиума ВС РФ является соблюдение кворума. Согласно ч. 4 ст. 6 Закона о Верховном Суде РФ заседание Президиума ВС РФ считается правомочным, если на нем присутствуют большинство членов Президиума ВС РФ. В отсутствие прямого указания закона данная норма не может быть истолкована иначе как предусматривающая кворум в виде простого большинства членов коллегиального органа.

В состав Президиума ВС РФ входят Председатель ВС РФ, заместители Председателя ВС РФ и судьи ВС РФ в количественном составе, определяемом Регламентом ВС РФ (ч. 1, 3 ст. 6 Закона о Верховном Суде РФ).

Количественный состав Президиума ВС РФ является фиксированным и, согласно § 3.2 Регламента ВС РФ, составляет 13 судей, включая Председателя ВС РФ и его заместителей. Следовательно, в заседании Президиума ВС РФ для того, чтобы оно было признано легитимным, должны участвовать не менее семи членов Президиума.

Судья, участвующий в рассмотрении дела по первой, второй или третьей инстанции, не вправе после этого повторно принять участие в работе суда надзорной инстанции (ч. 1 - 3 ст. 32 КАС). Не могут участвовать в рассмотрении Президиумом ВС РФ надзорных жалобы, представления с административным делом также Председатель ВС РФ или его заместитель, вынесшие определение о передаче данных надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ (ч. 4 ст. 340 КАС).

Б. Срок рассмотрения надзорных жалобы, представления с делом в Президиуме ВС РФ составляет не более чем два месяца со дня вынесения судьей определения о передаче надзорных жалобы, представления с материалами дела для рассмотрения в надзорную инстанцию по существу (ч. 5 ст. 340 КАС). Возможности продления данного срока, а также специальных сроков рассмотрения надзорных жалобы, представления по отдельным категориям административных дел КАС не предусматривает. Время, затраченное на этапы, предшествующие проведению заседания Президиума ВС РФ, в срок рассмотрения надзорных жалобы, представления не включается.

В. Помимо наличия кворума условиями проведения заседания Президиума ВС РФ являются также:

- направление лицам, участвующим в деле, копии определения о передаче надзорных жалобы, представления с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ и копии надзорных жалобы, представления;

- извещение лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела в общем порядке, закрепленном гл. 9 КАС. Время рассмотрения надзорных жалобы или представления прокурора в судебном заседании суда надзорной инстанции суд назначает с учетом того, чтобы лица, участвующие в деле, имели возможность явиться в суд на заседание. Однако их неявка не препятствует рассмотрению дела.

Г. Участниками судебного заседания суда надзорной инстанции могут быть лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие надзорную жалобу, если их права и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным постановлением, прокурор, подавший представление. Участие в судебном заседании Президиума ВС РФ кого-либо из субъектов процесса путем использования систем видеоконференц-связи законом не предусмотрено (ч. 6 ст. 142, ч. 6 ст. 340 КАС).

В случае если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании может принимать участие Генеральный прокурор РФ или его заместитель независимо от того, возбуждалось надзорное производство по его представлению или по жалобе кого-либо из заинтересованных лиц.

Д. Структура заседания включает в себя три этапа - подготовительную часть, рассмотрение материалов дела и вынесение итогового постановления.

В подготовительной части заседания председательствующий выясняет, кто из лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения дела, явился в заседание, объявляет состав суда, после чего решается вопрос об отводах. Затем приглашенным в заседание лицам разъясняются их права и обязанности. Далее суд обсуждает поступившие ходатайства и аявления присутствующих в судебном заседании.

Вторая часть заседания - рассмотрение материалов дела начинается докладом судьи. Дело, рассматриваемое в порядке надзора в Президиуме ВС РФ, докладывается судьей ВС РФ. Докладчик излагает обстоятельства дела, содержание судебных постановлений, принятых по делу, мотивы надзорных жалобы или представления прокурора и определения суда о передаче надзорных жалобы или представления прокурора в судебное заседание надзорной инстанции. Судьи могут задать вопросы докладчику.

Лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие жалобу или представление прокурора, если они явились в судебное заседание, вправе дать объяснения по делу. Первым дает объяснение лицо, подавшее надзорные жалобу или представление прокурора.

Е. По результатам рассмотрения дела суд надзорной инстанции выносит постановление. При рассмотрении дела в порядке надзора все вопросы решаются большинством голосов. При равном количестве голосов, поданных за пересмотр дела в порядке надзора и против его пересмотра, надзорные жалоба или представление прокурора считаются отклоненными. О вынесенном судом надзорной инстанции постановлении сообщается лицам, участвующим в деле.

В постановлении Президиума ВС РФ должны быть указаны (ст. 343 КАС):

1. наименование и состав суда, принявшего постановление;
2. дата и место принятия постановления;
3. административное дело, по которому принято постановление;
4. наименование или фамилия, имя и отчество (при наличии) лица, подавшего надзорные жалобу, представление;
5. фамилия и инициалы судьи, вынесшего определение о передаче надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума ВС РФ;
6. содержание обжалуемых судебных актов;
7. выводы Президиума ВС РФ по результатам рассмотрения надзорных жалобы, представления;
8. мотивы, по которым Президиум ВС РФ пришел к своим выводам, и ссылка на законы, которыми он руководствовался.

Постановление Президиума ВС РФ в рамках надзорного производства вступает в законную силу со дня его принятия и обжалованию не подлежит (ст. 344 КАС).

Пределы рассмотрения (ч. 2, 3 ст. 342 КАС). При рассмотрении дела в надзорном порядке Президиум ВС РФ проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими дело, в пределах доводов надзорных жалобы, представления. В интересах законности Президиум ВС РФ вправе выйти за пределы доводов надзорных жалобы, представления. Так, ВС РФ в разное время обращал внимание судов кассационной инстанции на то, что интересам законности не может отвечать, в частности, применение норм материального и процессуального права с нарушением правил действия законов во времени, пространстве и по кругу лиц.

При этом Президиум ВС РФ не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

При рассмотрении дела в надзорном порядке Президиум ВС РФ не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении дела.

В отличие от кассационной инстанции указания Президиума ВС РФ о толковании закона являются обязательными для суда, вновь рассматривающего дело (ч. 5 ст. 342 КАС).

Полномочия суда надзорной инстанции. Основания для отмены или изменения судебного акта судом надзорной инстанции

Президиум ВС РФ, рассмотрев надзорные жалобу, представление с делом в порядке надзора, вправе:

1. оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, надзорные жалобу, представление без удовлетворения;
2. отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить административное дело на новое рассмотрение в соответствующий суд. При направлении административного дела на новое рассмотрение Президиум ВС РФ может указать на необходимость рассмотрения административного дела в ином составе судей;
3. отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и оставить заявление без рассмотрения либо прекратить производство по административному делу;
4. оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов;
5. отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и толковании норм материального права;
6. оставить надзорные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных ст. 335 КАС.

Как видно, полномочия суда надзорной инстанции в основном сходны с полномочиями суда третьей инстанции. Различия в основном связаны с двумя полномочиями, которые для надзорной инстанции имеют более широкие пределы применения. Так, надзорная инстанция в силу своего особого статуса может направить административное дело на новое рассмотрение, помимо первой и апелляционной, в любую из двух кассационных инстанций - и в президиум суда субъекта РФ, и в судебную коллегию ВС РФ. По той же причине более широким будет и спектр ранее вынесенных по административному делу судебных актов, один из которых может быть оставлен в силе Президиумом ВС РФ по результатам пересмотра в порядке надзора: таким актом, помимо решения суда первой инстанции, апелляционного определения и постановления президиума суда субъекта РФ, также может быть определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ или Судебной коллегии по делам военнослужащих ВС РФ.

Устанавливая полномочия "оставить в силе" и "оставить без изменения", законодатель как бы подчеркивает различие между действующими и ранее отмененными, а потому недействующими постановлениями. Если нужно сохранить вступившее в законную силу и, следовательно, действующее постановление, то его оставляют без изменения. Когда же требуется восстановить действие ранее отмененного постановления, как бы вернуть ему законную силу, которой оно обладало до отмены, его оставляют в силе. Оставление без изменения недействующего постановления бессмысленно и не отражает подлинного намерения вышестоящего суда, решившего восстановить силу ранее отмененного акта. Таким образом, терминами "оставление без изменения" и "оставление в силе" обозначаются совершенно разные полномочия, что безусловно должно учитываться как судом надзорной инстанции при вынесении итогового акта по результатам надзорного пересмотра, так и заинтересованным лицом, обращающимся в суд надзорной инстанции при формулировании своей просьбы в надзорной жалобе.

С учетом экстраординарности судебного надзора как способа проверки судебных актов и необходимости воплощения в процессуальном законодательстве принципа правовой определенности законодатель устанавливает три основания для отмены или изменения судебного акта судом надзорной инстанции (ст. 341 КАС):

1. нарушение обжалуемым судебным актом прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации;
2. нарушение обжалуемым судебным актом прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов;
3. нарушение обжалуемым судебным актом единообразия в толковании и применении судами норм права.

Как и в ситуации с основаниями отмены судебного акта судом кассационной инстанции (ст. 328 КАС), в данном случае законодатель не дает точного перечня возможных судебных ошибок фундаментального характера, но при этом указывает четкие ориентиры, обусловленные публично-правовым характером деятельности Президиума ВС РФ как суда надзорной инстанции.

Так, критерием отнесения нарушений прав и свобод человека и гражданина к основаниям отмены судебного акта в порядке надзора, по мысли законодателя, является их несовместимость с конституционными принципами и международно-правовыми стандартами в области защиты прав человека и основных свобод. Исходя из этого критерия к числу фундаментальных нарушений прав граждан и организаций, выявление которых должно влечь отмену судебного акта судом надзорной инстанции, следует относить:

- нарушения права на справедливое судебное разбирательство независимым беспристрастным судом, созданным на основании закона, в разумный срок, предусмотренного ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в частности, рассмотрение и разрешение административного дела судом в составе, не отвечающем требованиям ст. 29 КАС);

- нарушения принципа равноправия сторон, лишающие одну из сторон возможности представить суду свои доводы и доказательства;

- создание препятствий в реализации права на судебную защиту;

- нарушения международных договоров Российской Федерации, касающихся правил международной подсудности, применимого национального права, использования документов, полученных в другом государстве;

- нарушения общепризнанных принципов, в том числе доступности правосудия, равенства сторон, состязательности, гласности (публичности) судебного разбирательства, обоснованности и мотивированности судебного решения;

- нарушения международно-правовых стандартов доступа к правосудию, в частности права инициировать судебный процесс, права не участвующего в споре лица, чьи права и интересы могут быть затронуты судебным решением, вступить в процесс, права каждой стороны спора представить свое дело и знать о рассматриваемых судом доводах противоположной стороны.

Как нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, очевидно, следует квалифицировать ситуацию, при которой судебное постановление, устанавливая права и обязанности сторон, одновременно затрагивает права значительного числа других лиц, состоящих с одной из сторон спора в аналогичных правовых отношениях, что имеет место, в частности, по делам, связанным с защитой права на пенсионное и социальное обеспечение, права на благоприятную окружающую среду, прав потребителей и целого ряда других прав. Высока вероятность нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц при рассмотрении судом исков в защиту неопределенного круга лиц (ст. 40 КАС) и заявлений об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС).

К публичным интересам, нарушение которых должно влечь отмену судебного акта по результатам рассмотрения надзорных жалобы, представления, относятся:

• интересы публичных образований: Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных публичных образований;
• интересы всего общества, национальные, общегосударственные интересы;
• интересы, связанные с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), поддержанием на должном уровне авторитета суда как органа публичной власти, субъекта публичных правоотношений.

Под единством судебной практики согласно Постановлению Президиума ВС РФ от 12 июля 2006 г. N 3-ПВ06 необходимо понимать правильное и единообразное применение судами на всей территории Российской Федерации федерального законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел.

С учетом предложенного Президиумом ВС РФ понимания нарушением единства судебной практики следует считать, в частности:

- вынесение судебных актов, противоречащих постановлениям Пленума ВС РФ, содержащим разъяснения по вопросам судебной практики, постановлениям Президиума ВС РФ, определениям Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, Судебной коллегии по делам военнослужащих ВС РФ и Апелляционной коллегии ВС РФ по конкретным делам, содержащим толкования норм материального и процессуального права, материалам официально опубликованных ВС РФ обзоров судебной практики и ответов на возникшие у судов вопросы, связанные с применением законодательства;

- истолкование в оспариваемом судебном постановлении и применение нормы права вразрез с ранее данными разъяснениями, содержащимися в постановлениях Пленума ВС РФ, Президиума ВС РФ, обзорах законодательства и судебной практики, утвержденных Президиумом ВС РФ;

- вынесение судами разных субъектов РФ противоположных решений по существу споров в результате неоднозначного толкования, понимания и применения норм права при рассмотрении дел со сходными фактическими обстоятельствами;

- существенное нарушение прав заявителя в результате неправильного применения судом, принявшим оспариваемый судебный акт, норм права вопреки их официальному толкованию, содержащемуся в актах ВС РФ.